Новый Градостроительный кодекс Российской Федерации в контексте земельной реформы

НОВЫЙ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ ЗЕМЕЛЬНОЙ РЕФОРМЫ

А. П. АНИСИМОВ

Анисимов Алексей Павлович Заведующий кафедрой гражданского права и процесса Волгоградского филиала Московского университета потребительской кооперации. Специалист по природоресурсному праву, аграрному, экологическому праву. Кандидат юридических наук. Родился 10 июля 1972 г. в г. Волгограде. В 1994 г. окончил Волгоградский государственный педагогический университет. Опубликовал более 80 научных и учебно-методических работ.

Новый Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. (далее - ГрадК РФ) представляет собой очередной этап в реализации концепции правового регулирования градостроительной деятельности, заложенной еще в его предыдущей редакции - Градостроительном кодексе РФ от 7 мая 1998 г. (далее - прежний Градостроительный кодекс).

Главное содержание данной концепции видится в том, что все правовые процедуры по градостроительному регулированию использования земельных участков должны быть "прозрачными" для всех участников градостроительного процесса. Это означает, что процедура определения характера и видов использования земельных участков в каждой территориальной зоне должна производиться с соблюдением процесса информирования граждан, а непосредственный выбор таких согласованных с общественностью параметров, утвержденных нормативным правовым актом органа местного самоуправления, должен самостоятельно осуществляться собственниками (пользователями, арендаторами) земельных участков. Определение таких параметров должно быть подчинено интересам стимулирования инвестиций в градостроительное развитие города. Градостроительство и инвестиции - элементы единого блока развития города. Изменения в одном из них ведут к изменениям в другом, количественные и качественные характеристики инвестиционного процесса влияют на социально-экономическое развитие города. Этим объясняются существенные различия в современной градостроительной практике российских городов. Представляется, что все базовые, концептуальные положения прежнего Градостроительного кодекса сохранились без принципиальных изменений и получили дальнейшую конкретизацию и развитие. Проанализируем эти нормы ГрадК РФ на примере градостроительных регламентов, территориальных зон и разрешенного использования земельных участков.

***

В результате градостроительного зонирования территорий поселений устанавливаются территориальные зоны, для каждой из которых правилами землепользования и застройки (нормативным правовым актом органа местного самоуправления) устанавливаются градостроительные регламенты. Градостроительный регламент - это установленные в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства. Градостроительные регламенты являются неотъемлемой составной частью правил землепользования и застройки, включающих в себя также порядок их применения и внесения изменений в указанные правила и карту градостроительного зонирования (п. 2 ст. 30). Особо важным представляется тот факт, что ст. 36 ГрадК РФ прямо определяет, что градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Данный пример является нормативным подтверждением того, что правовой режим земельных участков большинства категорий земель в земельном фонде России определяется не только и даже не столько Земельным кодексом РФ от 25 октября 2001 г., сколько другими федеральными законами. Представляется, что земельные кодексы советского периода, равно как и действующий ЗК РФ, определяли лишь общие принципы использования и охраны земель, т. е. формы и виды собственности на землю, содержание иных прав на землю, ответственность за земельные правонарушения и т. д. Правовой режим отдельных категорий земель регулировался поверхностно. Эта задача решалась (и решается) посредством принятия специальных законов и иных нормативных правовых актов. Так, в настоящий момент правовой режим земель особо охраняемых природных территорий определяется не столько ЗК РФ, сколько Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях". При рассмотрении правового режима земель лесного и водного фондов (ст. 101, 102 ЗК РФ) сделанный выше вывод еще более очевиден. Представляется, что одной статьей невозможно установить правовой режим для целой категории земель. Поэтому названные статьи и отсылают правоприменителя к лесному и водному законодательству, ядром которого являются Лесной и Водный кодексы РФ. Применительно к землям поселений законом, определяющим условия и порядок пользования землей для градостроительной деятельности, является ГрадК РФ (ЗК РФ фактически дублирует его положения). Характеризуя градостроительные регламенты, следует отметить несомненно позитивную новеллу о том, что по общему правилу действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (п. 3 ст. 36 ГрадК РФ). Представляется важным и то, что действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки: в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия народов Российской Федерации; в границах территорий общего пользования и на земельные участки, занятые линейными объектами. Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель водного фонда, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. Это вполне объяснимо, поскольку градостроительные регламенты ориентированы на регулирование отношений по использованию земель в границах категории земель поселений преимущественно для застройки, в то время как на землях лесного или водного фонда возможности для строительства весьма ограничены. Своеобразие юридической природы градостроительных регламентов проявляется в том, что они, будучи по сути техническими нормами, не обладающими юридической силой, становятся юридически значимыми с момента утверждения их органом местного самоуправления посредством принятия нормативного акта - правил землепользования и застройки. При этом следует иметь в виду, что устанавливаемые правилами землепользования и застройки градостроительные регламенты отличаются от строительных норм, правил и стандартов, равно как и от введенных Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" технических регламентов. Последние вскоре заменят экологические нормативы, СНиПы и СанПиНы, которые фактически и так являются техническими регламентами. Несомненно, к общим техническим регламентам будут отнесены различные защитные и охранные зоны. В числе принципиальных отличий градостроительных регламентов от технических регламентов следует считать, во-первых, порядок утверждения. Градостроительные регламенты утверждаются актом органа местного самоуправления, технические регламенты - федеральным законом. Во-вторых, принципиально отличается их сфера действия. Градостроительные регламенты определяют параметры и виды использования территории поселения в части застройки и т. д., т. е. определяют внешнюю форму строительной деятельности в поселениях. Технические регламенты содержат нормы и правила безопасного ведения строительных работ (нормы строительной, экологической, технической и иной безопасности), т. е. определяют сам порядок безопасного ведения строительства.

