Правовые проблемы лесопользования

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЛЕСОПОЛЬЗОВАНИЯ

А. А. СЕДОВ

Седов Алексей Анатольевич - аспирант заочной формы обучения кафедры аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии (МГЮА), научный сотрудник Вологодского научно-координационного центра Центрального экономико-математического института Российской академии наук (ВНКЦ ЦЭМИ РАН).

Российская Федерация располагает самыми значительными в мире лесными ресурсами. Однако сам по себе большой объем лесных ресурсов, понятно, еще не может гарантировать ни высокого лесного дохода, ни высоких темпов роста объемов производства в лесном секторе экономики. В Концепции развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003 - 2010 годы, одобренной распоряжением Правительства РФ от 18 января 2003 г. N 69-р, указывается, что лесной фонд страны в настоящее время используется недостаточно эффективно: - за последние три года снизился объем продажи древесины на лесных аукционах; - недостаточным остается экономический эффект от использования участков лесного фонда по договорам аренды; - экстенсивное и непропорциональное развитие лесоперерабатывающих предприятий оказывает негативное влияние на состояние лесного фонда; - сокращение площади высокопродуктивных хвойных и одновременно накопление менее ценных мягколиственных насаждений создаст в будущем проблемы в организации рентабельного лесопользования. Признание того факта, что организация использования лесных ресурсов России сегодня малоэффективна, позволяет поставить вопрос: какую же роль может и должно играть законодательство об использовании и охране лесов для исправления создавшегося положения? За относительно короткий в историческом плане промежуток времени, прошедший с начала радикальных политических и социально-экономических реформ в нашей стране, лесное законодательство уже дважды подвергалось кодификации: в 1993 и в 1997 гг. В настоящее время идет оживленная работа над проектами нового Лесного кодекса РФ. Вопросы права собственности на леса и прав пользования лесными участками занимают в этих проектах значительное место и, соответственно, вызывают наибольшие разногласия у всех заинтересованных сторон. Кроме того, неэффективность государственного лесного хозяйства и низкие темпы роста в лесной промышленности послужили причиной обсуждения не только в органах государственной власти, но и на страницах периодических изданий вопросов о возможности передачи части лесов в собственность граждан и юридических лиц (частную собственность), о новых подходах к аренде участков лесного фонда. Аргументация обычно такова: государство не может эффективно управлять лесной собственностью, а вовлечение участков лесного фонда в гражданский оборот выявит новых собственников, каковыми должны стать в первую очередь крупные частные лесопромышленные компании. Вопрос о праве собственности на леса, безусловно, является исходным при обсуждении проблем лесопользования и лесного хозяйства. Конституция РФ не только провозгласила возможность нахождения земли и иных природных ресурсов в частной собственности, но и установила особые критерии осуществления правомочий собственников этих объектов. В соответствии с частью 2 статьи 36 Конституции владение, пользование и распоряжение землей и иными природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Здесь уместно вспомнить, что уже в конце XIX в. - начале XX в. отечественная юридическая мысль пришла к признанию социальной нагрузки собственности. Право собственности на землю и на леса стало подвергаться значительным ограничениям в законе. В этой связи Н. И. Фалеев писал: "Принцип неприкосновенности собственности, выдвинутый конституционным правом, потерпел полное фиаско" <*>. Но не только все советское лесное законодательство, а и действующий ЛК РФ относят все леса к государственной собственности, а их использование гражданами и юридическими лицами допускается только на правах пользования. Часть 1 ст. 19 ЛК РФ устанавливает, что лесной фонд и расположенные на землях обороны леса находятся в федеральной собственности. В соответствии со ст. 22 ЛК РФ участки лесного фонда в настоящее время предоставляются гражданам и юридическим лицам в пользование на правах аренды, безвозмездного пользования, концессии <**> и краткосрочного пользования. -------------------------------- <*> Фалеев Н. И. Лесное право. М.: Издание товарищества И. Д. Сытина, 1912. С. 31. <**> Вопрос о сдаче части лесов в концессии также обсуждается. В период новой экономической политики в 1920-е годы в нашей стране часть лесопользования осуществлялась на основе концессионных договоров. В частности, в европейской части страны действовало шесть лесных концессий, четыре из них были смешанными обществами и две - чистыми концессиями. Лесные концессии имели в восстановительный период всесоюзное значение, они давали около 25% всего леса, экспортируемого с нашего Севера. В 1924 - 1925 гг. капиталовложения в лесную концессионную промышленность составляли 85% всех затрат концессионеров страны, а стоимость валовой продукции лесных концессий составляла 65% всей валовой продукции концессионных предприятий СССР. За 1922 - 1927 гг. поступило 112 заявок на получение лесных концессий, а было оформлено 6. Намечалось первоначально сдать концессионерам 17 млн. десятин леса. А было сдано всего около 6 млн. десятин. См. об этом: Киселев А. А. О концессионной политике Советского государства в лесной промышленности Европейского Севера // Новая экономическая политика: Вопросы теории и истории. М.: Наука, 1974. С. 112 - 116.

Правовые нормы, регулирующие отношения по использованию лесов, составляют в своей совокупности право лесопользования. Значение этого правового института определяется, в первую очередь, экономическим значением лесных ресурсов, возможностью их использования для нужд народного хозяйства. Использование лесов всегда тесно связано с их охраной и воспроизводством. В плане экономическом деятельность, связанная с использованием, воспроизводством и охраной лесов, подпадает под определение лесного хозяйства как отрасли народного хозяйства. Таким образом, правовое понятие "право лесопользования" перекрывает "лесное хозяйство" как экономическое явление. О. И. Крассов, указывая, что право пользования лесами - центральный институт лесного права, определяет его как "совокупность правовых норм, устанавливающих условия и порядок многоцелевого использования лесов, их сохранения и восстановления, права и обязанности лесопользователей, исходя из интересов общества в получении древесной и недревесной продукции, использовании иных полезных свойств леса и обеспечения охраны окружающей среды" <*>. -------------------------------- <*> Крассов О. И. Земельное право. М.: Юристъ, 2004. С. 546.

С учетом сказанного, в настоящей статье речь пойдет о правовых проблемах лесопользования как в общем плане, так и в особенности о вопросах аренды участков лесного фонда для заготовки древесины и безвозмездного пользования древесиной сельскохозяйственных организаций.

