Некоторые вопросы применения земельного законодательства, регулирующего предоставление земельных участков в городе
(Скловский К.) ("Хозяйство и право", N 10, 2004) Текст документаНЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРИМЕНЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, РЕГУЛИРУЮЩЕГО ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ В ГОРОДЕ
К. СКЛОВСКИЙ
К. Скловский, адвокат, доктор юридических наук.
Практика применения Земельного кодекса РФ, как и можно было предположить, обнаружила ряд острых проблем в той сфере имущественных отношений, которая подпадает под действие как земельного, так и гражданского законодательства. Провозглашение любого из законодательных актов приоритетным по отношению к другому едва ли можно считать удачным способом решения этих проблем, поскольку действительное соотношение законов зависит не столько от произвола законодателя, сколько от существа регулируемых отношений. Вообще говоря, поскольку гражданское право не может, насколько известно, рассматриваться как часть права земельного, каждый раз, когда речь идет о возникновении права собственности или иного частного права на земельный участок, приходится убеждаться, что правомерен лишь вопрос о способах установления специфики земельных отношений в рамках имеющихся гражданско-правовых инструментов. Очевидно, что земельные участки являются имуществом и подчиняются тем или иным закономерностям, обслуживающим оборот. Отвлекаясь от этих общих посылок, в которых нет ничего нового, я бы хотел остановиться на некоторых конкретных вопросах, поставленных судебной практикой. В первом деле речь идет о пределах действия ст. 36 ЗК РФ. Предусмотренный этой нормой механизм приватизации земельных участков обусловлен тем обстоятельством, что соответствующие земельные участки фактически уже заняты владельцами строений, зданий, помещений в этих зданиях. Некоторые из этих владельцев, но далеко не все, имеют какие-либо права на землю; большинство не имеет никаких. Мы получаем, следовательно, ситуацию фактического владения без каких-либо прав, что само по себе - ненормальность, требующая устранения и перехода к такому режиму, когда собственники строений (зданий, сооружений, помещений) имеют то или иное право на земельный участок. Понятно, что право государственной (муниципальной) собственности на земельные участки, фактически занятые иными лицами, исключает возможность юридически обоснованного освоения данных земельных участков, запутывает вопросы их налогообложения <*> и хозяйственного использования, ведет земельные отношения в тупик. Противоречит это положение и принципам Земельного кодекса РФ, среди которых провозглашен принцип принадлежности участка и строения одному лицу. -------------------------------- <*> До сих пор, по существу, не обсуждается та незаконная ситуация, когда налогообложение пользования землей не увязано с правом на землю. Очевидно, что в ближайшее время уже только это обстоятельство заставит поторопиться с легализацией фактического землепользования.
Именно совокупность этих вполне очевидных факторов и выражена в норме ст. 36 ЗК РФ. Между тем в ее применении наметились тенденции, идущие вразрез с ее назначением, что и видно из следующего земельного спора. Акционерному обществу "Ростовкнига", созданному в процессе приватизации, принадлежала на праве собственности часть здания (нежилые помещения в здании). Другие помещения в том же здании принадлежали собственникам квартир - жилых помещений, среди которых были как физические лица, так и муниципалитет. Кондоминиум не создавался, что вообще характерно для нынешней экономической ситуации и превращает дело в чрезвычайно типичное, а проблемы, поднятые в нем, делает остроактуальными. АО "Ростовкнига" обратилось с заявлением о приобретении в собственность 1/4 доли в праве на земельный участок, расположенный под зданием и примыкающий к нему, то есть участок, обслуживающий здание, использование которого для иных целей исключено по основаниям, вытекающим из градостроительных и иных норм, регулирующих городское землепользование <*>. -------------------------------- <*> Этот спор уже обсуждался в консультации А. Маковской // Хозяйство и право. 2003. N 10. С. 120.
Суд первой инстанции иск удовлетворил, сославшись на ст. 35, 36 ЗК РФ. Суд кассационной инстанции согласился с принятым решением. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ принятые решения отменил и в иске отказал, указав, что норма ст. 36 ЗК РФ допускает исключительно совместное обращение в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления всех собственников строений. Другой порядок приобретения права собственности на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, законом не предусмотрен <*>. -------------------------------- <*> Постановление Президиума ВАС РФ от 20 июля 2004 года N 3934/04.
