Субъекты предпринимательства в сфере пользования животным миром

СУБЪЕКТЫ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ПОЛЬЗОВАНИЯ ЖИВОТНЫМ МИРОМ

Д. В. БУГАЕВ

Бугаев Д. В., Белгородский ГУ.

В абзаце 1 статьи 36 ФЗ "О животном мире" закреплено положение, согласно которому предоставление животного мира на территории Российской Федерации в пользование российским и иностранным юридическим лицам, гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам и лицам без гражданства осуществляется в порядке, устанавливаемом настоящим Федеральным законом, а также гражданским, земельным, водным и лесным законодательством Российской Федерации <*>. Данным положением очерчен круг лиц, которые признаются потенциальными пользователями объектов животного мира, в том числе и отнесенных к объектам охоты. Кроме указанных категорий в состав пользователей объектами животного мира с 11 ноября 2003 года включены индивидуальные предприниматели <**>. Изменениями, внесенными в Закон "О животном мире", произошло уравнивание специальным законом в правах юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в части осуществления хозяйственной деятельности в сфере пользования объектами животного мира <***>. Как видно, законодатель делает акцент в норме ГК РФ, регулирующей равенство юридических лиц и граждан-предпринимателей, на действии закрепленного положения лишь в том случае, если иное не вытекает из закона или существа правоотношения. -------------------------------- <*> См.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 17. Ст. 1462. <**> См.: Федеральный закон от 11.11.2003 N 148-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2003. N 46 (ч. 1). Ст. 4444; Российская газета. 2003. N 234. 18 ноября. <***> Следует отметить, что статьей 23 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) закреплена гарантия осуществления предпринимательской деятельности гражданами, а именно "к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, соответственно применяются правила настоящего Кодекса, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношения".

Согласно статье 1 ФЗ "О животном мире" пользователи животным миром - граждане, индивидуальные предприниматели и юридические лица, которым законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации предоставлено право пользования животным миром. Между тем, как отмечалось выше, ФЗ "О животном мире" предусматривает в качестве потенциальных пользователей иностранных граждан и юридических лиц, а также лиц без гражданства. В этой связи, думается, список пользователей, указанный в статье 1 данного Закона, следует дополнить приведенными категориями лиц. Как представляется, в случае если законодательно закрепляется состав субъектов правоотношений, то законодатель должен упомянуть в определении всех указанных в Законе и подпадающих под данную категорию лиц. Иначе определение может быть декларативным и как следствие - бездействующим. Такой вывод находит подтверждение и в правоприменительной практике. Дума Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа внесла своим Постановлением N 15-679П в Государственную Думу проект закона "О внесении дополнений в Федеральный закон "О животном мире" с целью изменить действовавшее в тот период экологическое законодательство в части "защиты прав и интересов охотничьих хозяйств", возглавляемых индивидуальными предпринимателями <*>. В обоснование необходимости принятия указанного проекта федерального закона указывалось следующее: "в процессе реализации полномочий Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа в сфере предоставления предпринимателям автономного округа права пользования объектами животного мира, в том числе и отнесенных к объектам охоты, органы государственной власти автономного округа столкнулись с тем, что долгосрочные лицензии на пользование животным миром в соответствии с ФЗ "О животном мире" могут выдаваться только юридическим лицам" <**>. Это, по мнению инициаторов, в значительной степени ущемляет права и интересы фермерских и охотничьих хозяйств автономного округа, которые не являются юридическими лицами, а их главы согласно статье 23 ГК РФ признаются предпринимателями без образования юридического лица. Использование же этими предпринимателями именных разовых лицензий, как сказано в пояснительной записке, "не позволит возглавляемым ими хозяйствам осуществлять хозяйственную деятельность, связанную с использованием животного мира". Данное утверждение не основано на требованиях действовавшего в тот период экологического законодательства. Согласно статье 40 ФЗ "О животном мире" в правомочиях пользователя животным миром (без разделения на юридических лиц и граждан) закреплено в том числе предоставление права собственности на добытые объекты животного мира, а также продукцию, полученную от них. Это, в свою очередь, является основанием для последующей реализации продукции, получаемой путем осуществления охоты, как гражданами, в том числе и индивидуальными предпринимателями, так и юридическими лицами. Кроме этого, данная категория хозяйствующих субъектов вправе осуществлять предоставление услуг в сфере добычи охотниками объектов диких животных, отнесенных к объектам охоты, на основании лицензии, а также совершать другие действия в рамках ведения предпринимательской деятельности в соответствии с действовавшим в тот период законодательством. -------------------------------- <*> Документ опубликован не был // КонсультантПлюс. <**> См.: Там же.