Объекты лесных отношений

Рассмотрение проблем лесопользования, на наш взгляд, следует начинать с выяснения объектов права лесопользования и объектов лесных отношений. В соответствии с ч. 1 ст. 5 ЛК РФ лесное законодательство регулирует отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, как входящих, так и не входящих в лесной фонд, а также земель лесного фонда, не покрытых лесной растительностью (лесные отношения). Указанная норма определяет предмет лесного законодательства, то есть с точки зрения объективного права она очерчивает его объект. Для выявления объектов лесных отношений как объектов прав субъективных следует выяснить, что следует понимать под лесом, и разграничить предмет правового регулирования лесного законодательства с иными отраслями российского законодательства. Вопрос о юридическом понятии леса связан, на наш взгляд, с вопросом об объекте права собственности на леса. Необходимо различать участок лесного фонда как объект права собственности и лесную растительность как объект права пользования. Право собственности на лесную растительность не имеет самостоятельного значения, поскольку лесная растительность образует вместе с земельным участком один объект недвижимости, объект права собственности. В соответствии со статьей 130 ГК РФ земельные участки, а также все, что прочно с ними связано, в том числе многолетние насаждения и леса, отнесены к недвижимому имуществу. Следовательно, земельные участки и участки леса являются объектами гражданских отношений и имущественных прав. Лесная растительность, будучи в естественном состоянии неразрывно связана с землей, должна рассматриваться как принадлежность земли и не может быть самостоятельным объектом гражданских отношений <*>. -------------------------------- <*> Дореволюционный исследователь вопросов лесного права Н. И. Фалеев указывал, что связь леса с землею делает лес принадлежностью того земельного участка, на котором лес произрастает; лес становится самостоятельным движимым имуществом и подлежит особому обороту вне связи с землей только с момента фактического отделения от почвы - отделения, производимого на основе легального титула. См.: Фалеев Н. И. Лесное право. М.: Издание т-ва И. Д. Сытина, 1912. С. 3 - 7.

Проф. Л. И. Дембо считал, что необходимо различать понятие леса в лесоводстве и юридическое понятие леса <*>. Решающим признаком для юридического понятия леса он называл отграничение земельной территории с произрастающими на ней деревьями в особом, установленном законом порядке от земель иного назначения. Отсюда лесом, с правовой стороны, Л. И. Дембо называл ту часть единого земельного фонда, которая выделена в самостоятельный лесной фонд и представляет собою земельную территорию, поросшую лесом или предназначенную для выращивания древесины и для нужд лесного хозяйства. Юридическое понятие леса, указывает далее Л. И. Дембо, тождественно понятию лесного фонда, и объектом права государственной собственности на леса является единый государственный лесной фонд как особая категория земель, как часть единого земельного фонда <**>. Необходимость юридического понятия леса обосновывает Р. К. Гусев. Он указывает, что "юридическое понятие "лес" может быть представлено как совокупность произрастающих на земле древесно-кустарниковых организмов, отвечающая определенным количественным и качественным лесотехническим требованиям и признанная лесом в установленном порядке" <***>. -------------------------------- <*> Дембо Л. И. Правовой режим лесов в свете сталинского плана преобразования природы. Л.: Изд-во Лен. ун-та им. А. А. Жданова, 1951. С. 10. <**> Там же. С. 11. <***> Гусев Р. К. Правовые проблемы управления государственным лесным фондом СССР: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: ИГПАН СССР, 1971. С. 10.

Определяя лес как часть земельного фонда, Л. И. Дембо, на наш взгляд, имел в виду объекты права собственности. Лесная растительность может выступать как объект права пользования (лесопользования). Земельный участок может выступать в качестве объекта права пользования вне зависимости от его вхождения в состав какой-либо категории земель. Но земля под лесом (земли лесного фонда) не может раскрыть каких-либо своих полезных свойств, кроме тех, которые определены потребностями лесного хозяйства. Ее ценность неразрывно связана с ценностью лесной растительности. Отсюда, нет смысла вести речь о праве пользования землями лесного фонда в отрыве от права лесопользования. Таким образом, необходимо различать правоотношения, связанные с использованием лесной растительности (правоотношения лесопользования), и правоотношения, связанные с участком лесного фонда как объектом права собственности <*>. Вместе с тем, как нам представляется, в определении леса, предложенным Р. К. Гусевым, имеется в виду лес (лесная растительность) как объект права пользования. -------------------------------- <*> Этот вывод согласуется с позицией Н. И. Краснова, который выделял четыре вида земельных правоотношений: отношения права собственности на землю, правоотношения по предоставлению земли в пользование и изъятию ее из пользования, правоотношения в области управления землей и правоотношения землепользования. См.: Краснов Н. И. Правовой режим земель специального назначения. М.: Госюриздат, 1961. С. 16.

В границах категории земель "земли лесного фонда" объектами земельных отношений будут участки земель лесного фонда, которые могут быть представлены различными видами угодий (покрытыми и не покрытыми лесной растительностью участками земель). Учитывая, что земельное законодательство регулирует отношения по использованию всех земель, его объектами будут и участки земель, покрытых лесной растительностью, в пределах всех иных категорий земель. В соответствии со статьей 3 Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю" от 17 июля 2001 г. <*> земли лесного фонда подлежат включению в перечень участков земель, на которые у Российской Федерации возникает право собственности в порядке разграничения государственной собственности на землю. Лесной фонд в соответствии со статьей 19 Лесного кодекса находится в федеральной собственности. Из сопоставления этих норм усматривается, на наш взгляд, что законодатель различает два объекта недвижимости (права собственности) - лесной фонд и земли лесного фонда. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2001. N 30. Ст. 3060.

В юридической науке подходы к определению объектов лесных отношений были неоднозначными. Дело в том, что до принятия Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г. <1> в земельном законодательстве отсутствовала такая категория земель, как "земли лесного фонда". Лесной кодекс РСФСР 1923 г. <2> в ст. 1 давал определение леса как "земельной площади, предназначенной для нужд лесного хозяйства и отграниченной в установленном порядке от земель иного назначения". В период работы над проектом Основ лесного законодательства Союза ССР и союзных республик и даже после их принятия в земельно-правовой литературе особо обсуждался вопрос о разграничении отраслей земельного и лесного законодательства. В рамках этой дискуссии шел спор и о юридической природе норм, регулировавших отношения по использованию и охране земель лесного фонда, включенных в Основы лесного законодательства 1977 г. Так, Г. Н. Полянская и Е. И. Немировский <3> отмечали, что лесное и земельное законодательство подразумевают различное оформление права пользования. И поскольку нет такого вида лесопользования, которое не было бы связано с использованием земли, лесное законодательство предусматривает, что соответствующее оформление права лесопользования одновременно является оформлением и права пользования землями государственного лесного фонда. Авторы приходят к выводу, что если считать нормы об использовании земель государственного лесного фонда чисто земельно-правовыми, то право на каждый вид пользования необходимо оформить дважды: в отношении лесной растительности и в отношении участков земель лесного фонда. Такой подход они сочли нецелесообразным с практической точки зрения. В то же время Н. И. Краснов <4> полагал, что земельно-правовые нормы, включенные в Основы лесного законодательства, не являются частью системы лесного законодательства. Отсюда он делал вывод о необходимости выделения лесохозяйственного землепользования в самостоятельный вид в системе права землепользования, что позволило бы урегулировать права лесохозяйственных предприятий как землепользователей. Действующий ЛК РФ в ст. 5 устанавливает, что отношения в области использования и охраны земель лесного фонда регулируются лесным и земельным законодательством Российской Федерации. -------------------------------- <1> ВВС СССР. 1968. N 51. Ст. 458. <2> СУ РСФСР. 1923. N 58. Ст. 564. <3> Полянская Г. Н., Немировский Е. И. Земли государственного лесного фонда в законодательстве о лесах // Советское государство и право. 1980. N 8. С. 56. <4> Краснов Н. И. Новое советское лесное законодательство // Советское государство и право. 1978. N 7. С. 44.