Суть позиции Президиума ВАС РФ сводится, стало быть, к ограничительному толкованию нормы ст. 36 ЗК РФ, которая не предусматривает возможности приобретения права собственности на земельный участок одним из собственников здания, комплекса зданий или помещений независимо от других. Президиум прямо расценил данную норму как ограничительную и сослался в обоснование этого на п. 3 ст. 129 ГК РФ, указав, что речь идет об ограничении оборотоспособности земельных участков. Президиум ВАС РФ не нашел оснований для толкования ст. 36 ЗК РФ в ее связи с иными нормами (в частности, ст. 1 ЗК РФ, ст. 55 Конституции РФ и др.) и применил ее как вполне изолированный закон. Понятно, что множественность собственников на строение предполагает и множественность собственников на земельный участок, находящийся под строением, что прямо указано в ст. 35 ЗК РФ применительно к сделкам, совершаемым лицом, которому принадлежит право на долю в общей собственности на строение. Именно в этом и состоит смысл ссылки арбитражного суда, рассматривавшего иск АО "Ростов-книга", на ст. 35 ЗК РФ. Непосредственно норма ст. 35 этот спор, конечно, не регулирует, но имеет характер нормативной конкретизации общего принципа единой судьбы права на строение и на земельный участок (ст. 1 ЗК РФ). Любые иные решения, в том числе и решение о закреплении земельного участка за одним из совладельцев здания, даже и с правом "вступления" в договор иных лиц, нарушают принцип единой судьбы, заложенный в ст. 1, 35 ЗК РФ. Непонятна юридическая природа права "вступления", которое не укладывается в существующую систему субъективных прав. Очевидно, что оно не является ни вещным, ни обязательственным, ни преимущественным правом. Да и с экономической точки зрения неясно, как будут распределяться возникающие в этом случае расходы, в том числе налоговые, на содержание земельного участка, каким образом он будет управляться и т. д. Поэтому компромиссное решение о возможности заключения арендного договора с правом вступления в него иных лиц (п. 3 ст. 36 ЗК РФ), в котором по крайней мере предусмотрена формальная возможность урегулировать указанные вопросы <*>, не распространяется на предоставление всего земельного участка в собственность первому обратившемуся лицу из числа владельцев недвижимости. -------------------------------- <*> Согласие арендатора на вступление в договор иных лиц может быть дано под условием включения в договор положений о возмещении вступающими в договор лицами ранее понесенных расходов и т. д.
Единственным применимым средством реализации права на получение земельного участка в собственность при множественности владельцев остается возникновение права на долю в общей собственности на земельный участок соответственно той доле, которую имеет истец в строениях, расположенных на земельном участке. Против такого решения выдвигаются следующие аргументы: - возникает общая собственность с муниципалитетом, что неприемлемо; - общая собственность на неделимый объект не может возникнуть из сделки (ст. 244 ГК РФ); - такой иск невозможен, так как не предусмотрен ст. 36 ЗК РФ. Как можно видеть, Президиум ВАС РФ опирался только на последний аргумент, тем не менее обсудим все возможные возражения. 1. Возникновение общей собственности между частным землевладельцем и муниципалитетом (или иным публичным органом) не вступает в противоречие с законом. Равенство всех форм собственности означает, что не может быть запрета на возникновение общей собственности, участниками которой выступают публичные органы и частные лица. Ставится под сомнение лишь возникновение общей собственности на объекты, находящиеся в оперативном управлении (хозяйственном ведении), но, во-первых, эта позиция не нашла, насколько мне известно, поддержки, а во-вторых, она и не описывает нашу ситуацию, поскольку речь идет о тех земельных участках, которые фактически заняты собственниками построек и не могут использоваться для хозяйственной эксплуатации иными лицами, а потому и не могут быть переданы в оперативное управление либо хозяйственное ведение, не говоря уже о том, что таких титулов для прав на землю и не существует. Фактическое осуществление общей собственности на землю означает, что частное лицо, с одной стороны, и муниципалитет - с другой, осуществляют право общей собственности в соответствии с законом, то есть определяют порядок пользования участком, распоряжаются им путем достижения общего согласия. Спорные вопросы могут быть решены судом. Иными словами, между сторонами установлены правовые отношения, урегулированные законом и позволяющие разумно управлять земельным участком. В рамках определенного порядка пользования муниципалитет может устанавливать арендные отношения с иными собственниками строений. Дело в том, что если предметом аренды не может быть доля в праве общей собственности, то отдельные вещи, в том числе вещи, находящиеся в общей собственности, могут быть предметом аренды. Ведь порядок пользования означает, что каждый из совладельцев получил определенные возможности в отношении общего имущества: например, предусмотрено, какие части участка могут использоваться для прокладки коммуникаций, а какие - для размещения зоны отдыха, кто и как осуществляет проезд и проход по участку. Тот объем прав пользования, который закреплен за каждым из совладельцев, оказывается теперь уже в его собственной власти, и он получает возможность распорядиться им путем передачи в аренду (безвозмездное пользование) иным лицам. Не исключается, конечно, и совместная передача участка в аренду с множественностью лиц на стороне арендодателя. Кроме того, общая собственность частного землевладельца и муниципалитета позволяет иным собственникам помещений (строений) приобретать свои доли в праве общей собственности постепенно, в разные сроки, что, нужно признать, является идеальным переходным механизмом <*>, а ведь именно такой механизм и должен быть найден для нынешнего состояния земельных отношений. -------------------------------- <*> В проекте рассматриваемого в настоящее время Государственной Думой РФ Жилищного кодекса предлагается более радикальный вариант - возникновение общей собственности на земельный участок по заявлению любого собственника помещения многоквартирного дома (ст. 44 проекта). Очевидно, что проект ЖК в этой части вполне отвечает тому подходу, который я пытаюсь здесь обосновать, но можно также отметить, что он и более радикален. Эта радикальность, видимо, объясняется пониманием того, что жильцы многоквартирного дома едва ли будут выдвигать возражения, что предпочли бы аренду общей собственности; скорее всего никаких возражений не будет.
