Понятие "особо ценных земель" по Земельному кодексу РФ

ПОНЯТИЕ "ОСОБО ЦЕННЫХ ЗЕМЕЛЬ" ПО ЗЕМЕЛЬНОМУ КОДЕКСУ РФ

В. А. ЕВСЕГНЕЕВ

Евсегнеев В. А., кандидат юридических наук.

Согласно ст. 100 ЗК РФ к особо ценным землям относятся земли, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность. Следовательно, в состав названных земель ст. 100 ЗК РФ включает объекты природы, имеющие не только ценное природное, но и культурное значение. В статье дается перечень этих объектов: типичные или редкие ландшафты, культурные ландшафты, сообщества растительных, животных организмов, редкие геологические образования, земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций. На собственников таких земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов возлагаются обязанности по их сохранению. Сведения об особо ценных землях должны указываться в документах государственного земельного кадастра, документах государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и иных удостоверяющих права на землю документах. При анализе содержания ст. 100 ЗК РФ обнаруживаются недостатки определения особо ценных земель. Прежде всего, перечисленные в ст. 100 территории и объекты не отграничены от других особо охраняемых природных территорий (далее - ООПТ). Так, "типичные или редкие ландшафты" могут охраняться в составе заповедников, так же как "сообщества растительных и животных организмов". Редкие геологические образования уместно охранять в составе памятников природы. Полигоны для научных исследований хотя и могут существовать отдельно, но чаще включаются в другие ООПТ. "Культурные ландшафты", если не уточнять их содержания, включают почти всю территорию страны, ибо они представляют пространства, на которых отражается хозяйственная, а также иная деятельность человека. "Особо ценные земли" Земельный кодекс относит не к особо охраняемым природным территориям, а к более широкой категории "особо охраняемых территорий" (далее - ООТ). К ООТ он относит также земли историко-культурного назначения (ст. 99), земли рекреационного назначения (ст. 98) и земли природоохранного назначения (ст. 97), хотя в ряде случаев они близко соприкасаются с ООПТ или даже слабо отличимы от них. Отсутствие строгого разграничения между ООПТ и некоторыми другими ООТ следует отнести за счет недостаточной координации двух законов: ЗК РФ 2001 г. и ФЗ 1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях". К сожалению, такие случаи известны и для других областей законодательства, регулирующего охрану природы и природохозяйственную деятельность <*>. Это можно видеть на примере земель рекреационного назначения. -------------------------------- <*> Игнатьева И. А. Экологическое законодательство России и проблемы его развития // Изд. МГУ, 2001.

Ценные земли примыкают к землям историко-культурного назначения, предусмотренным в ст. 99 ЗК РФ. По-видимому, состав ценных земель должен бы расширить признанный перечень земель историко-культурного назначения, но пока эта цель не достигнута. "Ценные земли", как они представлены в ст. 100 ЗК РФ, следует рассматривать как своеобразный правовой "резерв" для новых категорий ООПТ <*>. Но будет ли этот резерв востребован в ближайшем будущем, пока не ясно. -------------------------------- <*> Так, акты Республики Хакассии требуют охраны курганов, остатков древних поселений, валов, пещер и скал с нанесенными на них рисунками. См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2001. С. 362.

Рекреационные земли. В качестве таковых можно считать земли, где рекреация является главным видом пользования. Этим землям, близким к ООПТ, посвящена ст. 98 ЗК РФ. Она объединяет как земли, уже используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности, так и предназначенные для этой цели, хотя в самом тексте статьи эта двойственность не так ясно выражена. Указанные земли включают "дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, туристские парки, лесопарки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты". Смысл перечисления в законе всех этих объектов (к которым отнесены также пригородные зеленые зоны <*>) - исключить нецелевое их использование, воспрепятствовать возможным поползновениям на эти земли претендентов со стороны. -------------------------------- <*> Согласно ст. 67 Федерального закона "Об охране окружающей природной среды" зеленые зоны относятся к ООПТ. Таким образом, категория зеленых зон по этому Закону и Земельному кодексу не совпадает.