Соотношение земельного и лесного законодательства можно установить из сопоставления статей 7 и 101 ЗК РФ. Статья 7 выделяет земли лесного фонда как отдельную категорию земель в составе земель России. Статья 101 относит к землям лесного фонда лесные земли и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли. Здесь же перечислены виды угодий, которые могут находиться в составе земель лесного фонда. Границы земель лесного фонда определяются путем отграничения земель лесного фонда от земель иных категорий в соответствии с материалами лесоустройства. Данные о границах земель лесного фонда заносятся в государственный земельный кадастр. Земельное законодательство (ст. 3 ЗК РФ) регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации, то есть земельные отношения. Объектами земельных отношений статья 6 называет: 1) землю как природный объект и природный ресурс, 2) земельные участки, 3) части земельных участков. Земля как природный объект, конечно, включает и растительность, произрастающую на ней, поскольку связь между ними неразрывная. Отсюда можно сделать вывод: земельное законодательство не исключает из сферы своего правового регулирования лесную растительность в ее естественном состоянии. Рассматривая земельный участок как объект земельных отношений, также нельзя заключить, что в это понятие не входит растительность, произрастающая на нем. О. И. Крассов считает, что объектом земельных отношений является не земля как объект природы или ресурс, а земельный участок - индивидуализированная в установленном порядке часть поверхности земли <*>. С этим нельзя согласиться. Индивидуализированный в установленном порядке земельный участок - это объект права собственности на землю. Но земельное право все же регулирует земельные отношения, которые шире только имущественных отношений. Следует понимать в этой связи, что в ст. 6 ЗК РФ объектами земельных отношений назван предмет правового регулирования. В отличие от О. И. Крассова, И. А. Иконицкая, основываясь на анализе ст. 6 ЗК РФ, делает вывод, что земля как природный объект и природный ресурс (одновременно выступающая и в качестве недвижимого имущества) является предметом объективного права, то есть совокупности правовых норм, регулирующих определенную группу общественных отношений. Земельный участок как индивидуализированный объект земельных отношений служит предметом субъективного права, то есть объектом, по поводу которого у определенного субъекта существуют установленные законом виды вещных или обязательственных прав <**>. При этом И. А. Иконицкая исходит из понятия земельных отношений как отношений владения, пользования и распоряжения землей как недвижимым имуществом особого рода, а также отношений, связанных с государственным управлением земельными ресурсами <***>. -------------------------------- <*> Крассов О. И. Юридическое понятие "земельный участок" // Экологическое право. 2004. N 2. С. 12. <**> Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. М.: Юристъ, 2002. С. 33. <***> Там же.

Соглашаясь с мнением И. А. Иконицкой, добавим, что если земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, то лесное законодательство должно иметь своим предметом регулирование отношений в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесной растительности в пределах категории земель "земли лесного фонда". Отношения в области использования и охраны земель лесного фонда должны регулироваться лесным законодательством в той части, в какой они не урегулированы земельным законодательством. ЛК РФ в ст. 6 в качестве объектов лесных отношений называет лесной фонд Российской Федерации, участки лесного фонда, права пользования ими, леса, не входящие в лесной фонд, их участки, права пользования ими, древесно-кустарниковую растительность. Проект нового ЛК РФ от 15 марта 2004 г., разработанный Минэкономразвития России по поручению Правительства РФ от 19 февраля 2004 г. и обсуждавшийся на парламентских слушаниях в Государственной Думе РФ 29 марта 2004 г. (далее - проект от 15.03.04), содержит очередную попытку определить объекты лесных отношений. Этому посвящена глава 3 проекта. Объектами лесных отношений проект (статья 14) называет леса, расположенные на землях лесного фонда и иных категорий. Статья 22 проекта вводит понятие лесного участка и лесного угодья, понимаемых как земельные участки соответственно в составе земель лесного фонда и в составе земель иных категорий, но покрытых лесной растительностью. Сопоставив статью 59 проекта от 15.03.04, которая гласит, что по договору аренды лесного участка арендодатель обязуется предоставить арендатору за плату во временное владение и пользование лесной участок, со статьями 14 и 22, видим, что объектом лесных отношений является лес, а объектом аренды - лесной участок, понимаемый как земельный участок. Вопрос об участке аренды есть, по сути, вопрос об объекте права лесопользования. Лесопользователя, заключающего договор аренды участка леса, интересует не земельный участок, не его площадь, а древесина, произрастающая на нем. Ее он будет вырубать и за нее должен платить арендную плату. Не вызывает сомнений, что на равных по площади лесных участках может находиться далеко не равное количество древесины. После вырубки древесины на арендном участке он (этот участок) уже не является тем, чем он был раньше. Земельный участок остался таким же, но лес (ст. 14) - нет. В законодательстве не решен вопрос: что считать участком лесного фонда при заключении договора о его аренде или о праве безвозмездного пользования им, каков должен быть минимальный размер предоставляемого по договору аренды участка. В настоящее время арендные участки многих лесопромышленных предприятий представлены некомпактными, разрозненными группами кварталов, поскольку при заключении договоров аренды подбирались кварталы, содержащие наибольшее количество спелых насаждений и притом расположенные близко к путям транспорта. Такое положение приводит к ухудшению качества лесного фонда. Известно, что земельные участки могут подвергаться по своим размерам заранее установленному нормированию. Общим требованием, предъявляемым к размерам несельскохозяйственных землепользований, является установление минимально необходимых размеров земельных участков. Решением проблемы могло бы стать установление дифференцированной платы за заготовку древесины в зависимости от того, на каком расстоянии от дороги располагается конкретный лесной квартал. Ведь если квартал, например, примыкает вплотную к уже существующей дороге, то себестоимость заготовленной и вывезенной из него древесины будет ниже, чем из квартала, к которому нет проезжей дороги. Вопрос об объекте права безвозмездного пользования вставал при государственной регистрации договоров безвозмездного пользования участками лесного фонда, о чем пойдет речь ниже.

Правовые проблемы аренды участков лесного фонда

Порядок заключения договора аренды регулируется нормами ЛК РФ, а также Положением об аренде участков лесного фонда, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 24 марта 1998 г. N 345 <*>. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1998. N 14. Ст. 1585.

