Правовое регулирование платежей при пользовании недрами

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПЛАТЕЖЕЙ ПРИ ПОЛЬЗОВАНИИ НЕДРАМИ

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 ноября 2004 года

А. А. ЯЛБУЛГАНОВ

Ялбулганов А. А. - доктор юридических наук, профессор, ГУ-ВШЭ.

Недра являются природным объектом, полезные свойства которых используются для удовлетворения различных потребностей государства, муниципальных образований, юридических лиц и граждан <*>. -------------------------------- <*> Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения (преамбула Закона РФ "О недрах").

Статья 6 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 (ред. от 22.08.2004) "О недрах" (далее - Закон о недрах) определяет, что недра могут предоставляться в пользование для следующих целей: - регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга природной среды, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр; - геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых; - разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств; - строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; - образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости); - сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. Недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического изучения (поисков, разведки) и добычи полезных ископаемых. В этом случае добыча может производиться как в процессе геологического изучения, так и непосредственно по его завершении. В ст. 1.2 Закона о недрах закреплено право государственной собственности на недра. В основе механизма реализации данного права лежит принцип платности недропользования в Российской Федерации, который предполагает взимание обязательных платежей при пользовании недрами, поступающих в доход государства. Платежи за пользование недрами логичнее рассматривать в системе природоресурсных платежей. "Платежи за пользование природными ресурсами", "платность природопользования", "плата за природные ресурсы", "платежи за использование природных ресурсов" - вот неполный перечень наименований, используемых законодателем и доктриной при определении платежей, взимаемых за использование природных ресурсов <*>. Собственно систему природоресурсных платежей в РФ можно определить как плату за пользование природными ресурсами и плату за негативное воздействие на окружающую среду. Платежи за пользование природными ресурсами, кроме платежей за пользование недрами, представлены платой за землю, платежами за пользование лесным фондом, водными объектами, животным миром. -------------------------------- <*> Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" определяет природные ресурсы как "компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность".

Действующая в настоящее время система природоресурсных платежей, несомненно, отличается сложностью, специфичностью и объединяет ряд видов публично-правовых платежей - налоги, сборы, подати, плату и иные платежи. Необходимо также отметить, что уникальность природоресурсных платежей проявляется в механизме их правового регулирования. К источникам правового регулирования данных платежей относятся акты природоресурсного, экологического, налогового и иного законодательства РФ. Собственно законодательство РФ о природоресурсных платежах представляет собой совокупность отдельных нормативных правовых актов, связанных между собой нормами по установлению и взиманию платежей за использование природных ресурсов. Это существенная особенность законодательства о природоресурсных платежах. В настоящее время действует система платежей за пользование недрами, предусмотренная Законом о недрах, который является одним из актов природоресурсного законодательства. Система платежей при пользовании недрами представляет собой совокупность платежей, связанных между собой объектом платежа и участниками данных правоотношений. Отличаются они друг от друга своей правовой природой. В связи с этим обратим внимание и на другие особенности, связанные в той или иной мере с порядком взимания платежей за недропользование. Так, как правило, право пользования участками недр предоставляется на основании специального разрешения (лицензии). Однако разрешительный порядок предоставления прав пользования участками недр и распоряжения ими не имеет универсального характера. В отдельных случаях права пользования участками недр могут возникать из договорных отношений. В связи с этим можно говорить о различных режимах недропользования: лицензионном и договорном. Под лицензионным режимом в данном случае понимается общий административно-правовой порядок предоставления прав пользования участками недр, а под договорным - порядок предоставления прав недропользования, основанный на договоре между государством и пользователем недр. Основной целью недропользования в настоящее время является получение дохода от добычи полезных ископаемых, под которыми следует понимать природные минеральные образования в земной коре неорганического и органического происхождения, которые при данном уровне развития экономики и техники могут быть использованы в народном хозяйстве в естественном виде как сырье или после соответствующей переработки. По физическому состоянию полезные ископаемые делятся на твердые (различные руды, уголь, каменная соль и др.), жидкие (нефть, минеральные воды) и газообразные (горючий газ). Необходимо сделать акцент также на том, что недобытые полезные ископаемые находятся в государственной собственности. После извлечения из недр полезные ископаемые переходят в собственность лица, их добывшего. Следует обратить внимание на двойственную природу всех платежей, взимаемых при недропользовании. С одной стороны, с позиции бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах, данные платежи имеют налоговую природу, представляя собой обязательные взносы, взимаемые, как правило, в форме отчуждения денежных средств, принадлежащих их плательщикам на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления, денежные суммы, полученные от уплаты которых идут на финансовое обеспечение реализации функций государства и выполнения стоящих перед ним задач. С другой стороны, необходимо отметить, что государство взимает обязательные платежи в сфере недропользования, являясь собственником недр, что позволяет говорить не только о налоговой природе таких платежей, но и о их концессионном характере. Также необходимо остановиться на противоречии между законодательством о недрах и законодательством о налогах и сборах. Законодательство о недрах допускает внесение обязательных платежей, связанных с недропользованием в натуральной форме, т. е. путем передачи в собственность государства части добытых полезных ископаемых. Законодательство о налогах и сборах такую возможность исключает. Данное противоречие может быть разрешено в пользу налогового законодательства, поскольку именно оно определяет порядок и формы взимания налогов и сборов <*>. -------------------------------- <*> См., например: Письмо Минфина РФ и МНС РФ от 25 августа, 8 сентября 2000 г. NN 83н, БГ-6-09/723 "О неденежных формах исполнения обязанности по уплате налогов и сборов" // Экономика и жизнь. 2000. N 41.