Таким образом, возникновение общей собственности на земельный участок между частным лицом и муниципалитетом сохраняет все юридические возможности использования участка, не загоняя стороны в неразрешимый тупик обязательной альтернативы - либо все вместе, либо никак. 2. Известен аргумент, и мне уже приходилось обсуждать его применительно к собственности на здания, что в силу ст. 244 ГК РФ невозможно установить общую собственность путем договора между собственником неделимой вещи и иным лицом. Последовательное и строгое проведение нормы ст. 244 приводит к отрицанию права на отдельное помещение в здании <*>. -------------------------------- <*> См.: Скловский К. Некоторые проблемы права на нежилое помещение // Вестник ВАС РФ. 2003. N 8. С. 84.
Известны и возражения: фактически таким способом общая собственность возникает, и эту массовую практику невозможно игнорировать. Компромисс может быть достигнут путем введения в ст. 244 ГК РФ известной европейскому праву фикции принадлежности собственнику неделимой вещи 100 процентов долей в праве собственности на свою вещь. Применительно к ст. 36 ЗК РФ можно отметить, что уже только одно упоминание этой нормой помещения как самостоятельного объекта права собственности само собой означает, что норма ст. 244 ГК РФ, поскольку она применяется в совокупности со ст. 36 ЗК РФ, не может влечь тех строгих выводов, которые из нее следуют. Ведь иначе придется признать, что в отношении неделимого объекта - здания - общая собственность в силу договора с собственником может возникнуть, а в отношении земельного участка - не может. Кроме того, эмпирическое давление на ст. 244 ГК РФ столь велико, что реально ее строгое проведение, по всей видимости, невозможно; во всяком случае, ожидать, что начнется оно именно с оборота земли, не приходится, тем более что в силу упомянутого правила ст. 35 ЗК РФ оборот земли и оборот строений должны подчиняться одинаковым механизмам. 3. Наиболее ожидаем довод о том, что заявление о приобретении доли в праве общей собственности на земельный участок исключается ст. 36 ЗК РФ, поскольку такой способ в ней буквально не указан. Именно такова аргументация Президиума ВАС РФ, причем она сопровождается прямым указанием на п. 3 ст. 129 ГК РФ, то есть содержит отсылку к нормам об ограничении оборотоспособности земли. Прежде всего, необходимо разобраться, является ли в данном случае умолчание способом исключения юридических возможностей участника оборота, то есть способом ограничения права на приобретение земельного участка (оборотоспособности земельного участка). Обращает на себя внимание то, что в ст. 27 ЗК РФ содержатся два механизма ограничения оборотоспособности земельного участка. Первый по своей сути аналогичен тому, который предусмотрен ст. 129 ГК РФ, и сводится к установлению различных режимов земельных участков (п. 2 ст. 27 ЗК РФ). Этот механизм не вызывает возражений. А на второй, видимо, отличный от него, указывает весьма туманная формулировка п. 3 ст. 27 ЗК РФ: содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается Земельным кодексом РФ и федеральными законами. Если это правило отлично от правила п. 2 ст. 27 ЗК РФ, а в противном случае в нем не было бы нужды, стало быть, и земельный участок, не ограниченный в обороте, тем не менее утрачивает оборотоспособность в силу "содержания ограничений". Хотя технические погрешности нормы п. 3 ст. 27 ЗК РФ очевидны и сами по себе настолько серьезны, что, пожалуй, могут быть расценены как повод просто лишить это положение права на жизнь, некоторые частные сопоставления со ст. 36 ЗК РФ все же могут быть сделаны. Прежде всего, "содержание ограничений оборота" предполагает все же положительное указание "соответствующего закона" на это содержание. Умолчание к способам изложения содержания отнести невозможно. В этом отношении умолчание в ст. 36 ЗК РФ об иных способах приобретения участка не может означать ограничения его оборотоспособности, поскольку по своему режиму участок является оборотоспособным и суд этот факт под сомнение не ставил. Важным представляется и такой аспект. В силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ (ст. 1 ГК РФ) субъективные права могут быть ограничены по известным и достаточно весомым основаниям. Из этого общего правила, во всяком случае, следует, что любые ограничения прав должны быть обоснованы ссылкой на конкретные основания, которые не могут быть иными, чем те, которые указаны в ст. 55 Конституции РФ. По-видимому, применительно к ст. 36 ЗК РФ можно было бы говорить, что имеющиеся в ней ограничения прав, поскольку они могут быть обнаружены, обоснованы публичным интересом. Например, отказывая в предоставлении земельного участка в собственность, ответчик сослался на то, что этот участок предполагается использовать для реконструкции центральной части города, а часть земельного участка находится на землях общего пользования (второй аргумент затрагивает уже режим земельного участка). Президиум ВАС РФ, отменяя решение о предоставлении земельного участка, посчитал необходимым при разрешении спора исследовать генеральный план города <*>. -------------------------------- <*> Постановление Президиума ВАС РФ от 9 декабря 2003 года N 11314/03 // Вестник ВАС РФ. 2004. N 7. С. 61.