Важнейший вопрос, который вызывает большое количество споров: является ли договор аренды основанием для заготовки древесины? Следует ответить на него отрицательно, поскольку право пользования участком лесного фонда, в том числе заготовка древесины, у арендатора возникает только на основании лесорубочного билета. Лесорубочный билет представляет собой административный акт компетентного государственного органа, предоставляющий лесопользователю право осуществлять конкретный вид пользования лесом на конкретном участке. На практике реальное преимущество, которое получает арендатор участка лесного фонда перед всеми остальными лесопользователями, - только то, что на участках лесного фонда, переданных в аренду, запрещен отпуск древесины на лесных аукционах. Статья 24 ЛК РФ устанавливает, что лесопользователь вправе с согласия собственника передать право пользования участком лесного фонда лицу, не являющемуся его правопреемником, в соответствии с договором. Переход права пользования участками лесного фонда оформляется посредством внесения изменений в договор. На практике эта норма оказывается трудно реализуемой. Так, в декабре 2000 г. между лесопромышленным предприятием и лесхозом Комитета природных ресурсов по Вологодской области был заключен договор на аренду участка лесного фонда сроком на пять лет. Основанием для заключения договора аренды явилось Постановление Губернатора Вологодской области, что предусмотрено статьей 34 ЛК РФ. В октябре 2002 г. предприятие признано Арбитражным судом банкротом и в отношении него было открыто конкурсное производство. В декабре 2002 г. конкурсный управляющий на основании статьи 24 ЛК РФ, п. 2 статьи 615 ГК РФ и п. 40 Положения об аренде участков лесного фонда обратился в Комитет природных ресурсов по Вологодской области с ходатайством о передаче права пользования участком лесного фонда, являющимся предметом договора аренды, к ООО. Со своей стороны ООО письменно гарантировало выполнение обязательств, предусмотренных для арендатора договором аренды участка лесного фонда. Комитет природных ресурсов своего согласия на переход права пользования участком лесного фонда не дал, мотивировав это тем, что передаче права должно предшествовать соответствующее решение губернатора Вологодской области. Недавно внесенные в ЛК РФ поправки <*> устанавливают, что участки лесного фонда предоставляются в аренду на основании решений федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства, его территориальными органами или по результатам лесных конкурсов. Таким образом, для передачи участка лесного фонда в аренду уже не требуется решения органа исполнительной власти субъекта Федерации. -------------------------------- <*> См. ст. 83 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ // Российская газета. 2004. 31 августа.

Проект ЛК РФ от 15.03.04 предполагает принципиально по-новому решать эту проблему. Статья 76 проекта гласит, что арендатор лесного участка вправе передать свои права по договору аренды лесного участка третьему лицу, отдать арендные права лесного участка в залог и др. При перенайме ответственным по договору аренды лесного участка перед арендодателем становится новый арендатор лесного участка. При этом заключение нового договора аренды лесного участка не требуется. При ведении лесного хозяйства арендатор лесного участка будет иметь право передать арендованный лесной участок в субаренду в пределах срока договора без согласия собственника лесного участка. Суть проблемы заключается в том, чтобы определить, что является основанием возникновения права лесопользования для арендатора или субарендатора и перед кем он должен нести ответственность по договору аренды. Собственник лесного участка заинтересован в качественном выполнении лесохозяйственных и лесовосстановительных работ, которые требуют затрат. Поэтому передача прав по договору аренды должна предусматривать и передачу обязанностей по лесовосстановлению. Договор аренды участка лесного фонда имеет значительные отличия от аренды в ее цивилистическом понятии. О. И. Крассов считает, что поскольку предметом договора аренды может быть лишь индивидуально определенная непотребляемая вещь, то лес (древесно-кустарниковую растительность) сдавать в аренду нельзя. По его мнению, сущность договора аренды участка лесного фонда заключается в передаче в аренду части земель лесного фонда <*>. На наш взгляд, действующее законодательство не дает оснований для такого вывода. Статья 33 ЛК РФ устанавливает в числе прочих следующие условия договора аренды: виды лесопользования, объемы (размеры) лесопользования, размер арендной платы и порядок ее внесения. Арендная плата за древесину, заготавливаемую при рубках главного пользования, устанавливается на основе ставок лесных податей, определенных за единицу лесного ресурса. Согласно ст. 65 ЗК РФ использование земли является платным. Порядок исчисления и взимания земельных платежей определен в Законе РФ от 11 октября 1991 г. "О плате за землю" <**>. В соответствии с ним налог на земли лесного фонда устанавливается на период лесопользования и взимается в составе платы за пользование лесами в размере 5% от платы за древесину, отпускаемую на корню, исчисленную по минимальным ставкам. Таким образом, предметом договора аренды участка лесного фонда является не земельный участок, а право заготовки древесины. -------------------------------- <*> Крассов О. И. Земельное право: Учебник. М.: Юристъ, 2004. С. 547 - 548. <**> ВВС РФ. 1991. N 44. Ст. 1424.

Упомянутый проект от 15.03.04 совершенно не говорит о лесхозах как органах управления лесным хозяйством. Разработчики проекта предполагают, что их функции по управлению лесопользованием должны перейти к лесопользователям, в частности, к арендаторам участков леса. Понятно, что в их современном понимании лесхозы уже не должны иметь места. Ведь если ранее лесхозы были предприятиями, многие из них вели промышленные заготовки леса, то на сегодняшний день лесхозы территориального органа управления лесным хозяйством - это государственные учреждения, которым запрещено самим проводить рубки главного пользования. Их современное правовое положение не вполне ясно. В выступлениях на парламентских слушаниях 29 марта 2004 г. прозвучало, например, такое мнение: "Лесхозы, являющиеся производителями лесных ресурсов, лишены возможности получения лесного дохода, в результате чего они не заинтересованы в развитии рыночных отношений при реализации леса на корню и повышении эффективности использования лесных ресурсов" <*>. Вероятно, выступавший хочет видеть лесное производство эффективным, чтобы оно велось государственным предприятием по типу комплексных лесхозов или леспромхозов, существовавших, хотя и в незначительном количестве, в советский период. Но утверждать, что сегодня лесхозы - производители лесных ресурсов, на наш взгляд, нельзя. В ст. 91 действующего ЛК РФ ведется речь о правах и обязанностях лесхозов. Но имеется также и статья 90, которая возлагает на лесопользователей обязанности по воспроизводству лесов. На практике же встает вопрос о порядке взаимоотношений лесхозов и лесопользователей при проведении этих работ, о порядке финансирования работ и др. Эта проблема требует особого рассмотрения. В будущем Лесном кодексе этот вопрос займет, вероятно, одно из центральных мест. -------------------------------- <*> Тезисы к выступлению аудитора Счетной палаты Российской Федерации А. В. Назарова. Материалы парламентских слушаний на тему: Актуальные вопросы совершенствования лесного законодательства Российской Федерации (ГД РФ, 29 марта 2004 г.).

