О праве собственности на водные биологические ресурсы

О ПРАВЕ СОБСТВЕННОСТИ НА ВОДНЫЕ БИОЛОГИЧЕСКИЕ РЕСУРСЫ

Н. Д. КУЗНЕЦОВА

Н. Д. Кузнецова, советник Правового департамента Минэкономразвития России, аспирантка Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Для решения современных проблем рационального использования водных биологических ресурсов первостепенное значение приобретают вопросы разграничения собственности на эти ресурсы, а именно государственной собственности Российской Федерации и ее субъектов. Согласно ст. 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. Водные биологические ресурсы Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" <*> отнесены к объектам животного мира. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.

В соответствии с названным Федеральным законом имущественные отношения в области охраны и использования объектов животного мира регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено этим Законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. На основании п. 3 ст. 129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. На основании ст. 137 ГК РФ, а также ч. 6 ст. 4 Закона о животном мире к водным биологическим ресурсам применяются общие нормы гражданского права, касающиеся имущества. Как следует из Закона о животном мире, являясь объектами животного мира, водные биологические ресурсы в пределах территории Российской Федерации признаются государственной собственностью. Таким образом, водные биологические ресурсы законодатель закрепил только в государственной, а не в частной собственности. Это вполне оправданно, так как зачастую, используя эти ресурсы, граждане и юридические лица стремятся получить максимальную прибыль от использования, не заботясь об их сохранении. Однако в настоящее время вопрос разграничения государственной собственности Российской Федерации и ее субъектов остается сложным. Длительное время природные ресурсы находились в исключительной собственности государства, причем единого - в лице Союза ССР (хотя велись дискуссии по поводу того, являются ли собственниками природных ресурсов образовавшие СССР союзные республики, тем не менее Основы законодательства Союза ССР и союзных республик, а также соответствовавшие им республиканские природноресурсные кодексы и законы исходили из признания единого союзного фонда земель, недр, лесов, вод и т. п.). В Постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" <*> отмечалось, что виды собственности на землю и ее недра, водные ресурсы, лесной фонд, растительный и животный мир определяются в соответствии с законодательными актами Российской Федерации. Была предпринята попытка разграничить объекты природы на федеральные природные ресурсы и объекты, которые могут быть переданы в иную собственность. -------------------------------- <*> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 3. Ст. 89.

К исключительно федеральной собственности были отнесены объекты, составляющие основу национального богатства страны: ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и исключительной экономической зоны Российской Федерации. Остальные объекты были отнесены к федеральной собственности до момента определения соответствующего собственника. Следующая попытка разграничить право собственности на животный мир имела место при разработке федеральных договоров, которые были подписаны 31 марта 1992 г. Один - с суверенными республиками, входящими в состав Российской Федерации, другой - с краями, областями, городами Москва и Санкт-Петербург и третий - с автономными областями и округами. В них закреплялось разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Различия на момент их подписания в правовом статусе субъектов Федерации породили их неодинаковую компетенцию в отношении природных ресурсов. Только в Договоре с республиками в составе Российской Федерации зафиксировано право собственности на землю, ее недра, воды, растительный и животный мир. Причем законодателем была избрана традиционная форма - природные ресурсы провозглашались достоянием народов, проживающих на территории соответствующих республик. Положения Федеративного договора были почти полностью перенесены в соответствующие статьи Конституции РФ Законом РФ от 9 декабря 1992 г. N 4061-1 <*> за некоторыми изъятиями. В частности, это коснулось нормы, закрепляющей право собственности республик в составе Российской Федерации на природные ресурсы. -------------------------------- <*> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 52. Ст. 3051.

Так, Конституция РФ установила формы собственности на природные ресурсы: государственную (федеральную, республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москва и Санкт-Петербург), муниципальную, частную (юридических лиц и граждан), коллективную (общую совместную, общую долевую). В статье 81 Конституции РФ прямо зафиксировано, что республика является собственником своих природных ресурсов, и установлено, что вопросы владения, пользования, распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами регулируются Основами законодательства Российской Федерации и законодательства республик. По взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации определялся статус федеральных природных ресурсов. Допускалось также существование взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в ее составе. В развитие положений Федеративного договора Президент РФ Указом от 16 декабря 1993 г. "О федеральных природных ресурсах" <*> подтвердил необходимость детального разграничения государственной собственности на природные ресурсы, в том числе на ресурсы животного мира. -------------------------------- <*> Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 51. В настоящее время данный Указ утратил силу.