Но такого основания невозможно найти для обоснования отказа одному из совладельцев строения в требовании приобретения доли в праве на земельный участок. Ведь публичный собственник в любом случае не может пользоваться земельным участком, занятым строением. Он несет лишь бремя собственника, которое может быть в той или иной части переложено на иное лицо на основании договора (ст. 210 ГК РФ). Но мы обсуждаем именно ту ситуацию, когда договора о пользовании нет и заключить его невозможно. Стало быть, публичный собственник, не пользуясь землей, несет все бремя, связанное с собственностью. Никак нельзя усмотреть в этом положении какой-либо публичный интерес. Важно отметить, что если сам земельный участок не ограничен в обороте, то и право на долю в общей собственности на тот же участок также не может быть ограничено в обороте, что вполне очевидно, но, к сожалению, не нашло никакого отражения в обсуждаемом Постановлении Президиума ВАС РФ. Доля в праве на объект имеет ровно ту же оборотоспособность, что и сам объект. Имея в виду этот бесспорный довод, можно утверждать, что по основаниям ст. 129 ГК РФ недопустим отказ в приватизации путем приобретения доли в праве собственности на земельный участок (равно как и на иной объект), не ограниченный в обороте. Наконец, с точки зрения механизма действия ограничение относительного права одной стороны (а к такому роду прав и относится право на приватизацию) влечет возникновение прав, юридических возможностей (расширение сферы свободы) или конкретных благ у другой стороны, и именно в этих правах, возможностях и благах и обнаруживается социальная ценность, выраженная в ограничении права. В нашем случае, несомненно, расширяется сфера свободы, усмотрения публичного органа в отношении земельного участка, поскольку никто не имеет на этот участок частного права. Но поскольку участок изъят из хозяйственной эксплуатации публичного органа и, следовательно, его право лишено интереса, все его усмотрение сводится к произвольным действиям, причем при отсутствии материального интереса в самом земельном участке (само появление этого интереса уже создает угрозу фактическим пользователям) мотив, двигающий произволом публичного органа, смещается в сферу тех собственных интересов, которые обнаруживаются как частный бюрократический интерес, заведомо находящийся в конфликте с истинным публичным интересом, поскольку всякий частный бюрократический интерес - это интерес извращенный, наносящий вред правопорядку в целом. В каких формах реализуется бюрократический произвол в сфере земельных отношений, я говорить не буду, эта материя хорошо известна. Итак, можно видеть, что сохранение за публичным органом права собственности на тот земельный участок, который им не используется и не может использоваться, не только не отвечает публичному интересу, но и почти неизбежно приводит к конфликту с публичным интересом. А если так, то не усматривается никакого законного основания для ограничения права фактического владельца земли в отношениях с публичным органом, имеющим право собственности на земельный участок. Следовательно, основной аргумент Президиума ВАС РФ, состоящий в том, что норма ст. 36 ЗК РФ является ограничительной, не выдерживает критики с позиций системы права, включая конституционное, земельное и гражданское законодательство в их взаимосвязи. Изложенное позволяет оценить норму ст. 36 ЗК РФ как указание на некоторые, но не все возможные способы приобретения прав на земельный участок, на котором находятся здания, владельцами этого здания. Полагаю, что такое понимание нормы ст. 36 ЗК РФ единственно возможное, так как ее узкое, ограничительное применение обязательно заведет земельные отношения в тупик. Кроме того, как уже говорилось, следует критически оценить и иные положения этой нормы. В частности, в п. 1 ст. 36 ЗК РФ, который мыслится, надо полагать, как общее правило, право на приобретение земельного участка признается лишь за собственниками зданий, строений и сооружений. При том, что сами по себе эти термины лишены точного юридического содержания, они все же обычно употребляются для обозначения объектов недвижимости, отличных от помещений. Если так, а на это указывает