***

Как уже отмечалось, концепция градорегулирования предполагает выделение в поселениях территориальных зон, для каждой из которых устанавливается градостроительный регламент. Перечень территориальных зон в новом ГрадК РФ не претерпел существенных изменений. Единственной новеллой следует считать появление самостоятельной зоны особо охраняемых природных территорий, а также проведение дифференциации состава жилых зон (п. 2 ст. 35), производственных зон (п. 7 ст. 35) и некоторых других, которая ранее осуществлялась в Градостроительных уставах субъектов РФ или правилах землепользования и застройки (см. например, ст. 59 Градостроительного устава г. Казани). Рассматривая новеллу о появлении зоны особо охраняемых природных территорий, следует подчеркнуть, что создание в черте поселений особо охраняемых природных территорий (ООПТ) (например, дендрологического парка или национального парка) не влечет за собой появление в границах категории земель поселений земельного участка из состава категории земель особо охраняемых территорий и объектов, предусмотренной гл. XVII ЗК РФ. В данном случае такой вывод вытекает из ст. 83 ЗК РФ, согласно которой землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель иных категорий. Следовательно, налицо внутренние противоречия в самом ЗК РФ, поскольку п. 5 ст. 94 предполагает возможность создания "иных земель особо охраняемых природных территорий", включая в состав таковых, в частности, городские леса и городские парки. Поскольку градостроительное законодательство определяет правовой режим земель поселений, а экологическое - правовой режим ООПТ, которые вполне могут быть и в черте поселений, то коллизии правовых режимов, установленных разными по отраслевой принадлежности нормативным правовыми актами, разрешаются посредством образования в поселениях отдельной территориальной зоны со своим градостроительным регламентом. Территориальные зоны устанавливаются в результате градостроительного зонирования. Необходимо отметить, что кроме градостроительного зонирования действующее законодательство упоминает еще около 10 различных, мало связанных друг с другом, видов "зонирования", в том числе упоминает ценовое, экономическое, кадастровое, территориальное оценочное зонирование и т. д. (см. Постановление Правительства РФ от 26 июня 1999 г. N 694 "О Федеральной целевой программе "Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999 - 2002 годы"). В других нормативных правовых актах упоминается строительное, функциональное, экологическое зонирование нескольких видов (например, зонирование Байкальской природной территории или функциональное зонирование в национальных парках), зонирование территории для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений и ряд иных разновидностей зонирования. В механизме правового регулирования институт градостроительного зонирования занимает особое место. Он содержит критерии правомерности поведения субъектов земельных правоотношений, поскольку конкретизирует признаки составов административных (и не только) правонарушений, зафиксированных в бланкетных правовых нормах, выступает в качестве критерия правомерности (противоправности) поведения субъектов земельных правоотношений. Состояние таких институтов, как право на благоприятную среду жизнедеятельности, ответственность за земельные правонарушения (самовольная постройка и т. д.), зависит от использования земельного участка в соответствии с градостроительными регламентами, установленными для каждой территориальной зоны. Известно, что за период действия прежнего Градостроительного кодекса правила землепользования и застройки были приняты всего лишь в нескольких десятках муниципальных образований, что серьезно затрудняло (а местами вообще исключало) действие прогрессивных градостроительных норм о землепользовании и застройке. Причин этому было несколько, начиная с финансовых и заканчивая нежеланием должностных лиц большинства органов местного самоуправления что-либо менять в своей деятельности. ГрадК РФ создал механизм преодоления подобной инерции. Согласно ст. 17 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса РФ", ст. 3 Закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" дополнена п. 14 следующего содержания. С 1 января 2010 г. при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с предварительным согласованием мест размещения объектов не осуществляется. Это правило не распространяется на земельные участки, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, а также на земельные участки, предоставляемые в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации и документами территориального планирования субъектов РФ. Данная норма корреспондирует п. 3 ст. 51 ГрадК РФ (вступает в силу с 1 января 2010 г.), согласно которой не допускается выдача разрешений на строительство при отсутствии правил землепользования и застройки, кроме случаев, указанных выше. Таким образом, отсутствие правил землепользования и застройки с 1 января 2010 г. парализует деятельность соответствующих органов местного самоуправления в части регулирования застройки территории муниципального образования, что позволяет предполагать исполнение данного требования повсеместно. Однако следует отметить, что законодатель в данном случае выбрал "административную модель" стимулирования органов местного самоуправления к принятию правил землепользования и застройки, не предложив к этому соответствующих экономических стимулов.