Надо полагать, что при составлении приведенного перечня "перед глазами законодателя" стояли как бы апробированные и официально утвержденные объекты рекреации; закон же придавал им определенный земельно-правовой статус. Но некоторые такие объекты могли не иметь должной апробации в качестве рекреационных (тем более что в законе такая процедура не предусмотрена). Поэтому их государственная регистрация в качестве рекреационных могла натолкнуться (или уже натолкнулась) на определенные трудности. Таким образом, к формулировке статьи 98 можно сделать тот упрек, что она не отличает фактических объектов рекреации от таких же объектов, но уже имеющих какую-то официальную апробацию. Так, ст. 98 не упоминает в качестве рекреационных объектов базы отдыха (которые имеют отдельные предприятия). Выходит, базы могут и не признаваться таковыми. Но если база отдыха будет именоваться кемпингом, то, согласно ст. 98, ее официальное признание в качестве объекта рекреации облегчится. Понятно, однако, что для признания объекта рекреационным нужны более веские основания, чем его "домашнее" название. По опыту других стран в России можно ожидать создания частных или ведомственных кемпингов и других рекреационных объектов. Спрашивается, достаточно ли получения лицензии на туристическую деятельность в определенной местности для того, чтобы эту местность признать рекреационной территорией? Как быть с земельно-правовым статусом курортов, санаториев, если те начнут совмещать свою основную деятельность с обслуживанием отдыхающих (туристов) или вообще изменят профиль своей работы в эту сторону? Статья 98 ответов на эти вопросы не дает. Не исключены случаи, когда рекреационное учреждение обанкротится, закроется. Спрашивается, будет ли утрачен при этом правовой режим его земель как земель рекреационных (особо охраняемых)? Кроме того, нельзя не учитывать, что практически в каждой местности есть "дикие" рекреационные участки, не имеющие официального статуса, но тем не менее играющие важную роль в жизни местного населения, а то и приезжающих туда отдыхать лиц. Эти участки заслуживают охраны независимо от того, располагаются на них какие-то рекреационные заведения и отведены они им или нет. Понятно, что ст. 98 не могла охватить все эти вопросы, решение которых заслуживает принятия особого правового акта о природно-рекреационных землях, водах, пещерах (а не только об учреждениях, организующих загородный отдых, туризм и т. п. деятельность). Желательно, чтобы такой акт предусмотрел инвентаризацию земель, лесов и вод, используемых в рекреационных целях или пригодных для этого, имея в виду зарезервировать их по этому предназначению и оградить от нежелательного вторжения и трансформаций. Список таких земель в каждой местности может меняться. Например, для рекреационной деятельности во многих случаях подходят территории, подлежащие рекультивации. Как исключение, некоторые территории для рекреации могут быть потеряны - но для этих случаев желательно иметь особую процедуру, сводящую такие потери к минимуму. Несомненно, что к составу рекреационных земель следует отнести и земли историко-культурного назначения (ст. 99 ЗК РФ), но с той оговоркой, что для рекреантов там могут действовать некоторые дополнительные правила и ограничения. Такие же оговорки уместны для ООПТ вроде заповедников, которые также не должны быть полностью закрыты для посетителей. Земли, зарегистрированные в качестве рекреационных, должны не просто составлять отдельный учетный или налоговый реестр. Их зачисление туда должно составлять препятствие для нежелательной застройки. С этой целью резервирование этих (впрочем, как и других зарезервированных) земель должно быть подкреплено в законодательстве о капитальном строительстве - как в виде закона, так и в форме подзаконных строительных норм и правил (СНиП), которые традиционно разрабатывает и принимает Госстрой (в свое время СССР, а ныне РФ). Поскольку СНиПы обязательны для застройщиков, заказчиков и проектировщиков строительных объектов, строительных подрядчиков и иных лиц, задействованных в капитальном строительстве, запись в СНиПах относительно запрета на вторжение застройки на зарезервированные территории, в том числе зарезервированные для рекреации, была бы правовой гарантией их сохранения для предназначенной цели. Исключения из этого правила могли бы допускаться только по серьезным основаниям и только после выполнения специальных организационных процедур. Поскольку резервирование земель уже фактически признано в законе относительно ООПТ, предлагаемый порядок автоматически будет охранять от нежелательных вторжений и застройки не только будущие парки, но также другие виды ценных природных территорий, где рекреация хотя и допускается, но не как господствующий вид пользования. Тем самым (как можно полагать) будут наведены правовые связи между отдельными типами особо охраняемых территорий, которые пока что разобщены в правовом отношении, но перечислены в главе XXVII ЗК РФ "Земли особо охраняемых территорий и объектов". При этом земли рекреационного назначения во многих случаях будут "налагаться" на земли иных категорий ООПТ, а равно на земли Гослесфонда, Водного фонда и некоторые другие. Такое положение надо признать в принципе допустимым, хотя оно потребует специальной планировки земель и вод "двойного назначения", а равно разработки их особого правового режима.

Название документа