Актуальные проблемы вещных прав: институт права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками после принятия Земельного кодекса

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ВЕЩНЫХ ПРАВ: ИНСТИТУТ ПРАВА ПОСТОЯННОГО (БЕССРОЧНОГО) ПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ УЧАСТКАМИ ПОСЛЕ ПРИНЯТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО КОДЕКСА

С. Г. ПЕВНИЦКИЙ

Певницкий С. Г., старший консультант направления гражданского права "Юридической клиники" РПА МЮ РФ.

Процессы становления новой демократической государственности в Российской Федерации, преобразования былого социалистического устройства в новое - социально-правовое могут успешно протекать только при надлежащем экономическом обеспечении, и единственно возможной экономической базой для него будет рыночная система хозяйствования <*>. В связи с активным развитием в Российской Федерации рыночных отношений все большее значение приобретает детальная правовая регламентация гражданского оборота благ, а также гарантирование их нормального использования. -------------------------------- <*> См.: Проблемы общей теории права и государства / Под общ. ред. В. С. Нерсесянца. М., 2000. С. 697 - 698.

До самого последнего времени в России не был должным образом урегулирован правовой статус одного из наиболее важных объектов недвижимости - земли. В праве и законодательстве нашего государства социалистического периода, отражавших тоталитарную идеологию той эпохи, решительно отвергались любые попытки дать обоснование в теории самой идее отчуждения земли. Отношения обмена относительно земельных участков между частными субъектами были запрещены, соответственно не могло существовать передачи земельных участков из государственной собственности в частную. Единственно возможным правом на землю у частных лиц считалось право пользования либо владения, предоставляемое исключительно в административном порядке, без каких-либо гражданско-правовых договоров <*>. -------------------------------- <*> См.: Жариков Ю. Г. Концепция развития земельного законодательства // Правовая реформа: концепции развития российского законодательства. М., 1995. С. 120, 123.

Затем Земельный кодекс РСФСР, принятый 25 апреля 1991 г., следуя тенденциям либерализации, закрепил, что "в РСФСР подтверждается многообразие и равенство государственной, колхозно-кооперативной, частной, коллективно-долевой форм собственности". Однако такое регулирование было слишком поспешным: не было сформировано надлежащей нормативной базы, механизма контроля, не было подготовлено правосознание граждан. Поэтому в связи с принятием Конституции РФ 1993 г. Указом Президента РФ N 2287 от 24 декабря 1993 г. были признаны недействующими статьи, содержащие в себе вышеуказанные нормы. В Гражданский кодекс РФ, принятый 30 ноября 1994 года, была включена глава 17, в которой были прописаны вещные права на землю, однако эта глава не действовала до дня введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекса). Соответственно лишь в ноябре 2001 г. были законодательно урегулированы отношения применительно к таким объектам недвижимости, как земли (кроме земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется отдельным Законом - "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", нормы которого вступили в силу только в 2003 году). Следует заметить, что проведение земельной реформы существенно повысило оценку экономики России как рыночной и инвестиционную привлекательность нашей страны <*>. Однако, как справедливо заметил Президент Российской Федерации В. В. Путин во вступительном слове на встрече с членами президиума Центрального совета "Российского аграрного движения", никакая реформа не может считаться завершенной только формированием законодательной базы, без учета реальной практики, потому что очень многое в деле обеспечения законных интересов субъектов права зависит именно от практики применения норм <**>. -------------------------------- <*> См.: Tedstorm J., Sherman G., Mroz J. Toward the common good. New York, 2001. P. 25 - 26. <**> См.: Путин В. В. Вступительное слово на встрече с членами президиума Центрального совета "Российского аграрного движения". Москва, Кремль, 8 апреля 2003 года. http://president. kremlin. ru/text/appears/2003/04/42455.shtml