Между тем Дума Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, как инициатор законопроекта, правильно считает, что в соответствии со статьей 23 ГК РФ в гражданских правоотношениях к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, применяются правила, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями. Соответственно, законных оснований для распространения данного правила на сферу, регулируемую нормами административного права и связанную с использованием животного мира, не имеется. Судьба рассмотренного выше законопроекта весьма неперспективна, так как он был отклонен Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. Однако не совсем четкое регулирование вопроса о предоставлении в пользование объектов животного мира в части определения субъектного состава уже со 02.04.2003 повлекло следующую правоприменительную практику по защите прав субъектов правоотношений. Определением от 3 июня 2003 года Верховный Суд РФ признал недействующими и не подлежащими применению со дня вступления в законную силу решения пункт 2 Положения о порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты от 26 июня 2000 г. N 569 и пункт 2 Порядка определения размеров сбора за выдачу долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира, N 378/N 400 от 22 июня 1998 года в части, ограничивающей права индивидуальных предпринимателей (заявителя) на получение долгосрочной лицензии на осуществление своей деятельности в виде охоты, добычи и реализации пушнины <*>. -------------------------------- <*> См.: Документ опубликован не был // Электронная версия КонсультантПлюс.

Определение содержит спорные доводы. В развитие ч. 1 ст. 33 Федерального закона "О животном мире" и во исполнение Постановления Правительства РФ от 27 декабря 1996 г. N 1574 <*> Приказом Минсельхоза России от 26 июня 2000 г. N 569 утверждено оспариваемое Положение. Пунктом 2 Положения установлено, что право на получение долгосрочных лицензий имеют российские и иностранные юридические лица независимо от их организационно-правовой формы. Пунктом 2 Порядка определения размеров сбора за выдачу долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира предусмотрено, что сбор за выдачу долгосрочной лицензии на пользование объектами животного мира взимается с юридических лиц независимо от их организационно-правовой формы специально уполномоченным государственным органом по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, по объектам животного мира, отнесенным к их компетенции. -------------------------------- <*> См.: Собрание законодательства РФ. 1997. N 2. Ст. 243.

Суд пришел к выводу, что данные положения незаконно ограничивают права индивидуальных предпринимателей на занятие не запрещенной законом деятельностью. При этом сослался на то, что пунктом 3 статьи 23 ГК РФ к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, соответственно применяются правила настоящего Кодекса, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношения. Однако, как представляется, необоснованно не акцентировано внимание на основаниях, закрепленных в экологическом законодательстве, и на существе правоотношения. А таковым, на наш взгляд, является приоритет административного метода регулирования спорных отношений, поскольку основанием для пользования является лицензия. Гражданско-правовые нормы регулируют исключительно сферу заключения договора о предоставлении в пользование территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования животным миром <*>. -------------------------------- <*> См.: Абз. 5 ст. 37 ФЗ "О животном мире".