то обстоятельство, что далее в ст. 36 ЗК РФ уже упоминаются и помещения, то мы приходим к выводу, что собственники помещений, в отличие от собственников строений и сооружений, ограничены в праве на приобретение земельного участка, что само по себе трудно объяснить. Достаточно сказать, что помещением признается встроенный магазин (как в нашем деле), а сооружением (строением), например, гараж или трансформаторная подстанция, по своему размеру в десятки раз уступающая магазину. Но дело даже не в количественных данных. Неясен сам принцип такого ограничения. Можно лишь догадываться, что для собственников помещений, как вытекает из пп. 2 и 3 ст. 36 ЗК РФ, применима исключительно общая долевая собственность на земельный участок. С этим можно согласиться только с рядом оговорок, которые едва ли подразумевал законодатель. Прежде всего, имеется в виду, что любая множественность владельцев земельного участка (то есть множественность на стороне собственника строения) должна влечь те же последствия, что и возникновение права собственности на помещение. Как уже говорилось, такое понимание вытекает из ст. 1, 35 ЗК РФ (принцип единой судьбы строения и земельного участка). Но это разумное правило сводится на нет принудительной солидарностью действий при приобретении земельного участка. Эта принудительность не вытекает ни из каких норм и принципов ни земельного (если только не отождествлять принудительность с основами публичного права и, таким образом, - с публичными элементами в праве земельном), ни гражданского права. Общая долевая собственность не должна мыслиться исключительно как собственность частных лиц. Кстати, если среди собственников помещений имеется муниципалитет, а для жилых зданий это правило, поскольку часть квартир всегда не приватизирована, - то все равно возникнет общая с муниципалитетом собственность, даже если будет соблюден порядок принудительной солидарности, предусмотренный п. 3 ст. 36 ЗК РФ. Следовательно, общая собственность частного лица и публичного органа прямо допускается не только всей системой прав на объекты недвижимости, созданной ГК РФ и ЗК РФ, но и отдельно взятой нормой ст. 36 ЗК РФ. Поэтому совершенно непонятно, почему категорически отвергается та же общая собственность частного лица публичного органа на основании отдельных обращений собственников помещений. Признав возможность возникновения общей собственности, мы должны оценить последствия той позиции, которая вытекает из Постановления Президиума ВАС РФ от 20 июля 2004 года. Как нетрудно убедиться, толкование ст. 36 ЗК РФ, которое дано Президиумом, состоит в том, что допустимо исключительно совместное обращение с заявлением о предоставлении земельного участка в собственность всех фактических владельцев земельного участка. Если такого заявления нет, то любые другие заявления, в том числе заявления одного или нескольких, но не всех владельцев, подлежат отклонению как выходящие за рамки ст. 36 ЗК РФ. Напомню, что в нашем деле строение - жилой дом с встроенным магазином - находится на земельном участке, который в 1/4 части закреплен за магазином (имеющим форму АО) на праве бессрочного пользования, а в целом находится в муниципальной собственности. Другие владельцы, в том числе собственники квартир (жилых помещений) в здании, прав на землю не имеют и никакого намерения вступать с АО в договор о приобретении земли не обнаруживают. Совершенно очевидно, что описана ситуация, типичная для всей городской застройки. Можно с уверенностью сказать, что именно так и обстоит дело в большинстве случаев, а совместного обращения владельцев, как хорошо известно, достичь не удается практически никогда. Следовательно, во всех этих случаях, а они составляют подавляющее число, не возникнет никакого права на земельный участок. Если это положение будет признано соответствующим закону, мы вынуждены будем признать, что в части городского землепользования ни принципы ЗК РФ, ни простое следование здравому смыслу и хозяйственной целесообразности не будут достигнуты никогда. Земельные отношения навсегда будут заведены в тупик. Полагаю, что ситуацию следует все же решить в духе, более отвечающем Конституции РФ и интересам общества.