Действующее законодательство предусматривает две системы налогообложения в области недропользования: - общую систему, включающую в себя платежи, предусмотренные Законом о недрах, налог на добычу полезных ископаемых, а также иные налоги и сборы, взимаемые с субъектов предпринимательской деятельности; - специальный налоговый режим, действующий в случае заключения соглашения о разделе продукции. Система налогов, сборов и иных обязательных платежей, взимаемых при недропользовании, окончательно сложилась в 2002 году, после вступления в силу главы 26 Налогового кодекса РФ <*> (далее - НК РФ), а также ряда иных нормативных правовых актов. В нее были внесены коррективы в 2003 г., связанные с принятием главы 26.4 НК РФ, которая устанавливает специальный налоговый режим раздела продукции. -------------------------------- <*> Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 126-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных актов законодательства Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 33 (часть 1). Ст. 3429.

Вступление в силу главы 26 и главы 26.4 НК РФ, а также ряда других нормативных правовых актов значительно видоизменило систему налогов, сборов и иных обязательных платежей, взимаемых в сфере недропользования. В настоящее время пользователи недр обязаны уплачивать все налоги и сборы, установленные для субъектов предпринимательской деятельности (НДС, налог на прибыль (доходы), акцизы и др.), а также налог на добычу полезных ископаемых и ряд обязательных платежей, установленных Законом о недрах. Только налогоплательщики, заключившие соглашения о разделе продукции освобождаются от уплаты некоторых из таких налогов. Указанные налоги, сборы и иные обязательные платежи взимаются исключительно в тех случаях, когда поиск, разведка и добыча минерального сырья, а также использование недр с иными целями осуществляются на территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и (или) в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации. Общую систему налогообложения образуют две группы обязательных платежей: - обязательные платежи, предусмотренные Законом о недрах; - налоги и сборы, предусмотренные НК РФ. На основании ст. 39 Закона о недрах при недропользовании уплачиваются следующие обязательные платежи: - разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии; - регулярные платежи за пользование недрами; - плата за геологическую информацию о недрах; - сбор за участие в конкурсе (аукционе); - сбор за выдачу лицензий. В соответствии со ст. 40 Закона о недрах недропользователи, получившие право на пользование недрами, уплачивают разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии. Минимальные размеры разовых платежей за пользование недрами устанавливаются в размере не менее 10 процентов от величины суммы налога на добычу полезных ископаемых в расчете на среднегодовую проектную мощность добывающей организации. Окончательные размеры разовых платежей за пользование недрами устанавливаются по результатам конкурса или аукциона и фиксируются в лицензии на пользование недрами. Не допускается установление в лицензии размера разовых платежей за пользование недрами ниже установленных условиями конкурса (аукциона), а также каждого из этих платежей ниже заявленных в конкурсных предложениях победителя. Уплата разовых платежей производится в порядке, установленном в лицензии на пользование недрами. Плата также взимается за пользование геологической информацией о недрах, полученной в результате государственного геологического изучения недр от федерального органа управления государственным фондом недр. Согласно ст. 41 Закона о недрах размер платы за указанную геологическую информацию и порядок ее взимания определяются Правительством РФ. Так, Постановлением Правительства РФ от 25 января 2002 г. N 57 "О плате за геологическую информацию о недрах" устанавливается, что минимальный размер платы за геологическую информацию о недрах, полученную в результате государственного геологического изучения недр от федерального органа управления государственным фондом недр, для пользователей недр составляет 10000 рублей. Размер платы за геологическую информацию о недрах может быть увеличен с учетом объема предоставленной информации, ее вида, потребительских свойств, но не может превышать величины затрат государственных средств на геологическое изучение недр, в результате которого была получена данная информация. Конкретный размер платы за геологическую информацию о недрах для потребителя данной информации определяется федеральным органом управления государственным фондом недр. Статьей 42 Закона о недрах установлен сбор за участие в конкурсе (аукционе) и сбор за выдачу лицензий. Сбор за участие в конкурсе (аукционе) вносится всеми их участниками и является одним из условий регистрации заявки. Сумма сбора определяется исходя из стоимости затрат на подготовку, проведение и подведение итогов конкурса (аукциона), оплату труда привлекаемых экспертов. Сумма сбора за участие в конкурсе (аукционе) зачисляется на счета федерального органа управления государственным фондом недр либо его территориальных органов и используется для покрытия расходов этих органов, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации, регулирующих процесс пользования недрами, на проведение конкурсов (аукционов). Часть средств от сбора за участие в конкурсе (аукционе) органы, выдавшие лицензии, могут направлять на проверку выполнения пользователями недр условий лицензий. Сбор за выдачу лицензий на пользование недрами вносится пользователями недр при выдаче указанной лицензии. Сумма сбора определяется исходя из стоимости затрат на подготовку, оформление и регистрацию выдаваемой лицензии. Сумма сбора за выдачу лицензий на пользование недрами зачисляется на счета федерального органа управления государственным фондом недр либо его территориальных органов и используются для покрытия расходов этих органов, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации, регулирующих процесс пользования недрами. Регулярные платежи за пользование недрами взимаются, согласно ст. 43 Закона о недрах, за предоставление пользователям недр исключительных прав на поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, разведку полезных ископаемых, геологическое изучение и оценку пригодности участков недр для строительства и эксплуатации сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, за исключением инженерных сооружений неглубокого залегания (до 5 метров), используемых по целевому назначению. Регулярные платежи за пользование недрами взимаются с пользователей недр отдельно по каждому виду работ, осуществляемых в Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации и за пределами Российской Федерации на территориях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации (а также арендуемых у иностранных государств или используемых на основании международного договора, если иное не установлено международным договором). Регулярные платежи за пользование недрами не взимаются за: - пользование недрами для регионального геологического изучения; - пользование недрами для образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение; - разведку полезных ископаемых на месторождениях, введенных в промышленную эксплуатацию, в границах горного отвода, предоставленного пользователю недр для добычи этих полезных ископаемых; - разведку полезного ископаемого в границах горного отвода, предоставленного пользователю недр для добычи этого полезного ископаемого. Размеры регулярных платежей за пользование недрами определяются в зависимости от экономико-географических условий, размера участка недр, вида полезного ископаемого, продолжительности работ, степени геологической изученности территории и степени риска. Регулярный платеж за пользование недрами взимается за площадь лицензионного участка, предоставленного недропользователю, за вычетом площади возвращенной части лицензионного участка. Платежи за право пользования недрами устанавливаются в строгом соответствии с этапами и стадиями геологического процесса и взимаются: - по ставкам, установленным за проведение работ по разведке месторождений, - за площадь участка недр, на которой запасы соответствующего полезного ископаемого (за исключением площади горного отвода и (или) горных отводов) установлены и учтены Государственным балансом запасов; - по ставкам, установленным за проведение работ по поиску и оценке месторождений полезных ископаемых, - за площадь, из которой исключаются территории открытых месторождений. Ставка регулярного платежа за пользование недрами устанавливается за один квадратный километр площади участка недр в год. Конкретный размер ставки регулярного платежа за пользование недрами должен быть установлен исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению территориального органа в области управления государственным фондом недр отдельно по каждому участку недр, на который в установленном порядке выдается лицензия на пользование недрами и который имеет местонахождение на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, в пределах, предусмотренных в п. 2 ст. 43 Закона о недрах. Сумма регулярных платежей за пользование недрами включается организациями в состав прочих расходов, связанных с производством и реализацией, учитываемых