Право безвозмездного пользования лесами сельскохозяйственных организаций

Правовые нормы, определяющие основные черты правового режима лесов на землях сельскохозяйственного назначения (право собственности на эти леса, право пользования ими, государственное управление в области их использования и охраны и др.), в настоящее время включены в различные нормативно-правовые акты, характеризуются несогласованностью и даже противоречат друг другу. Более того, эти нормы зачастую не отражают фактически сложившиеся в этой сфере отношения. В частности, земельное законодательство вообще "выпускает" их из поля своего зрения и регулирования, несмотря на то что общая площадь лесов на землях сельскохозяйственного назначения составляет в целом по России порядка 40 млн. гектаров. Так, статья 7 ЗК РФ устанавливает, что земли в Российской Федерации подразделяются на семь категорий. Землями сельскохозяйственного назначения в соответствии со статьей 77 ЗК РФ признаются земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В этой же статье указано, что в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, древесно-кустарниковой растительностью, предназначенной для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, замкнутыми водоемами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. Как видим, здесь нет речи о лесах. Статья 11 ЛК РФ указывает, что древесно-кустарниковая растительность, расположенная на землях сельскохозяйственного назначения, не включается в лесной фонд. Пункт 2 статьи 7 ЛК РФ устанавливает, что границы лесного фонда определяются путем отграничения земель лесного фонда от земель иных категорий. Исходя из этих норм, можно заключить, что легально на землях сельскохозяйственного назначения лесов нет. Но в ст. 130 ЛК РФ закрепил, что участки лесного фонда, ранее находившиеся во владении сельскохозяйственных организаций, передаются им в безвозмездное пользование. Здесь же сказано, что сельскохозяйственные организации могут осуществлять на предоставленных им в пользование лесных участках лесного фонда все виды пользования, предусмотренные статьей 80 ЛК РФ. В соответствии со статьей 36 ЛК РФ по договору безвозмездного пользования участком лесного фонда лесхоз федерального органа управления лесным хозяйством обязуется предоставить лесопользователю участок лесного фонда в безвозмездное пользование на срок до 49 лет для осуществления одного или нескольких видов лесопользования. В соответствии с указанными статьями ЛК РФ Правительство РФ Постановлением от 19 декабря 1997 г. N 1601 утвердило Положение об использовании, охране, защите лесного фонда и воспроизводстве лесов, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций <*>. Кроме этого, Постановлением от 18 февраля 1998 г. N 224 Правительство РФ утвердило Положение о предоставлении участков лесного фонда в безвозмездное пользование <**>. -------------------------------- <*> Российская газета. 1998. 6 января. <**> СЗ РФ. 1998. N 8. Ст. 964.

Согласно первому из названных документов осуществление лесопользования на участках лесного фонда, передаваемых в безвозмездное пользование сельскохозяйственным организациям, допускается только на основании лесорубочного билета, ордера или лесного билета (п. 5). Безвозмездное пользование участками лесного фонда осуществляется сельскохозяйственными организациями в целях обеспечения их собственных потребностей в древесине и других лесных ресурсах. Объемы лесопользования для удовлетворения потребностей сельскохозяйственных организаций устанавливаются в соответствии с нормативами, утверждаемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации (п. 3). Положение о предоставлении участков лесного фонда в безвозмездное пользование в п. 6 устанавливает требования к договору безвозмездного пользования. В соответствии с этими требованиями договор безвозмездного пользования участком лесного фонда заключается в письменной форме, подлежит государственной регистрации и считается заключенным с момента его государственной регистрации. Практика заключения таких договоров имеется, в частности, в Свердловской, Вологодской и ряде других областей. Попытаемся выяснить, какие же недостатки и преимущества имеет право безвозмездного пользования; это тем более следует сделать, поскольку данный юридический титул права лесопользования, впервые введенный ЛК РФ 1997 г., в проекте от 15.03.04 уже не упоминается. Здесь нужно сделать несколько вводных замечаний. Во-первых, площадь лесов, ранее находившихся во владении (по Основам лесного законодательства РФ 1993 г.) сельскохозяйственных организаций, распределяется по территории субъектов Федерации крайне неравномерно. Например, в ряде северных областей они занимают весьма значительные площади, что исторически объясняется существовавшей здесь до начала XX в. подсечно-огневой системой земледелия. Поскольку при устройстве бывших государственных крестьян в 1860-х гг. правительство вынуждено было с этим считаться, то именно здесь в дополнение к пахотным наделам были отведены значительные площади лесов для их последующего выжигания. Во-вторых, в соответствии с данными государственного земельного кадастра, все эти площади, по сути, лесных земель отнесены к землям сельскохозяйственного назначения. При образовании колхозов в конце 1920-х - начале 1930-х гг. леса на землях сельскохозяйственного назначения, как и собственно сельскохозяйственные угодья, передавались колхозам по актам на вечное пользование землей. При реорганизации сельскохозяйственных предприятий в начале 1990-х гг. земли под лесами передавались в границах сельскохозяйственных предприятий им же в постоянное пользование, а формулировка статьи 10 Основ лесного законодательства РФ 1993 г. о том, что лесной фонд находится во владении колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных формирований, имела весьма специфический оттенок, как это можно заключить, если рассматривать ее в совокупности со статьей 11 этих же Основ. Здесь речь шла об управленческих функциях, а не о правомочиях собственника. При учете же земель по видам угодий эти площади показываются как леса. Понятно, что учитывать их еще раз в составе земель лесного фонда нельзя, так как это привело бы к двойному счету. Итак, данные леса подлежали передаче по договорам безвозмездного пользования сельскохозяйственным организациям. Первое противоречие, которое здесь обнаружилось, заложено уже в самом Лесном кодексе РФ и в Положении от 19 декабря 1997 г. Пункт 2 Положения от 19 декабря 1997 г. говорит о передаче участков лесного фонда, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций (а не лесов или древесно-кустарниковой растительности). Кроме того, здесь подчеркивается, что передача участков лесного фонда в безвозмездное пользование не затрагивает прав сельскохозяйственных организаций на землю. Таким образом, получается, что леса на землях сельскохозяйственных организаций одновременно входят и не входят в лесной фонд. Тогда следует предположить, что само понятие лесного фонда шире, чем это указано в статье 7 ЛК РФ, и не привязано только к землям лесного фонда. Если это так, а такой вывод напрашивается, тогда получается, что лесной фонд - понятие, которое не укладывается в рамки земельного права и имеет самостоятельное значение. Далее следует остановиться на сторонах договора. Если одна из сторон (лесопользователь) в общем не вызывает сомнений, в нашем случае это должны быть сельскохозяйственные организации, во владении которых ранее находились соответствующие участки, то установление другой стороны вызвало споры. В соответствии с пунктом 3 Положения от 18 февраля 1998 г. предоставлять участок лесного фонда в безвозмездное пользование должен лесхоз федерального органа управления лесным хозяйством. На территории ряда субъектов Федерации сложились две системы лесхозов: лесхозы Министерства природных ресурсов РФ и лесхозы Министерства сельского хозяйства РФ. Положение о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 года N 901 <*>, определяло, что Минсельхоз России является федеральным органом исполнительной власти и специально уполномоченным государственным органом в области использования, охраны, защиты участков лесного фонда и воспроизводства лесов, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций и переданных им в безвозмездное пользование. Основными задачами министерства в этой связи являлось проведение государственной политики и осуществление государственного управления в области использования, охраны, защиты участков лесного фонда и воспроизводства лесов. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2000. N 49. Ст. 4824.

Приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 28 февраля 2002 года N 196 <*> "О государственном управлении в области использования, охраны, защиты участков лесного фонда и воспроизводства лесов, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций и переданных им в безвозмездное пользование" на Управление лесного хозяйства Минсельхоза России возложены полномочия: -------------------------------- <*> Зарегистрирован в Минюсте РФ 21 марта 2002 года, регистрационный N 3321. Первоначально Приказ в несколько иной редакции был подписан Министром сельского хозяйства РФ 9 января 2001 года, согласован с Министром природных ресурсов 11 марта 2001 года, но Минюст РФ в регистрации Приказа отказал. Определенного согласия в этом вопросе между Минсельхозом, Минюстом и Минприроды России удалось достичь на совещании у заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А. В. Гордеева 22 января 2002 г. (протокол N АГ-П1-2пр). На совещании было отмечено, что Минсельхоз России осуществляет возложенные на него Правительством Российской Федерации полномочия по государственному управлению в области использования, охраны, защиты участков лесного фонда и воспроизводства лесов, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций и переданных им в безвозмездное пользование; организацию ведения государственного учета лесного фонда, государственного кадастра. Минюсту России было предложено рассмотреть в установленном законодательством порядке вопрос о регистрации соответствующего Приказа Минсельхоза России.