***
В первом случае мы рассматривали механизм действия ст. 36 ЗК РФ, которая охватывает порядок получения прав на землю фактическими владельцами земельных участков. Как уже говорилось, обязанность собственника передать право на землю фактическому владельцу, прежде всего - собственнику объекта недвижимости, расположенного на земельном участке, объясняется тем, что иного применения этот земельный участок все равно получить не может, во всяком случае до тех пор, пока сохраняется строение, расположенное на земельном участке. Несколько иную природу имеют обращения за получением права на земельный участок лиц, которые не были его владельцем. Одни из наиболее распространенных - требования о выделении земельных участков для целей строительства. Приведу такой спор. Строительная компания обратилась в окружную комиссию одного из округов Москвы с заявкой о предоставлении земельного участка для строительства. Заявка компании была рассмотрена комиссией и одобрена. Решение комиссии утверждено распоряжением префекта округа. После разработки исходно-разрешительной документации, включающей все предусмотренные процедурой ведомственные согласования, уже городская комиссия одобрила предоставление компании согласованного земельного участка с точным указанием его размера и местоположения. Была также установлена стоимость права на заключение договора аренды земельного участка. Однако правительство Москвы так и не издало распоряжения о предоставлении земельного участка. Договор аренды не был заключен. Возник вопрос о средствах защиты прав компании. Прежде всего, следует определиться, имеет ли компания право на иск о предоставлении земельного участка. Особенность этого спора в том, что процесс предоставления земельного участка под строительство был прерван на одном из завершающих этапов. В общем виде процесс предоставления земельных участков под строительство описан в ст. 31 ЗК РФ. В соответствии с этой нормой после обращения заинтересованного в получении земельного участка под строительство лица орган местного самоуправления, а в Москве - орган исполнительной власти осуществляет выбор земельного участка под строительство, а затем - предварительное согласование места размещения объекта. Как следует из закона, на стадии выбора земельного участка учитываются данные документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями (п. 2 ст. 31 ЗК РФ). Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка. К акту прилагаются проекты границ земельного участка. Акт выбора земельного участка может предусматривать несколько вариантов (п. 5 ст. 31 ЗК РФ). Затем исполнительный орган принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт выбора земельного участка, или об отказе в размещении земельного участка (п. 6 ст. 31). Копия решения о предварительном согласовании места размещения объекта с приложением проекта границ выдается заявителю в семидневный срок. Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием для последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет (п. 8 ст. 31). Как решение о предварительном согласовании места размещения объекта, так и решение об отказе может быть обжаловано в суд заинтересованными лицами. В соответствии со ст. 32 ЗК РФ исполнительный орган государственной власти на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и приложенной к нему кадастровой карты (плана) земельного участка в двухнедельный срок принимает решение о предоставлении земельного участка для строительства. Закон не указывает возможности отказа в предоставлении земельного участка для строительства и не предусматривает права заинтересованных граждан на обжалование как решения о предоставлении земельного участка, так и решения об отказе в предоставлении земельного участка под строительство. Анализ приведенных норм Земельного кодекса применительно к рассматриваемой ситуации приводит к ряду вопросов, которые должны быть рассмотрены последовательно. Прежде всего, следует ответить на вопрос, какова природа решения о предварительном согласовании места размещения объекта. Как следует из ст. 31 ЗК РФ, последствия этого решения состоят в действиях по выкупу земельных участков, если предусматривается изъятие этих участков для государственных или муниципальных нужд. Следует прийти к выводу, что сам по себе акт о предварительном согласовании места размещения объекта как предварительный акт о предоставлении земли не просто отражает постепенность процесса, а связан именно с тем, что в силу ст. 55 ЗК РФ принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда. В свою очередь, выкуп возможен лишь при имеющемся юридическом основании. Таким образом, как представляется, необходимость предварительной компенсации заставила законодателя ввести дополнительный предварительный этап в процесс предоставления земельных участков. В противном случае этот этап имеет смысл лишь странной паузы, подчеркивающей всю неопределенность и произвольность административного усмотрения (именно так и получается, когда пауза не используется для регулирования споров о компенсации). Данное объяснение подтверждается также тем, что непосредственное юридическое действие акта о предварительном согласовании места размещения объекта состоит в том, что собственник земельного участка, иные землепользователи не вправе получить компенсацию за те улучшения, в частности строительство на земельном участке, которые они произвели после решения о предварительном согласовании места размещения объекта (п. 8 ст. 31 ЗК РФ). Это обстоятельство рассматривается законом как ограничение прав землепользователей, которое им компенсируется, если в конечном счете земельный участок не будет предоставлен иному лицу. Таким образом, можно утверждать, что акт о предварительном согласовании места размещения объекта имеет природу административного акта, влекущего возникновение прав и обязанностей у землепользователей. Полагаю, что этот акт влечет и возникновение определенных