Сомнителен вывод суда в том, что индивидуальный предприниматель в соответствии со ст. 49 ГК РФ, правила которой согласно названной выше правовой норме и ст. 4 ФЗ "О животном мире" подлежат применению к нему, может иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом. В таких правах он может быть ограничен лишь в случаях и в порядке, которые предусмотрены законом. При этом судом не учтено, что согласно статье 4 ФЗ "О животном мире" отношения по владению, пользованию и распоряжению объектами животного мира регулируются гражданским законодательством в той мере, в какой они не урегулированы настоящим Федеральным законом. В то же время ФЗ "О животном мире" (в редакции 1995 года) установил круг субъектов правоотношений, а именно определил таковыми граждан и юридических лиц Российской Федерации, иностранных граждан и юридических лиц, а также лиц без гражданства (статьи 1, 33 - 34); объем их прав и обязанностей (статьи 33 - 37, 40). Кроме того, в статье 33 буквально было указано, что "объекты животного мира могут предоставляться... юридическим лицам в долгосрочное пользование на основании долгосрочной лицензии и гражданам в краткосрочное пользование на основании именной разовой лицензии. В связи с этим следует прийти к выводу об ошибочности позиции правоприменителя в данной ситуации. После внесения изменений в ФЗ от 11.11.2003 данная статья осталась в прежней редакции. Хотя именно она регулирует права на объекты животного мира лиц, не являющихся их собственниками. Нельзя согласиться с тем, что "законом не ограничено право, закрепленное в статьях 33 - 34 ФЗ "О животном мире" для юридических лиц и подлежащее применению в силу вышесказанного к индивидуальным предпринимателям, осуществлять предпринимательскую деятельность в виде охоты, добычи и реализации объектов животного мира на основании долгосрочной лицензии" <*>. ФЗ "О животном мире", используя понятия "граждане" и "юридические лица", определял две основные категории пользователей (существуют также иностранные граждане и юридические лица, а также лица без гражданства). В свою очередь, в соответствии с ГК РФ граждане могли быть и предпринимателями. Однако в данной части ГК РФ не регулирует такие отношения, поскольку они носят публично-правовой характер (лицензирование пользования природными ресурсами). Кроме того, под гражданами законодателем понимаются и иностранные граждане, а также лица без гражданства. -------------------------------- <*> См.: Определение Верховного Суда РФ от 03.06.2003 N КАС 03-220. Там же.

Но суд считает, что часть 1 ст. 33 этого Закона не может рассматриваться как ограничивающая право индивидуальных предпринимателей. Граждане названы в ней в общем смысле, безотносительно к их праву на занятие предпринимательской деятельностью, которую эта правовая норма не регулирует, и не содержит указания на то, что предпринимательская деятельность граждан в области добычи и реализации охотничьей продукции должна осуществляться лишь по разовой лицензии на краткосрочное пользование объектами животного мира. Минюст России в своей кассационной жалобе также приходит к выводу о том, что данный Закон предпринимательскую деятельность не регулирует. Следует согласиться, что экологическое законодательство во всем своем объеме действительно не регулирует предпринимательскую деятельность. Это предмет гражданского, налогового и других отраслей права. Рассматриваемый Закон закрепляет основания, при которых появляется право на объект предпринимательской деятельности. И до внесения изменений в Закон, о которых упоминалось