Градостроительство или землеустройство?

(Уткин Б.)

("ЭЖ-Юрист", 2005, N 9)

Текст документа

ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВО ИЛИ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО?

Б. УТКИН

Уткин Борис, советник-эксперт по вопросам социального управления.

С 10 января 2005 года вступили в силу Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 N 190-ФЗ (далее - Кодекс) и Федеральный закон "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" от 29.12.2004 N 191-ФЗ (далее - Вводный закон). Хотя Кодекс называется "градостроительным", правильнее было бы именовать его "землеустроительным". В этой связи актуальным представляется обсуждение изменений, произошедших в области землеустройства.

Найди отличия

В п. 3 ст. 4 Кодекса сказано: "К градостроительным отношениям применяются земельное, лесное, водное законодательства, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности".

Итак, рассмотрим: что было и что стало?

Согласно ст. 33 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ) предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых из государственной или муниципальной собственности, в зависимости от вида разрешенного использования устанавливались:

- для крестьянских (фермерских) хозяйств, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства - органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- для индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства - органами местного самоуправления.

Данный порядок был прописан только для земельных участков, предоставляемых из государственной или муниципальной собственности (на торгах, за плату без торгов либо бесплатно). Собственники земельных участков - физические и юридические лица - под эти нормы не подпадали.

Теперь порядок иной. Частью 9 ст. 1 Кодекса введено понятие "градостроительный регламент":

"градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства".

Правила землепользования и застройки

Градостроительный регламент, в свою очередь, является составной частью Правил землепользования и застройки (п. 2 ст. 30 Кодекса) (далее - Правила), которые включают в себя также карту градостроительного зонирования с указанием территориальных зон (п. 4 ст. 30 Кодекса). Эти Правила утверждаются представительным органом местного самоуправления исключительно после проведения публичных слушаний на основании соответствующего протокола и заключения о результатах слушаний (п. 1 ст. 32 Кодекса). Органы государственной власти наравне с несогласными физическими и юридическими лицами могут оспорить утвержденные Правила, в том числе установленные виды разрешенного использования и предельные размеры земельных участков, только в судебном порядке (п. 4, 5 ст. 32 Кодекса).

Разумно, что полномочия по землеустройству и землепользованию переданы муниципальным образованиям и при этом предусмотрено прямое участие населения, но уж больно сложная придумана процедура утверждения Правил! В соответствии со ст. 31 Кодекса сначала глава местной администрации принимает решение о подготовке проекта Правил, затем утверждает состав комиссии по подготовке этого проекта, порядок ее деятельности, сроки проведения работ, потом обеспечивает информацию населения, организует публичные слушания (продолжительностью не менее двух и не более четырех месяцев), наконец - либо отклоняет разработанный проект (право вето), либо направляет его в представительный орган местного самоуправления. А там тоже могут не утвердить, и тогда начинай все сначала...

Порядок внесения изменений в Правила, в том числе изменение установленных градостроительными регламентами видов разрешенного использования и предельных размеров земельных участков, тоже не прост. Заинтересованное лицо подает соответствующее заявление в ту же комиссию, которая разрабатывала Правила; комиссия в течение 30 дней направляет положительное либо отрицательное заключение главе местной администрации, а тот (спустя еще месяц!) выносит окончательный вердикт (ст. 33 Кодекса).

Как и когда это будет реализовано на практике, неясно. К счастью, в п. 8 ст. 36 Кодекса предусмотрено, что земельные участки, предельные размеры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. Градостроительные регламенты вообще не устанавливаются для земель лесного, водного фондов, земель запаса, особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (п. 6 ст. 36 Кодекса).

Разрешенное использование земельных участков

Из всего текста Кодекса только в одной главе 6 непосредственно прописан порядок архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, государственного контроля, ввода объектов в эксплуатацию и др. Все остальные нормы Кодекса (40 статей из 63!) фактически регламентируют не строительство, а земельные отношения, связанные со строительством: территориальное планирование (глава 3), градостроительное зонирование (глава 4), планировка и межевание территорий (глава 5). Земельных отношений касаются также глава 1 (общие положения), глава 2 (полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления), глава 7 (информационное обеспечение), глава 8 (ответственность за нарушение законодательства).

В Кодексе, как и в ЗК РФ, к сожалению, не установлен полный перечень основных видов разрешенного использования земельных участков. Дано лишь уточнение нормы п. 2 ст. 7 ЗК РФ в той части, что основные виды разрешенного использования земельных участков выбираются самостоятельно правообладателями земельных участков (за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий) - то есть без дополнительных разрешений и согласования, но только применительно к конкретной территориальной зоне, установленной Правилами (ст. 37 Кодекса).

Кроме неперечисленных основных видов Кодексом введены два новых вида разрешенного использования: вспомогательное и условно разрешенное (п. 1 ст. 37 Кодекса), но также без конкретных перечней и определений этих понятий. Установлено, что земельный участок с условно разрешенным использованием может быть предоставлен по той же самой сложной процедуре: рассмотрение на комиссии, информирование населения, публичные слушания и т. д. При этом все расходы, связанные с организацией и проведением публичных слушаний, несет физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении этого условного разрешения (ст. 39 Кодекса)!

Отдельные основные виды разрешенного использования упоминаются в ст. 35 Кодекса при описании состава территориальных зон. Жилые зоны могут использоваться под застройку многоэтажными, среднеэтажными, малоэтажными и индивидуальными жилыми домами, другими объектами социального и коммунально-бытового назначения, а также для ведения садоводства и дачного хозяйства. Ведение личного подсобного хозяйства в пределах жилых зон и в границах черты населенных пунктов почему-то не предусмотрено (пп. 3 и 10 ст. 35 Кодекса), хотя ранее ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" такая возможность предоставлялась.

Интересно, что карта градостроительного зонирования, которая, как и градостроительный регламент, является составной частью Правил, включает в себя также зоны сельскохозяйственного использования, в том числе зоны сельскохозяйственных угодий (п. 9 ст. 35 Кодекса). Согласно п. 2 ст. 8 Кодекса утверждение Правил для межселенных территорий отнесено к полномочиям представительного органа местного самоуправления муниципального района (разумеется, с учетом публичных слушаний!), в результате чего возникают коллизии не только с ЗК РФ, но и с ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Конечно, зонирование пашни трудно признать градостроительством, но где-то нужно было прописать эти нормы! Видимо, кроме градостроительного законодательства другого места не нашлось.

Иная категория

В заключение следует упомянуть еще один недавний нормативный акт - Федеральный закон "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" от 21.12.2004 N 172-ФЗ (далее - ФЗ), вступивший в силу 05.01.2005. В этом Законе также прописана необходимость соответствия целевого назначения земель документам территориального зонирования и документации по планировке территории (п. 3 ст. 4 ФЗ), которые составляются и утверждаются по нормам Кодекса.

При этом расширение границ поселений в порядке, установленном Кодексом, всегда является основанием для перевода земель в категорию "земли поселений", в том числе из состава земель сельскохозяйственного назначения (кроме особо ценных), лесного и водного фондов, особо охраняемых территорий (за исключением земель историко-культурного назначения и государственных природных заповедников) (ст. 7, 10, 11, 12 ФЗ). Такой перевод до разграничения государственной собственности на землю осуществляется по решению органов местного самоуправления, причем без согласования с правообладателями включаемых в черту поселения земельных участков (п. 3 ст. 15 ФЗ).

Название документа