прав застройщика. В частности, застройщик вправе оспаривать отказ в предварительном согласовании места размещения объекта. А в случае признания судом недействительным решения о предварительном согласовании места размещения объекта заявителю возмещаются расходы, понесенные в связи с подготовкой документов (п. 9 ст. 31 ЗК РФ). На основании решения о предварительном согласовании по заявкам заинтересованных в предоставлении земельного участка лиц на местности и для целей кадастрового учета устанавливаются границы земельного участка (п. 1 ст. 32). Наиболее существенна для судьбы спора квалификация решения о предоставлении земельного участка под строительство. Сам по себе этот этап в качестве завершающего появился, как было показано, для того, чтобы существовала возможность предварительного регулирования на юридической основе взаимоотношений с теми лицами, права которых затронуты предоставлением земельного участка. Поэтому вполне логично, что закон не предусматривает автоматического перехода на стадию вынесения решения о предоставлении земельного участка под строительство после решения о предварительном согласовании места размещения объекта. Застройщик должен снова обратиться с заявлением и приложить к нему кадастровую карту (план) земельного участка. Исполнительный орган принимает решение о предоставлении земельного участка под строительство в двухнедельный срок (п. 2 ст. 32 ЗК РФ). Закон не предусматривает возможности отказа в предоставлении земельного участка под строительство. Однако едва ли есть основания сомневаться в том, что такой отказ возможен. Достаточно хотя бы указать на случай неурегулированности отношений с землепользователями того участка, который выделяется под строительство. Закон также не упоминает и об оспаривании решения или отказа в предоставлении земельного участка под строительство. Тем не менее нет оснований сомневаться в том, что такое оспаривание возможно. Хотя само по себе умолчание, при том что в ст. 31 ЗК РФ прямо говорится об обжаловании решения (отказа) о предварительном согласовании, может, видимо, трактоваться в том смысле, что решение обжалованию не подлежит. Возразить на этот аргумент можно лишь тем, что любой акт, затрагивающий права и обязанности физических и/или юридических лиц, может быть оспорен в суде без специального упоминания. Эта норма имеет общее значение и, насколько известно, не ставится в настоящее время под сомнение. Более сложен вопрос о праве потребовать вынесения решения о предоставлении земельного участка под строительство. В общем виде заинтересованные лица могут оспаривать действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающие права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ст. 29 АПК РФ). Возможность оспаривать бездействие органа публичной власти возникает, в частности, если нарушен срок, установленный законом для совершения определенного действия. Однако в соответствии с ч. 2 ст. 197 АПК РФ заявленное требование должно формулироваться как требование о признании незаконным действия (бездействия) соответствующих органов. Такой же вывод вытекает и из нормы ст. 13 ГК РФ, предусматривающей в качестве меры защиты права признание ненормативного акта органа публичной власти недействительным, при том что иные меры защиты гражданских прав могут применяться в случае признания акта недействительным. Иными словами, прочие меры защиты могут последовать за признанием акта недействительным. Таким образом, из буквального смысла ст. 29, 197 АПК РФ следует, что невозможно заявление о понуждении к вынесению решения о предоставлении земельного участка под строительство. Хотя на практике суд, признавая бездействие незаконным, нередко обязывает ответчика совершить тот акт, который он должен был совершить в силу закона. Частный интерес представляет оценка ситуации с позиций московского законодательства. Дело осложняется тем, что соответствующее московское законодательство не коррелирует с достаточной степенью точности с законодательством федеральным, в том числе со ст. 31, 32 ЗК РФ. В частности, законодательство г. Москвы не употребляет термин "предварительное согласование места размещения объекта строительства". В соответствии с Законом города Москвы от 9 июля 2003 года N 50 "О порядке подготовки и получения разрешений на строительство, реконструкцию градостроительных объектов в городе Москве" (в преамбуле Закона и в его тексте нет указаний на то, что он принимается в какой-либо связи с Земельным кодексом РФ; сделана лишь отсылка к Градостроительному кодексу) и Законом города Москвы от 14 мая 2003 года N 27 "О землепользовании и застройке в городе Москве" (с изм. и доп. от 14 апреля 2004 года) процедура получения земельного участка для строительства состоит из нескольких этапов. Согласно ч. 3 ст. 4 Закона г. Москвы N 27 решения о предоставлении земельных участков из земель, находящихся в собственности города Москвы, принимаются Правительством Москвы или уполномоченным им органом исполнительной власти города Москвы и являются основанием для оформления правоустанавливающих документов на землю. В соответствии с ч. 4 ст. 13 Закона г. Москвы N 50 для получения земельного участка, находящегося в собственности города Москвы, для строительства на нем градостроительного объекта застройщик должен обратиться в уполномоченный Правительством Москвы орган исполнительной власти города Москвы с заявлением, в котором указываются назначение и предполагаемые характеристики градостроительного объекта, его желаемое месторасположение, а также испрашиваемое право на земельный участок. Уполномоченный Правительством Москвы орган исполнительной власти города Москвы на основании утвержденного плана размещения строительства, заключения органа архитектуры и градостроительства города Москвы о соответствии заявленного месторасположения строительного объекта, вида и характеристик строительства, реконструкции градостроительным требованиям, заключений