выше, для граждан таким основанием являлась именная разовая лицензия, для юридических лиц - долгосрочная лицензия. Исходя из позиции суда о том, что только при наличии в федеральном законе прямого указания о возможности предоставления гражданам для целей предпринимательской деятельности объектов животного мира лишь в краткосрочное пользование по разовой лицензии, можно было бы сделать вывод об ограничении законом права индивидуальных предпринимателей по отношению к правам юридических лиц на занятие такой деятельностью. При отсутствии в законе подобного ограничения федеральный орган исполнительной власти вряд ли был правомочен своим актом исключать право индивидуальных предпринимателей осуществлять добычу объектов животного мира на основании долгосрочной лицензии, приравнивая их не к юридическим лицам, а к гражданам, не имеющим статуса индивидуального предпринимателя и занимающимся любительской охотой по именной разовой лицензии на краткосрочное пользование объектами животного мира. Как видно, при этом не учтено существо правоотношений, поскольку на основании долгосрочной лицензии не осуществляется добыча объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, а лишь предоставляется возможность получения именных разовых лицензий на территорию, на которой осуществляется лицензионная деятельность. Соответственно, в этой части права индивидуальных предпринимателей не нарушены. Думается, что законодатель в ФЗ "О животном мире" (в редакции 1995 года) правильно определил состав субъектов долгосрочного пользования объектами животного мира, отнесенных к объектам охоты, закрепив только лишь юридических лиц. При этом на уровне подзаконных актов обязал их предоставлять информацию заинтересованным государственным органам, в том числе и о профессиональной или квалификационной подготовке специалистов, обеспечивающих осуществление лицензируемого вида деятельности, данные о нормативно-методическом обеспечении, организационно-технических возможностях и материально-техническом оснащении для выполнения пользования охотничьими животными, информацию о предыдущей деятельности и опыте работы в данной сфере природопользования, а также экологическое обоснование. Таким образом, от законного пользования были отстранены индивидуальные предприниматели и юридические лица, неплатежеспособные и не имеющие на своем балансе материальных и денежных средств, для оплаты труда квалифицированных специалистов и возмещения вреда, причиненного объектам животного мира и среде их обитания. Данный критерий является в Российской Федерации определяющим, поскольку с принятием Закона "Об экологической экспертизе" действует презумпция потенциальной экологической опасности намечаемой хозяйственной и иной деятельности. Из чего следует, что при осуществлении всякой хозяйственной деятельности законодательно должны быть предусмотрены гарантии возмещения вреда, причиненного экологии. Одним из видов гарантий могут выступать гражданско-правовые гарантии, на рассмотрении которых следует остановиться подробнее. Однако не все авторы согласны с данной позицией. Так, Н. В. Краев считает, что имеется "необходимость допустить к долгосрочному охотопользованию граждан и индивидуальных предпринимателей, при этом предоставление долгосрочного пользования объектами животного мира лишь юридическим лицам нарушает конституционные права граждан" <*>. -------------------------------- <*> Н. В. Краев. Порядок предоставления объектов животного мира в долгосрочное пользование // Документ опубликован не был. Электронная версия КонсультантПлюс.