- по государственному управлению в области использования, охраны, защиты участков лесного фонда и воспроизводства лесов, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций и переданных им в безвозмездное пользование; - по организации государственного учета лесного фонда, государственного лесного кадастра; - по координации работы и контролю за деятельностью федеральных государственных учреждений по управлению сельскими лесами, подведомственных Минсельхозу России, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации; - по разработке совместно с соответствующими структурными подразделениями Министерства природных ресурсов Российской Федерации и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проектов федеральных целевых программ по вопросам использования, охраны, защиты участков лесного фонда и воспроизводства лесов, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций и переданных им в безвозмездное пользование; - организации работ по созданию защитных лесных насаждений. Федеральным государственным учреждениям по управлению сельскими лесами, подведомственным Минсельхозу России, расположенным на территориях субъектов Российской Федерации, этим же актом поручено: - осуществлять возложенные на них функции в области использования, охраны, защиты участков лесного фонда и воспроизводства лесов, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций и переданных им в безвозмездное пользование, в соответствии с утвержденными уставами; - в целях рационального и оперативного использования участков лесного фонда, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций, а также в целях обеспечения потребностей сельскохозяйственных организаций в древесине и других лесных ресурсах в кратчайшие сроки провести работу по заключению договоров с сельскохозяйственными организациями по передаче участков лесного фонда в безвозмездное пользование и обеспечить их государственную регистрацию, своевременно производить выдачу лесопользователям лесорубочных билетов, ордеров, лесных билетов, проведение лесоустройства и учет лесного фонда, а также исполнение других функций в соответствии с законодательством Российской Федерации; - осуществлять ведение лесного хозяйства на участках лесного фонда, переданных в безвозмездное пользование сельскохозяйственным организациям. Полномочия Минсельхоза России и подведомственных ему учреждений - сельских лесхозов - в области управления лесным хозяйством в течение длительного периода времени вызывали возражения со стороны многих должностных лиц бывшего Рослесхоза и Минприроды России. Это нашло отражение в практике дел, рассмотренных арбитражными судами и судами общей юрисдикции. Федеральным арбитражным судом Северо-Западного округа 11 ноября 1999 года в открытом судебном заседании рассматривалась кассационная жалоба Комитета по лесу Ленинградской области по делу N А56-17044/99. Комитет по лесу обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с иском к государственному учреждению "Волосовский сельский лесхоз" о взыскании 211468, 32 рубля ущерба, причиненного незаконной порубкой леса. 10 февраля 1999 г. сельский лесхоз выдал Каськовскому лесничеству лесорубочный билет на проведение выборочной рубки. Полагая произведенную в соответствии с указанным билетом рубку незаконной, Комитет составил протокол о лесонарушении и предъявил данный иск. Комитет по лесу полагал, что выдача разрешительных документов на право лесопользования относится к компетенции Рослесхоза России и лесхозов Федеральной службы лесного хозяйства, поскольку это предусмотрено положением о них и не входит в полномочия Минсельхозпрода РФ. Рассматривая кассационную жалобу, суд пришел к выводу, что в данном случае фактически возник спор о компетенции. Принимая во внимание, что Постановлением Правительства РФ от 3 июля 1997 г. N 804 установлено, что специально уполномоченными государственными органами управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда являются два органа исполнительной власти - Федеральная служба лесного хозяйства РФ и Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ, суд оставил кассационную жалобу Комитета без удовлетворения. Одновременно суд направил частное определение по этому делу в указанные органы исполнительной власти, в котором, основываясь на анализе положений об этих органах, сделал вывод о том, что в них не содержится четкого разграничения полномочий, в частности, в сфере лесопользования. Это порождает споры, подобные рассмотренному. Приведем другой пример из судебной практики. 16 августа 2001 г. судебная коллегия по гражданским делам Вологодского областного суда рассматривала в открытом судебном заседании дело по заявлению Волжского межрегионального природоохранного прокурора о признании ряда статей закона Вологодской области "О лесопользовании в лесах сельскохозяйственных организаций" от 25 ноября 1999 г. N 598 недействительными. Волжский межрегиональный природоохранный прокурор в своем заявлении указал, что нормами упомянутого закона Вологодской области предоставлено право: - ГУ "Вологдасельлес" - делать представления губернатору области о передаче участков лесного фонда, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций, в безвозмездное пользование им и об утверждении объемов лесопользования, необходимых для удовлетворения собственных потребностей сельскохозяйственных организаций в древесине; - сельлесхозам - производить выписку разрешительных документов на все виды лесопользования, а также передавать участки лесного фонда в аренду по договорам аренды. Судебная коллегия пришла в целом к справедливому, на наш взгляд, решению об отказе в удовлетворении требований прокурора. Мотивировка суда заключалась в следующем. Согласно статьям 76 и 78 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законодательным Собранием Вологодской области принят закон, в котором нашла правовое закрепление деятельность в Вологодской области федеральных государственных учреждений федерального органа управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций и переданных им в безвозмездное пользование, и предусмотрены полномочия Вологодской области как субъекта Российской Федерации в этой сфере деятельности. Закон принят по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Оспариваемые нормы закона отражают полномочия ГУ "Вологдасельлес" и сельлесхозов, они не противоречат федеральному законодательству. Суд счел установленным, что ГУ "Вологдасельлес" и сельлесхозы являются государственными учреждениями федерального органа управления, наделенными в соответствии с ЛК РФ всеми полномочиями лесопользования в лесах сельхозорганизаций. Под сомнение должно быть поставлено только право сельлесхозов передавать участки лесного фонда в аренду, поскольку речь идет об участках лесов, уже переданных по договорам в безвозмездное пользование сельскохозяйственным организациям. Но сомнительны не сами полномочия сельлесхозов, а принципиальная невозможность, на наш взгляд, передачи в аренду таких участков, ведь право безвозмездного пользования сельскохозяйственной организации хотя и не означает аренды, но близко к ней по содержанию. На практике же в ряде регионов участки леса, переданные в безвозмездное пользование сельскохозяйственным организациям, передаются по договорам аренды для заготовки древесины иным лесопользователям. На наш взгляд, проблема управления лесами на землях сельскохозяйственного назначения имеет два возможных варианта решения. Первый вариант - это создание сельскохозяйственными организациями предприятий (потребительских кооперативов) по заготовке и переработке древесины, а также с функциями лесовосстановления. Второй вариант - это выполнение всех работ, связанных с воспроизводством лесов и с заготовкой и переработкой древесины, самими сельскохозяйственными организациями под контролем органов управления сельским хозяйством. Гражданское законодательство устанавливает (статья 689, п. 3 статьи 607 ГК РФ), что в договоре безвозмездного пользования (точно так же, как и при аренде) должны быть указаны данные, позволяющие определенно установить имущество, подлежащее передаче арендатору (ссудополучателю) в качестве объекта аренды (безвозмездного пользования). Пункт 10 Положения от 18 февраля 1998 г. требует, чтобы в договоре безвозмездного пользования участком лесного фонда были указаны (в числе прочих условий) границы участка лесного фонда. Но что же все-таки считать участком лесного фонда применительно к такому случаю? Законодательство не дает ответа на этот вопрос. Статья 9 ЛК РФ гласит: к участкам лесного фонда относятся участки леса, а также участки лесных земель, не покрытых лесной растительностью, и участки лесных земель. Границы участков лесного фонда должны быть обозначены в натуре с помощью лесохозяйственных знаков и (или) указаны в планово-картографических материалах (лесных картах). На практике леса на землях какой-то одной сельскохозяйственной организации могут быть представлены пятью, десятью и даже более лесными массивами, разделенными дорогами, реками, разбросанными между полей, отрезанными землями лесного фонда. Считать ли все эти, например, 10 участков леса одним участком, исходя из того, что все это находится в пределах одного землепользования или рассматривать каждый из них как самостоятельный участок? Поскольку регистрация договора на каждый из таких обособленных участков сопряжена с дополнительными расходами, практика пошла по первому пути, считая все лесные массивы на землях одной сельскохозяйственной организации одним участком лесного фонда. 23 января 2002 г. Приказом Минюста РФ N 18 была утверждена Инструкция о порядке государственной регистрации договоров аренды, безвозмездного пользования, концессии участков лесного фонда (леса) и прав на участки лесного фонда (леса). В пункте 6 этой Инструкции установлено, что на государственную регистрацию договора безвозмездного пользования представляются подлинники и копии плана участка лесного фонда, удостоверенные соответствующим органом, осуществляющим учет участков лесного фонда. Но надо принять во внимание то, что нет органа, осуществляющего учет участков лесного фонда, а есть органы, осуществляющие учет лесного фонда. Пункт 8 этой Инструкции устанавливает, что государственная регистрация договора безвозмездного пользования возможна только при наличии государственной регистрации права Российской Федерации на участок лесного фонда в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Однако подавляющее большинство договоров безвозмездного пользования участками лесного фонда были заключены и зарегистрированы без предшествовавшей этому регистрации права собственности Российской Федерации. Последовательное решение этого вопроса в соответствии с требованиями Инструкции от 23 января 2002 г., вероятно, должно выглядеть так: - каждый обособленный лесной участок, пусть даже небольшой по площади, если он расположен, например, среди полей севооборота, должен быть исключен из состава земель сельскохозяйственного назначения и включен в состав земель лесного фонда; - его границы в соответствии со статьей 101 ЗК РФ должны быть отграничены от земель иных категорий и занесены в государственный земельный кадастр; - должно быть зарегистрировано право Российской Федерации на этот участок лесного фонда; - регистрируется право безвозмездного пользования сельскохозяйственной организации. Следует учесть, что все эти работы весьма трудоемки, поэтому их осуществление в настоящее время вряд ли будет целесообразно. Довольно сложным остается вопрос о праве собственности на леса, расположенные на землях сельскохозяйственного назначения. Если лесной фонд и земли лесного фонда находятся в федеральной собственности и в соответствии с п. 5 статьи 27 ЗК РФ отнесены к участкам, ограниченным в обороте, то это не относится к землям сельскохозяйственного назначения. На наш взгляд, леса на землях сельскохозяйственного назначения, безусловно, находятся сегодня в федеральной собственности, поскольку в собственность сельскохозяйственных организаций они никогда не передавались. Но не следует в будущем препятствовать передаче их части в собственность сельскохозяйственным коммерческим организациям и крестьянским (фермерским) хозяйствам. Не решен законодателем и вопрос об органе, правомочном осуществлять право распоряжения (предоставления и изъятия) участками лесов на землях сельскохозяйственного назначения. На практике встречается такая ситуация, когда сельскохозяйственная организация прекращает свою деятельность в результате, например, ее ликвидации. Как быть в таком случае с лесными участками? Ведь при переводе их в состав земель запаса необходимо решать вопрос о возможности местного населения пользоваться древесиной. Как мы полагаем, статья 130 Лесного кодекса РФ не только не способствует верному решению проблемы, а только запутывает ее. Сама по себе она не "вписывается" в Лесной кодекс, который, по существу, является лесохозяйственным кодексом. Будущий общероссийский лесной закон должен, по нашему мнению, ограничиться правовым регулированием отношений по использованию и охране лесов на землях только одной категории - земель лесного фонда. Вопросы же охраны и использования лесов на землях сельскохозяйственного назначения должны регулироваться специальным Положением, утверждаемым постановлением Правительства РФ на основе Земельного или Аграрного кодекса. Точно таким же образом использование и охрана лесов заповедников, городских лесов и т. д., то есть на всех категориях земель, за исключением земель лесного фонда, имеют особые цели. Особое целевое назначение должно обеспечиваться особым правовым регулированием.