иных заинтересованных органов исполнительной власти города Москвы в течение семидесяти пяти дней письменно информирует застройщика о результатах рассмотрения его заявления. В силу ч. 5 ст. 13 Закона г. Москвы N 50 в случае, если заявленное месторасположение градостроительного объекта, вид и характеристики строительства, реконструкции не противоречат утвержденному плану размещения строительства и градостроительным требованиям: 1) орган архитектуры и градостроительства города Москвы (Москомархитектура) совместно с органами исполнительной власти города Москвы по имущественным (Москомимущество) и земельным отношениям (Москомзем) организует вариантную проработку и предварительное согласование выбора земельного участка для строительства и оформляет акт разрешенного использования участка территории градостроительного объекта на основе существующей градостроительной документации или на основе разработки градостроительного обоснования строительства, реконструкции; 2) уполномоченный Правительством Москвы орган исполнительной власти города Москвы, указанный в ч. 4 настоящей статьи, осуществляет подготовку, согласование, представление на утверждение решения о строительстве. Надо полагать, что упомянутое решение о строительстве включает в себя решение о предоставлении земельного участка, так как содержит согласно п. 8 ст. 1 и п. 4 ст. 10 Закона г. Москвы N 50 условия предоставления застройщику (заказчику) права на использование земельного участка для строительства. Стало быть, принятия Правительством Москвы или префектурой отдельного решения о предоставлении земельного участка для строительства не требуется. Не вдаваясь в детали, можно заметить, что вопрос о компетенции (Правительства Москвы или префектуры) в части издания решения о строительстве не вполне ясен. Есть основания полагать, что обычно решения префектуры достаточно (см., например, п. 18 Постановления Правительства Москвы и Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 4 июня 1996 года N 458-49 "О ходе ведения государственного земельного кадастра в г. Москве" (с изм. от 15 июля 1996 года, от 20 сентября 1996 года) (снято с контроля)). Что касается упоминаемого в ст. 13 Закона г. Москвы N 50 (ч. ч. 4 и 5) уполномоченного Правительством Москвы органа исполнительной власти города Москвы, то в соответствии с распоряжением мэра Москвы от 14 августа 1996 года N 240/1-РМ таким органом является Городская комиссия по предоставлению земельных участков и градостроительному регулированию. В соответствии с установленным в Москве общим порядком положительное решение комиссии о целесообразности заявленного строительства, его соответствии градостроительной документации и предоставлении для этого требуемого земельного участка, утвержденное ее председателем, которым является либо первый заместитель премьера Правительства Москвы (городская комиссия), либо префект административного округа (окружная комиссия), служит основанием для издания соответствующего распорядительного акта - решения о строительстве, принимаемого в зависимости от компетенции либо Правительством Москвы, либо префектурой административного округа. Ни в одном из действующих городских нормативных актов не употреблен, как уже говорилось, термин "предварительное согласование места размещения объекта". Давая оценку этой процедуре с позиций ст. 31, 32 ЗК РФ, следует признать решение комиссии равнозначным предварительному согласованию места размещения объекта, исходя из того, что никаких иных актов, необходимых для принятия решения о предоставлении земельного участка, в соответствии с законодательством г. Москвы, более не требуется. Принятие комиссией решения непосредственно создает основание для решения о предоставлении земельного участка под строительство. По своему содержанию решение комиссии также отвечает признакам акта о предварительном согласовании места размещения объекта, поскольку оно указывает объект и позволяет установить его границы, возможно лишь после согласования размещения объекта со всеми компетентными органами и службами. Как уже говорилось, Закон г. Москвы N 50 не содержит предварительных процедур, которые заканчивались бы какими-либо актами, равнозначными предварительному согласованию места размещения. Закон подробно регулирует лишь оформление акта разрешенного использования участка, принимаемого не окружной (городской) комиссией, а органом архитектуры и градостроительства г. Москвы. В то же время уполномоченный Правительством Москвы орган (то есть комиссия) "осуществляет подготовку, согласование, представление на утверждение решения о строительстве" (ч. 5 ст. 13 Закона). Если согласовать эту норму со ст. 31 ЗК РФ, то мы должны считать, что предварительное согласование места размещения объекта поглощено "представлением на утверждение" решения о строительстве. Какого-либо акта, прямо упомянутого в Законе N 50, способного расцениваться в качестве акта предварительного согласования, нет. Коллизии московского законодательства (можно предположить, что не только московского) не могут, на мой взгляд, приводить к выводу, что отсутствует сама по себе процедура предварительного согласования места размещения объекта. Скорее правомерен другой вывод: такая процедура существует в любом случае, независимо от ее наименования. О предварительном согласовании места размещения объекта мы можем говорить всякий раз, когда процесс рассмотрения заявки на предоставление участка под строительство дошел до той стадии, когда определены границы участка (и стало быть, его землепользователи), имеется согласованная исходно-разрешительная документация, что подразумевает отсутствие препятствий к застройке. На этом этапе застройщик уже приобретает право на требование о предоставлении земельного участка. В конкретной ситуации это может быть заявление о признании бездействия компетентного органа незаконным либо оспаривание акта о предоставлении того же участка иному лицу.
Название документа