при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций, в течение года равными долями. Регулярные платежи за пользование недрами уплачиваются пользователями недр ежеквартально не позднее последнего числа месяца, следующего за истекшим кварталом, равными долями в размере одной четвертой от суммы платежа, рассчитанного за год. Базовым налогом в области недропользования является налог на добычу полезных ископаемых. Целью его установления является перераспределение доходов от реализации добытых полезных ископаемых от недропользователей к государству. Правовую основу взимания указанного налога составляет гл. 26 НК РФ. Плательщиками налога на добычу полезных ископаемых являются организации и индивидуальные предприниматели, которым в пользование предоставлены участки недр в соответствии с действующим законодательством РФ. В соответствии со ст. 336 НК РФ объектом налога на добычу полезных ископаемых признаются полезные ископаемые, добытые из недр на территории Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также за пределами Российской Федерации (на арендуемых территориях или используемых на основании международного договора), а также полезные ископаемые, извлеченные из отходов (потерь) добывающего производства, если такое извлечение подлежит отдельному лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах. Не являются объектом рассматриваемого налога: - добытые из недр особо охраняемых геологических объектов, имеющих общественное значение (порядок признания объектов особо охраняемыми устанавливается Правительством РФ); - добытые (собранные) геологические коллекционные материалы; - извлеченные из собственных отвалов или отходов (потерь) горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, если при их добыче из недр подлежали налогообложению в общеустановленном порядке; - общераспространенные, добытые индивидуальным предпринимателем и используемые им непосредственно для личного потребления; - дренажные подземные воды, не учитываемые на государственном балансе запасов полезных ископаемых, извлекаемых при разработке месторождений полезных ископаемых или при строительстве и эксплуатации подземных сооружений. Налоговая база представляет собой стоимостную, физическую или иную характеристику объекта налога. Налоговая база определяется налогоплательщиком самостоятельно, отдельно по каждому виду полезных ископаемых, в отношении всех добытых полезных ископаемых, включая попутные компоненты. Применительно к налогу на добычу полезных ископаемых налоговая база определяется как стоимость добытых полезных ископаемых. При этом ст. 5 Федерального закона от 08.08.2001 N 126-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных актов законодательства Российской Федерации" предусматривает, что в период с 1 января 2002 года по 31 декабря 2006 года налоговая база при добыче нефти определяется как количество добытых полезных ископаемых в натуральном выражении. Количество добытого полезного ископаемого определяется налогоплательщиком самостоятельно в единицах нетто массы (объема) прямым или косвенным методом. Прямой метод предполагает определение количества полезного ископаемого посредством измерительных приборов. Косвенный метод применяется в том случае, когда количество добытых полезных ископаемых прямым методом определить невозможно. Количество добытого полезного ископаемого определяется расчетным путем по показателям содержания добытого полезного ископаемого в извлекаемом минеральном сырье (например, по доле содержания). По налогу на добычу полезных ископаемых применяются следующие налоговые ставки: 0; 3,8; 4,0; 4,8; 5,5; 6,0; 6,5; 7,5; 8,0 и 16,5%. Ставка по налогу определена по видам добытых полезных ископаемых, по отдельным добытым полезным ископаемым, а также по полезным ископаемым, обладающим определенными признаками. Кроме рассмотренных обязательных платежей, общую систему налогообложения в области недропользования образует и ряд других налогов и сборов: НДС, налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц, налоги на имущество и т. п. Основные принципы построения специального налогового режима, применяемого в случае заключения соглашений о разделе продукции, предусмотрены в ст. 13 Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" <*> (далее - Закона о соглашениях о разделе продукции). Согласно названной статье при выполнении соглашения о разделе продукции применяется особый порядок исчисления и уплаты налогов и сборов, установленный гл. 26.4 НК РФ. -------------------------------- <*> Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. "О соглашениях о разделе продукции" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 1. Ст. 18.

