Проблемы реализации экологического и земельного законодательства при проведении государственной экологической экспертизы

ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО И ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ

А. В. КАРЗЕНКОВА

Карзенкова А. В., доцент кафедры гражданского права и процесса НОУ ВПО "Западно-Уральский институт экономики и права", кандидат биологических наук, доцент.

Особое внимание в практике уделяется процедуре предоставления земельных участков для строительства. Существуют ряд проблем, связанных с выбором места размещения объекта строительства, с законностью принятия соответствующих решений органами власти. Оценка законности предоставления площадки для строительства может быть связана с государственной экологической экспертизой, цель которой - установить соответствие намечаемой хозяйственной деятельности требованиям экологического законодательства. В данной статье рассмотрены частные вопросы подготовки экспертного заключения по проекту строительства полигона твердых бытовых отходов (ТБО). На наш взгляд, основной проблемой является отсутствие возможности для эксперта провести юридическую оценку представленных на экспертизу материалов. Экспертиза, по сути, носит географический, биологический... иной естественно-научный характер, но не юридический. И прежде всего это касается материалов по выбору площадки для строительства. До 2007 г. Закон об охране окружающей среды предполагал, что выбор мест размещения зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется с соблюдением требований законодательства при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, с 1 января 2007 г. эта норма Закона утратила силу <1>. Таким образом, акты выбора и правоустанавливающие документы могут не соответствовать требованиям законодательства, но в силу отсутствия заинтересованных лиц и надлежащего надзора могут получить практическую реализацию. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (п. 2 ст. 35) // СПС "КонсультантПлюс".

На государственную экологическую экспертизу была представлена проектная документация по "реконструкции и расширению действующего полигона твердых бытовых отходов". Цель экспертизы - определить соответствие материалов требованиям, установленным законодательством РФ в области охраны окружающей среды и использования земель. К администрации ЗАТО обратился арендатор земельного участка (организация, обеспечивающая вывоз и захоронение отходов) (далее - Общество) с просьбой увеличить площадь арендуемого земельного участка под полигон ТБО до 50 га путем выбора смежного с арендуемым Обществом земельного участка площадью 9 га и предварительно согласовать место размещения объекта (полигона под захоронение твердых бытовых отходов). Созданная администрацией Комиссия рекомендовала как оптимальный вариант размещения полигона твердых бытовых отходов земельный участок, расположенный на землях военного лесничества с последующим изъятием земель под строительство. Варианты выбора в деле не предоставлены. Администрация ЗАТО постановила сформировать земельный участок под строительство полигона ТБО с разрешенным использованием первоначально под промышленные предприятия. Сразу отметим, что разрешенное использование неоднократно изменялось в документах и в последнем варианте определено для строительства полигона твердых бытовых отходов. Земельный участок предоставлен в аренду Обществу на 49 лет. Земельный участок, согласно кадастровому паспорту, относится к категории "земли промышленности и иного специального назначения". Согласно свидетельству о государственной регистрации права земельный участок находится в муниципальной собственности, обременением права является аренда, градостроительный регламент не установлен. Имеются обременения: водоохранная зона ручья и лесополоса вдоль автомобильной дороги. Согласно экспертному заключению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, зеленых насаждений на земельном участке нет, участок расположен на землях военного лесничества, с севера проходит зеленая зона из смешанного леса, с востока и юга - смешанный лес. Выдано положительное заключение. Уточним, что изначально отнесение земельного участка к землям военного лесничества следовало только из заключения Роспотребнадзора, т. к. в материалах заявителя это земли промышленного назначения. Затем данный факт подтвердился при анализе документов территориального планирования. Проведение государственной экологической экспертизы представленных материалов на соответствие требованиям в области охраны окружающей среды позволяет выделить следующие проблемы. 1. При выборе площадки в акте не представлены варианты выбора. Между тем в соответствии с п. 2 ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации "орган местного самоуправления... обеспечивает выбор земельного участка... посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями". В рассматриваемом деле представлено свидетельство о государственной регистрации права муниципальной собственности на данный земельный участок. Право собственности основано на акте ЗАТО о передаче данного участка в муниципальную собственность. Однако статус - земли военного лесничества - говорит о том, что земельный участок изначально передан для нужд обороны <2>. -------------------------------- <2> Постановление Правительства Российской Федерации от 02.02.1998 N 135 "О закреплении лесов, расположенных на землях обороны, за федеральным органом исполнительной власти по вопросам обороны" // СПС "КонсультантПлюс".