Этим Указом было определено образование федеральных природных ресурсов, в состав которых могли быть включены, в частности, виды растений и животных, занесенные в Красную книгу Российской Федерации; виды животных, ценные в хозяйственном отношении и отнесенные к особо охраняемым, естественная миграция которых проходит по территории двух и более субъектов Федерации, а также животные, отнесенные к видам, подпадающим под действие международных договоров. В Конституции РФ животный мир отдельно не упоминается. В статье 9 указано, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Согласно ст. 4 упомянутого ранее Закона животный мир в пределах территории Российской Федерации является государственной собственностью. В этой же статье указано, что разграничение государственной собственности на животный мир на федеральную собственность и собственность субъектов осуществляется в порядке, установленном федеральным законом. Данным Законом не разграничивается собственность на животный мир, а следовательно, и на водные биологические ресурсы, на собственность федеральную и собственность субъектов Федерации. Обозначены лишь общие критерии, на основании которых виды животных могут быть отнесены к федеральной собственности: редкие и находящиеся под угрозой исчезновения, а также занесенные в Красную книгу Российской Федерации; обитающие на особо охраняемых природных территориях федерального значения; населяющие территориальное море, континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации; подпадающие под действие международных договоров Российской Федерации; отнесенные к особо охраняемым, ценным в хозяйственном отношении; естественно мигрирующие по территориям двух и более субъектов Федерации. Статьей 42 того же Закона предусматривается, что отношения в области рыболовства и охраны водных беспозвоночных, рыб и морских млекопитающих регулируются соответствующими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами. Объекты животного мира, изъятые из среды обитания в установленном порядке, могут находиться в частной, государственной, муниципальной или иных формах собственности. Отношения по владению, пользованию и распоряжению такими животными регулируются гражданским законодательством Российской Федерации, Федеральным законом о животном мире, законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации. Следует отметить, что существуют разные точки зрения по поводу распространения вещного права на живые ресурсы в морских районах. Так, некоторыми авторами отрицается распространение вещного права на морские пространства континентального шельфа и исключительной экономической зоны и обитающие в них ресурсы. Дело в том, что согласно Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., которая ратифицирована Российской Федерацией, прибрежное государство осуществляет суверенитет над его внутренними морскими водами и территориальным морем (ст. 2 и 8). "Эти морские районы составляют часть государственной территории, поэтому подтвержденный рядом резолюций Генеральной Ассамблеи ООН принцип неотъемлемого суверенитета государства над его природными ресурсами применим, разумеется, и к природным ресурсам морских вод и территориального моря. Право на природные ресурсы присуще концепции суверенитета", - отмечают авторы пятитомного комментария к Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Неотъемлемость суверенитета государства над его природными ресурсами означает, что государство не может эти права отчуждать. Принимая во внимание данную точку зрения, можно заметить противоречащие друг другу положения ст. 4 Закона о животном мире. Часть 5 указанной статьи относит к федеральной собственности объекты животного мира, населяющие континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации, а ч. 2 устанавливает, что Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в отношении объектов животного мира в порядке, определяемом настоящим Законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормами международного права. Поэтому следовало бы из ч. 5 ст. 4 Закона о животном мире исключить объекты, населяющие континентальный шельф и исключительную экономическую зону. Тем более что на основании Федеральных законов от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе" и от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне" <*> в отношении живых ресурсов Российская Федерация осуществляет суверенные права и юрисдикцию на континентальном шельфе, исключительной экономической зоне, руководствуясь экономическими, торговыми, научными и иными интересами, в порядке, определяемом Законом о животном мире и нормами международного права. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4694; 1998. N 51. Ст. 6273.

Итак, законодательством Российской Федерации на водные биологические ресурсы распространяется правовой режим имущества. Установлено, что водные биологические ресурсы могут находиться в федеральной собственности и собственности субъектов Федерации. Однако вопрос разграничения государственной собственности (на федеральную и субъектов Федерации) пока окончательно не решен. Законодательством о животном мире рассматривается единственный способ разграничения государственной собственности путем принятия соответствующего федерального закона.

Название документа