Между тем Конституцией РФ провозглашено положение, согласно которому права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства <*>. На основе данного положения ФЗ "О животном мире" в целях защиты интересов основной массы населения, не являющейся охотниками, было ограничено право долгосрочного пользования гражданина объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты. -------------------------------- <*> См.: Ст. 55 Конституции Российской Федерации // Российская газета. 1993. N 237.

Индивидуальный предприниматель в Российской Федерации, отвечающий по своим обязательствам лишь принадлежащим ему имуществом, зачастую не способен как вложить достаточное количество материальных и денежных средств в осуществляемую хозяйственную деятельность, так и возместить ущерб, причиненный природе. В последнем случае суд не вправе налагать взыскание на определенные виды имущества для погашения исковых требований. Тогда как таких ограничений практически не существует, если речь идет об ответственности юридического лица <*>. -------------------------------- <*> См.: Ст. 446 ГПК РФ // Собрание законодательства РФ. 2002. N 46. Ст. 4532.

Как видится, существует реальная возможность страхования экологической ответственности. Однако, к сожалению, до настоящего времени данный институт гражданского права применительно к рассматриваемой сфере не закреплен. Хотя это позволило бы мелким хозяйствующим субъектам также участвовать в долгосрочном пользовании объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, и не создавать угрозы невозможности компенсации причиненного вреда экологии той территории, где производилась деятельность. Динамика развития охотничьего хозяйства в Российской Федерации свидетельствует о том, что охотхозяйства предоставляются в пользование крупным хозяйствующим субъектам или некоммерческим организациям, способным отвечать материально по взятым на себя обязательствам. Так, например, крупнейшим в России лицензиатом является Ассоциация "Росохотрыболовсоюз", имеющая представительства в большинстве регионов страны. В Белгородской области долгосрочные лицензии на основании конкурсов были выданы промышленному гиганту России - Оскольскому электрометаллургическому комбинату, крупным финансово устойчивым предприятиям области - Белгородский завод рыбных комбикормов, НП "Боровское", учредителями которого выступили российские предприятия, и т. д. Как видно, изменения затронули ФЗ "О животном мире" лишь частично, и автор вынужден отметить их бессистемный характер. Так, были внесены изменения в статью 1 путем добавления в определения "пользование животным миром" и "пользователи животным миром" в качестве субъектов правоотношений индивидуальных предпринимателей. Однако необходимо было бы внести также и указание на иностранных граждан и юридических лиц, а также лиц без гражданства. Ведь они также являются субъектами пользования животным миром, что закреплено в статье 36 указанного ФЗ. Незавершенность правового регулирования иллюстрируется анализом изменений, внесенных в главу V ФЗ "О животном мире", которые затронули статьи 35, 37 и, по существу, добавили в качестве субъектов правоотношений индивидуальных предпринимателей. Однако не совсем объясним принцип, которым руководствовался законодатель при внесении указанных изменений. Так, изменения не затронули статью 33 ФЗ "О животном мире" устанавливающую право пользования объектами животного мира гражданами и юридическими лицами. Из данной статьи, при буквальном толковании положения закона, следует, что объекты животного мира могут предоставляться юридическим лицам в долгосрочное пользование на основании долгосрочной лицензии и гражданам в краткосрочное пользование на основании именной разовой лицензии. При этом индивидуальные предприниматели являются прежде всего гражданами, но в гражданско-правовых правоотношениях обладают теми же правами, что и юридические лица. Рассматриваемое положение регулирует лицензионные отношения, то есть публично-правовые, соответственно, индивидуальные предприниматели в толковании положения закона выступают в качестве граждан, как и прежде. Однако изменениями, внесенными в статью 35 данного Закона (устанавливающую условия пользования животным миром), закреплено, что пользование животным миром осуществляется юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями на основании лицензии в течение срока, указанного в лицензии по соглашению сторон и зависящего от вида пользования животным миром в границах определенной территории и акватории. Законодатель в данном случае указывает на долгосрочное пользование, поскольку говорится о соглашении, заключаемом между охотопользователем и лицензирующим органом. Именная разовая лицензия, как следует из определения, данного в статье 1 ФЗ "О животном мире", - это разрешение на однократное использование определенных объектов животного мира с указанием места и срока его действия, а также количества допустимых к использованию объектов животного мира. Таким образом, законодатель попытался ввести индивидуальных предпринимателей в число субъектов, обладающих правом реализации долгосрочного пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты. Индивидуальные предприниматели упоминаются в числе субъектов, обладающих правом подачи заявки для получения долгосрочной лицензии на пользование животным миром. Из этого положения непосредственно вытекает то, что в этой сфере индивидуальные предприниматели обрели правоспособность, тождественную правоспособности юридических лиц, в части законодательного закрепления права осуществления долгосрочного пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты. Однако до настоящего времени отсутствует положение в ФЗ "О животном мире", однозначно и четко указывающее на то, что индивидуальные предприниматели наряду с юридическими лицами осуществляют пользование животным миром на основании долгосрочной лицензии, что, в свою очередь, вновь повлечет судебную практику при регулировании данным Законом возникающих отношений по предоставлению объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, в долгосрочное пользование. По мнению автора, в ФЗ "О животном мире" необходимо внести дополнения, которыми бы более конкретно был урегулирован порядок передачи объектов животного мира в долгосрочное пользование индивидуальным предпринимателям, а также иностранным физическим и юридическим лицам. Во-первых, неоднозначно толкование, обладают ли в соответствии со статьей 36 ФЗ "О животном мире" российские индивидуальные предприниматели приоритетным правом при предоставлении животного мира в пользование. Во-вторых, вызывает сомнение, могут ли быть лица без гражданства, а также иностранные физические лица как хозяйствующие субъекты субъектами долгосрочного пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты. В-третьих, не указано, каким образом могут осуществлять пользование животным миром лица без гражданства, поскольку они не указаны в тексте Закона ни в субъектах долгосрочного пользования, ни в субъектах пользования на основании именной разовой лицензии.

Название документа