2. Отсутствие документов, подтверждающих, что спорный земельный участок не используется военным лесничеством по целевому назначению. В соответствии со ст. 8 ЛК РФ леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий, использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются. В соответствии со ст. 6 Лесного кодекса Российской Федерации в лесной фонд не входят леса, расположенные на землях обороны. Леса, расположенные на землях обороны, предназначены для обеспечения нужд обороны и закрепляются за федеральным органом исполнительной власти по вопросам обороны, который осуществляет ведение лесного хозяйства, а также обеспечивает рациональное использование, охрану, защиту и воспроизводство лесов, расположенных на землях обороны, в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Орган местного самоуправления приобрел право муниципальной собственности на спорный земельный участок и распорядился им, заключив договор аренды. Однако данный факт не свидетельствует о произвольном изменении целевого назначения земельного участка из земель военного лесничества в земли промышленности, предоставленные для организации полигона отходов. Хотелось бы отметить, что земли и другие природные ресурсы, предоставленные для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, находятся в федеральной собственности. Право собственности Российской Федерации возникает в соответствии с Законом <3>. По мнению заявителя, спорный земельный участок не относится к землям обороны, поскольку находится в категории "земли промышленности и иного специального назначения". Между тем земли обороны и безопасности, в составе которых должно было быть образовано Пермское военное лесничество, также включаются в эту категорию <4>. Порядок возврата лесов, расположенных на землях обороны, в лесной фонд установлен Постановлениями Правительства Российской Федерации от 02.02.1998 N 135, от 19.09.1997 N 1200. -------------------------------- <3> Федеральный закон от 31 мая 1996 N 61-ФЗ "Об обороне" (п. 10 ст. 1) // СПС "КонсультантПлюс". <4> Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ: Земельный кодекс Российской Федерации (подп. 6 п. 2 ст. 87) // СПС "КонсультантПлюс".

В материалах дела должны быть представлены доказательства исполнения положений Постановления Правительства Российской Федерации от 02.02.1998 N 135 "О закреплении лесов, расположенных на землях обороны, за федеральным органом исполнительной власти по вопросам обороны" в части возврата в лесной фонд участков земель обороны в случае прекращения их права пользования и последующего надлежащего оформления спорного земельного участка для его использования в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом. Между тем надлежащие доказательства о прекращении права пользования спорным участком земель обороны Пермским военным лесничеством и их возврате в лесной фонд в деле не представлены. 3. Отсутствие сведений о наличии леса или лесных насаждений на спорном земельном участке. Отнесение по документам данного участка к землям промышленности полностью исключает сведения о наличии лесных насаждений. Общество заявляет, что предоставление данных документов - это проблема администрации ЗАТО, а Общество как арендатор этого делать не обязано. Также Общество и разработчик проектной документации утверждают, что они вообще не понимают, почему они должны представлять сведения о лесных насаждениях, ведь леса здесь нет, а все необходимые экологические согласования в проекте выполнены. Размещение, проектирование зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности <5>. При проектировании... сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы... юридические лица обязаны: соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды и здоровья человека <6>. Определение места строительства объектов размещения отходов осуществляется на основе специальных (геологических, гидрологических и иных) исследований в порядке, установленном законодательством Российской Федерации <7>. Принципом экологической экспертизы является принцип комплексности оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий. Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе <8>. Следовательно, лес является природным ресурсом, сведения о котором должны быть представлены в материалах проектной документации. -------------------------------- <5> Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (п. 1 ст. 34) // СПС "КонсультантПлюс". <6> Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (п. 1 ст. 10) // СПС "КонсультантПлюс". <7> Там же. П. 2 ст. 12. <8> Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ "Лесной кодекс Российской Федерации" (ст. 5) // СПС "КонсультантПлюс".

Отметим, что отсутствие документов, свидетельствующих о вышеизложенных фактах, не позволяет произвести обоснование использования земельного участка для предполагаемого назначения, а также произвести расчет убытков, связанных с изъятием земельного участка. Также необходимо представить расчеты рубки леса и получить разрешение на рубку с компенсацией потерь. На наш взгляд, для предоставления земельного участка необходимо произвести его изъятие из состава земель военного лесничества и перевести его в земли промышленности, предназначенные для размещения полигона ТБ и ПО. Поскольку в задании у экспертов отсутствовало прямое требование оценить законность выбора земельного участка для строительства, на проект выдано положительное экспертное заключение. Между тем на стадии рассмотрения данных документов возникает немало вопросов, в частности, о законности передачи данного земельного участка в муниципальную собственность. А также должен ли орган государственной власти обратиться с запросом по поводу законности действий ЗАТО в прокуратуру? И почему в кадастровых документах отсутствуют сведения о непосредственном назначении земельного участка, о его принадлежности к землям Министерства обороны и использовании военным лесничеством?

Название документа