Государственное управление лесопользованием

Согласно ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. На основании этой статьи Конституции в январе 1997 года Федеральным Собранием РФ был принят Лесной кодекс РФ. Статьей 1 ЛК РФ предусмотрено, что в соответствии с Конституцией РФ лесное законодательство Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации. В ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов исполнительной власти (п. "г" ст. 71 Конституции РФ). Полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов должны устанавливаться ЛК РФ, а также заключенными в соответствии с Конституцией РФ договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В настоящее время глава 8 ЛК РФ, которая устанавливала систему органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, утратила силу. Статья 53 этой главы ЛК РФ предусматривала существование федерального органа исполнительной власти со специальной компетенцией - федерального органа управления лесным хозяйством. Федеральный орган управления лесным хозяйством обеспечивает рациональное использование, охрану, защиту лесного фонда и воспроизводство лесов и является специально уполномоченным государственным органом управления в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства природных ресурсов в порученных ему Правительством РФ областях государственного управления. Федеральный орган управления лесным хозяйством осуществляет возложенные на него полномочия непосредственно и через свои территориальные органы. Территориальные органы федерального органа управления лесным хозяйством включают в себя органы управления лесным хозяйством в субъектах Российской Федерации и лесхозы федерального органа управления лесным хозяйством, в том числе лесхозы-техникумы, опытные и другие специализированные лесхозы. Национальные парки федерального органа управления лесным хозяйством осуществляют государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов на соответствующей территории лесного фонда и обладают правами лесхозов федерального органа управления лесным хозяйством. Лесхозы и национальные парки федерального органа управления лесным хозяйством осуществляют ведение лесного хозяйства в той мере, в какой это необходимо для осуществления функций государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Положение о федеральном органе управления лесным хозяйством утверждается Правительством Российской Федерации. До недавнего времени в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 3 июля 1997 г. N 804 таких органов было два: Министерство природных ресурсов Российской Федерации и Министерство сельского хозяйства Российской Федерации. Положение о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 28 июня 2004 г. N 315, не содержит норм, указывающих на какие-либо функции или полномочия данного Министерства в области использования, охраны и воспроизводства лесов сельскохозяйственных организаций. Нет таких норм и в Положении о Федеральном агентстве по сельскому хозяйству. Таким образом, правовое положение федеральных государственных учреждений Министерства сельского хозяйства РФ по управлению сельскими лесами вновь становится неопределенным. В связи с утратой силы статьи 47 ЛК РФ становятся неопределенными полномочия субъектов Федерации в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Федеральное законодательство, очевидно, пошло по пути усиления полномочий в этой области Российской Федерации в ущерб субъектам. На наш взгляд, государственное управление лесопользованием не должно быть излишне централизованным, особенно если речь идет о тех регионах, для которых лесной комплекс имеет определяющее значение в экономике. Недостаточно урегулированным в лесном законодательстве остается вопрос о полномочиях в области управления лесопользованием муниципальных органов и об участии населения в решении этих вопросов. Конституция Российской Федерации установила, что источником власти и носителем суверенитета в государстве является многонациональный народ. Право участвовать в управлении делами государства, закрепленное в статье 32 Конституции РФ, адресовано каждому гражданину, а не политически организованной совокупности граждан, ассоциированных как народ <*>, ибо народ не участвует в управлении, а осуществляет власть, является субъектом этой власти (статья 3 Конституции). Рассматриваемое право осуществляется в различных формах, как непосредственно, так и через представителей. Непосредственные формы реализации - участие граждан в референдуме, а также реализация их права избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. Участие граждан в управлении делами государства осуществляется также путем их воздействия на деятельность представительных органов всех уровней - через своих депутатов, различные формы выражения общественного мнения о руководстве государственными делами, о направлениях политики государства, о его деятельности, связанной с удовлетворением социальных потребностей общества. Важной формой участия граждан в осуществлении власти на местах выступает местное самоуправление. -------------------------------- <*> Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. С. 268.