***

Важной новеллой ГрадК РФ является дифференциация видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, что обусловлено опытом проведения территориального зонирования в ряде муниципальных образований, принявших правила землепользования и застройки в период действия предыдущего Градостроительного кодекса. Новый ГрадК РФ развивает проверенные временем механизмы регулирования градостроительной деятельности и выделяет три вида (прежний Кодекс не делал никакой дифференциации) разрешенного использования земельных участков: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними. Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Весьма важным правилом, которое не так четко вытекало из положений предыдущего Градостроительного кодекса, является то, что основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства (за исключением органов публичной власти и созданных ими учреждений) выбираются гражданами и юридическими лицами самостоятельно. Это означает, что если градостроительный регламент предусматривает возможность строительства жилого дома от одного до трех этажей, возможность минимального отступа от границ участка 2 - 5 м, а также иные параметры застройки, то именно сам гражданин выбирает в этих пределах те величины, которые его лично устраивают (например, строить дом в два этажа с отступом от края участка 4 метра). Данная норма устраняет возможность "усмотрения" должностных лиц органов местного самоуправления при выдаче разрешения на строительство в части определения параметров такой застройки. Главной задачей органов государственной власти и местного самоуправления в контексте ГрадК РФ будет являться надзор за соблюдением технических регламентов в ходе строительства, утвержденной проектной документации и т. д. Для понимания сущности разрешенного использования земельного участка необходимо иметь в виду, что понятие "разрешенное использование" земельных участков является следствием дальнейшего совершенствования конструкции "целевого назначения" земельного участка. Использование земельных участков по целевому назначению всегда являлось и является одним из основных принципов земельного законодательства (ст. 1 ЗК РФ). Однако до принятия нового ЗК РФ земельное законодательство употребляло данный термин применительно к "основному" целевому назначению, определяемому сразу для целой категории земель. В связи с масштабным вовлечением земельных участков городских и сельских поселений в гражданский оборот возникла потребность в углубленном подходе к определению целевого назначения, а для этого - в дополнении норм об основном целевом назначении категорий земель нормами о целевом назначении конкретных земельных участков с учетом их месторасположения и установленных ограничений (обременений) в их использовании. Так появилась на свет правовая конструкция "разрешенное использование земельных участков". Впервые данный термин упоминается в приложении 4 (Акт установления нормативной цены земельного участка) к письму Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 28 декабря 1994 г. "О порядке определения нормативной цены земли", однако содержание данного термина не было раскрытее такие системы назывались "градостроительный кадастр" (гл. XI старого Градостроительного кодекса). 7) Представляется важным совершенствование в ГрадК РФ процедуры публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов (ст. 28). 8) В ГрадК РФ отсутствует отдельная глава, посвященная праву граждан на благоприятную среду жизнедеятельности, в отличие от гл. II старого Градостроительного кодекса "Обеспечение прав граждан на благоприятную среду жизнедеятельности" (ст. 7 - 20). Тем не менее наличие такого права ГрадК РФ все же предусматривает. Так, в п. 7 ст. 46, п. 1 ст. 28 и ряде других статей ГрадК РФ упоминается право человека на благоприятные условия жизнедеятельности. В этой связи отметим два обстоятельства. Во-первых, не вызывает сомнений тесная взаимосвязь права на благоприятную окружающую среду и права на благоприятные условия жизнедеятельности. Оба они обусловлены ст. 42 Конституции России, закрепляющей право каждого на благоприятную окружающую среду. При этом мы не усматриваем принципиальных отличий между "средой" и "условиями" жизнедеятельности. Акцент лишь передвинут с внешнего показателя (окружающей человека среды) благоприятной жизнедеятельности на качественную характеристику условий жизнедеятельности и проживания граждан. Во-вторых, Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (с изм. от 22 августа и 29 декабря 2004 г.) предусматривает право граждан на благоприятную окружающую среду, а ГрадК РФ - право человека на благоприятные условия жизнедеятельности. Проблеме соотношения прав человека и прав гражданина, в том числе и на благоприятную окружающую среду, уже посвящен ряд научных работ. Главное же заключается в том, что право человека на благоприятные условия жизнедеятельности является, на мой взгляд, составной неотъемлемой частью права человека на благоприятную окружающую среду. Представляется, что право человека на благоприятные условия жизнедеятельности, о чем идет речь в ГрадК РФ, - это право на нормальное (благоприятное) состояние природной среды отдельно взятого поселения или его части. Когда же речь идет о благоприятной окружающей среде, то сфера его действия не имеет территориальных границ.

***

Подводя итоги, следует заметить, что вышеприведенный беглый анализ некоторых положений нового ГрадК РФ не претендует на исчерпывающий охват всех новелл данного документа, равно как и глубокую теоретическую характеристику закрепленных в нем методов регулирования градостроительных отношений на территории городских и сельских поселений. Данная статья является лишь одной из первых попыток обратить внимание юридической общественности на появление ряда новых инструментов градорегулирования, нуждающихся в дальнейшем исследовании и анализе.

Название документа