Основанием применения рассматриваемого налогового режима являются соглашения о разделе продукции, под которыми следует понимать договор, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (далее - инвестор) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения. Правовую основу заключения и исполнения соглашений о разделе продукции (далее - Соглашения) составляет Закон о соглашениях о разделе продукции, вступивший в силу 11 января 1996 г. Нетрадиционное для российского законодательства название этого акта является дословным переводом термина "production sharing agreement", принятого в англо-говорящих странах для обозначения отношений, складывающихся в процессе разведки и эксплуатации месторождений полезных ископаемых между государством, на чьей территории осуществляются соответствующие работы, и инвесторами, финансирующими и производящими их. При выполнении Соглашения инвестор уплачивает разовые платежи за пользование недрами при наступлении событий, определенных в Соглашении и лицензии (бонусы), плату за геологическую информацию о недрах, ежегодные платежи за договорную акваторию и участки морского дна, уплачиваемые в порядке, установленном Соглашением в соответствии с законодательством Российской Федерации на дату подписания Соглашения, сбор за участие в конкурсе (аукционе), сбор за выдачу лицензии, регулярные платежи за пользование недрами (ренталс), компенсацию расходов государства на поиски и разведку полезных ископаемых, компенсацию ущерба, причиняемого в результате выполнения работ по Соглашению коренным малочисленным народам Российской Федерации в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности. Суммы указанных платежей, а также сроки их уплаты определяются условиями Соглашения. При этом порядок определения сумм компенсации расходов государства на поиски и разведку полезных ископаемых, компенсации ущерба, причиняемого в результате выполнения работ по Соглашению коренным малочисленным народам Российской Федерации в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности, устанавливается Правительством РФ. Кроме того, инвесторы уплачивают все налоги и сборы, предусмотренные законодательством о налогах и сборах, за исключением налогов и сборов, указанных в ст. 346.35 НК РФ. Согласно ст. 1.2 Закона о недрах вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Совместное ведение предполагает, помимо прочего, распределение доходов от эксплуатации недр между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации. Условия распределения таких доходов между указанными бюджетами закрепляются в актах бюджетного законодательства. Так, например, ст. 20 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 г." устанавливает, что доходы от уплаты разовых платежей за пользование недрами при наступлении событий, оговоренных в лицензии (бонусы), при пользовании недрами на территории Российской Федерации распределяются по следующим нормативам: 1) поступающие по месторождениям "Сахалин-1" и "Сахалин-2" при реализации соглашений о разделе продукции: - в федеральный бюджет - 40 процентов; - в бюджеты субъектов Российской Федерации - 60 процентов; 2) по другим месторождениям и участкам недр: - в федеральный бюджет - 90 процентов; - в бюджеты субъектов Российской Федерации - 10 процентов. Доходы от уплаты регулярных платежей за пользование недрами, доходы от платы за геологическую информацию о недрах и доходы от платы за договорную акваторию и участки морского дна, включая доходы, полученные от реализации соглашений о разделе продукции при пользовании недрами на территории Российской Федерации, распределяются по следующим нормативам: - в федеральный бюджет - 40 процентов; - в бюджеты субъектов Российской Федерации - 60 процентов. Доходы от возмещения инвестором прошлых затрат государства на проведение геолого-разведочных работ, полученные от реализации соглашений о разделе продукции при пользовании недрами на территории Российской Федерации, распределяются по следующим нормативам: - в федеральный бюджет - 50 процентов; - в бюджеты субъектов Российской Федерации - 50 процентов. Доходы при пользовании недрами на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации и за пределами Российской Федерации на территориях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, зачисляются за некоторыми исключениями в федеральный бюджет.

Название документа