Е. И. Козлова и О. Е. Кутафин отмечают <*>, что многие формы участия граждан в управлении делами государства в настоящее время не используются в достаточной мере эффективно. Препятствиями в реализации этих конституционных прав являются высокий уровень бюрократизма в государственных органах, волокита, чрезмерная закрытость их деятельности, отсутствие действенной политики, направленной на развитие общественной активности граждан. -------------------------------- <*> Там же. С. 278.

Ранее в статье 49 ЛК РФ указывалось, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов в соответствии с законодательством Российской Федерации. Но даже и эта отсылочная, по существу, норма в настоящее время утратила силу в связи с принятием Федерального закона N 122-ФЗ от 22 августа 2004 г. Действующее законодательство, как нам видится, недостаточно урегулировало вопросы реализации гражданами своих конституционных прав по управлению делами государства. В отношении вовлечения общественности в управление лесопользованием аналогичной позиции придерживается В. К. Тепляков, который отмечает, что "до сих пор не созданы механизмы вовлечения населения, общественности в обсуждение принимаемых решений на всех уровнях управления лесными ресурсами" <*>. -------------------------------- <*> Тепляков В. К. "Общественное мнение и повышение эффективности лесопользования". Тезисы к выступлению. Материалы парламентских слушаний на тему: "Экономические и правовые аспекты повышения эффективности лесопользования" (ГД РФ, 14 февраля 2002 г.).

Говоря о проблемах лесопользования, следует указать и на его цель. Цели и задачи лесного законодательства Российской Федерации сформулированы в статье 2 Лесного кодекса РФ. В ней сказано, что лесное законодательство направлено на обеспечение рационального и неистощительного использования лесов, их охрану, защиту и воспроизводство, исходя из принципов устойчивого управления лесами и сохранения биологического разнообразия лесных экосистем, повышения экологического и ресурсного потенциала лесов, удовлетворения потребностей общества в лесных ресурсах на основе научно обоснованного, многоцелевого лесопользования. Лесное законодательство постоянно подчеркивает необходимость удовлетворения нужд государственных, общественных, промышленных, местных. В этой связи известный знаток дореволюционного лесного хозяйства России Н. В. Пономарев замечал, что "всем нуждам за раз удовлетворить отпуском леса из данной дачи нельзя, а между тем это требуется и жизнью, и инструкциею. Приходится, значит, поступиться одними интересами в пользу других. Но тогда возникает вопрос, какие же "надобности" следует удовлетворить ранее других" <*>. -------------------------------- <*> Пономарев Н. В. Современное состояние государственного, общественного и частного лесного хозяйства в России. СПб., 1901. С. 143.

Определяя цель лесопользования, следует учитывать, что леса России выполняют важнейшие экологические функции в масштабах всей планеты. Поэтому следует прислушаться к мнению, прозвучавшему на парламентских слушаниях в ГД РФ 14 февраля 2002 г., что главная цель лесопользования - это "удовлетворение потребности людей в продукции лесного комплекса, в здоровой окружающей среде, а не выход в мировые лидеры по производству пиловочника или бумажных салфеток" <*>. Обеспечение достижения этой цели может быть достигнуто, по нашему мнению, при пространственном разграничении лесов в зависимости от их основных функций. Особое целевое назначение должно обеспечиваться особым правовым регулированием. -------------------------------- <*> Тепляков В. К. "Общественное мнение и повышение эффективности лесопользования". Тезисы к выступлению. Материалы парламентских слушаний на тему: "Экономические и правовые аспекты повышения эффективности лесопользования" (ГД РФ, 14 февраля 2002 г.).

Все изложенное выше позволяет нам сделать следующие выводы: 1. Необходимо различать участок лесного фонда как объект права собственности и лесную растительность как объект права пользования. Нет смысла вести речь о праве пользования землями лесного фонда в отрыве от права лесопользования, поскольку предметом договора аренды участка лесного фонда является не земельный участок, а право заготовки древесины. 2. Передача прав по договору аренды должна предусматривать и передачу обязанностей по лесовосстановлению. Согласие собственника лесного участка на передачу прав пользования должно быть обязательным условием при перенайме. 3. Следует создать механизм, препятствующий созданию арендных участков, состоящих из разрозненных участков леса. 4. Обеспечение сохранения биоразнообразия, устойчивого лесопользования и выполнения всех средообразующих функций лесами можно обеспечить при пространственном разграничении лесов по их основному целевому назначению. Будущий Лесной кодекс РФ должен ограничиваться правовым регулированием отношений лесопользования на участках леса, основным целевым назначением которых является обеспечение сырьем лесной промышленности. Вопросы собственности на участки леса должны регулироваться не лесным, а гражданским и земельным законодательством. 5. Не следует в будущем препятствовать передаче лесов на землях сельскохозяйственного назначения в собственность сельскохозяйственным коммерческим организациям и крестьянским (фермерским) хозяйствам. 6. Предстоящая кодификация лесного законодательства должна решить, в первую очередь, вопрос о разграничении полномочий по государственному управлению лесным хозяйством (лесопользованием) между Федерацией и ее субъектами, а также четко определить полномочия органов местного самоуправления в этой сфере. В заключение отметим, что нами рассмотрены только некоторые проблемы лесопользования, которые, на наш взгляд, должны быть решены в ближайшее время. Наибольший интерес с правовой точки зрения представляют также вопросы платы за использование лесных ресурсов, нормирования лесопользования, лесных концессий, что должно послужить предметом отдельных исследований.

Название документа