Вследствие вышеперечисленных новелл законодательства изменился круг прав и сделок, подлежащих государственной регистрации. Рассмотрим, в чем же выражаются различия с ранее бывшей ситуацией. Прежде всего, следует заметить, что нормы, закрепленные в Кодексе, регулирующие вопросы вещных правомочий, весьма отличаются от упомянутого ранее регулирования их в семнадцатой главе Гражданского кодекса Российской Федерации <*>. Данная ситуация создала целый ряд проблем для правоприменителей (в основном органов местного самоуправления, нотариусов и государственных регистраторов). Изменение правового регулирования такого вещного права, как постоянное (бессрочное) пользование земельным участком, предусмотренное статьями 268 - 270 Гражданского кодекса, было вызвано прежде всего тем, что право бесплатного "вечного" пользования земельным участком нехарактерно для рыночной экономики и дальнейшее его использование, при существовании в правовой системе РФ вещного права собственности, обязательственных прав аренды и безвозмездного пользования, было бы нецелесообразным, ибо при помощи данных прав можно описать все возможные модели отношений лиц и публично-правовых образований к земельным участкам, востребованные в гражданском обороте. Такое понимание логики законодателя подтверждается и тем, что закрепленное в 265 - 267 статьях Гражданского кодекса право пожизненного наследуемого владения земельным участком - еще одно наследие прошлой системы хозяйствования - Кодексом также не воспринято как имеющее перспективы применения, но лишь как остаточное явление. Его регулирование сходно с регулированием права постоянного пользования: уже существовавшее на момент введения в действие Земельного кодекса право сохраняется, в дальнейшем же предоставление гражданам земельных участков на подобном праве запрещается, распоряжение участком также не допускается (в данных обстоятельствах - за исключением случаев перехода права по наследству). -------------------------------- <*> См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С. А. Боголюбова, Е. Л. Мининой. М., 2002. С. 36.

С момента введения в действие Кодекса, согласно статье 20, земля на праве постоянного (бессрочного) пользования может предоставляться только субъектам гражданского права, тесно связанным с государством, являющимся по отношению к ним собственником (федеральные унитарные предприятия, государственные и муниципальные учреждения), либо когда эти субъекты входят в саму государственную структуру (органы государственной власти и местного самоуправления). Граждане и юридические лица, у которых право постоянного пользования возникло до введения в действие Кодекса, сохраняют это право, однако утрачивают правомочие на какое-либо распоряжение данными земельными участками. Однако если у граждан право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком сохраняется без каких-либо временных ограничений, то у юридических лиц, кроме указанных в п. 1 ст. 20 Земельного кодекса, это право ограничено сроком, данным до 1 января 2006 г. (в силу Федерального закона N 160-ФЗ от 8 декабря 2003 г. срок был продлен на два года) на его переоформление на право аренды либо же на приобретение участка в собственность. Переоформление представляет собой, как разъяснено в примечании к ФЗ от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (в дальнейшем - Закон "О введении в действие..."), сложный юридический состав. Его звеньями являются: подача заявления заинтересованным юридическим лицом; принятие компетентным властным органом решения и, разумеется, государственная регистрация соответствующего права, только после чего, как следует из п. 3 ст. 433, оно считается возникшим у юридического лица. Кроме того, не следует забывать, что согласно статье 271 Гражданского кодекса возможно и иное основание возникновения права постоянного пользования земельным участком. Так, собственник здания, сооружения или иной недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем другому лицу, имеет право пользования (если не оговорено иное, то - постоянного) предоставленной таким лицом под эту недвижимость частью земельного участка. Исходя из общего смысла Кодекса для юридических лиц, не указанных в п. 1 статьи 20, вышеуказанное право подлежит переоформлению на общих основаниях <*>. -------------------------------- <*> См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. Г. В. Чубукова, М. Ю. Тихомирова. М., 2003. С. 107 - 109.

При этом не следует смешивать данное право с частным сервитутом, при котором также осуществляется пользование чужим земельным участком, возможно даже с возведением сооружений (к примеру, электропередающих или мелиоративных). Однако сервитут служит для обеспечения лишь тех нужд собственника соседнего или иного земельного участка, что не могут быть обеспечены без него. Соответственно пользование чужим участком осуществляется ограниченно: постольку, поскольку необходимо обеспечивать эти нужды; в этом и состоит основное отличие с правом постоянного пользования, которое не ограничено целью использования. Регулирование же частного сервитута, как указано в п. 1 ст. 23 Земельного кодекса, продолжает осуществляться в соответствии со статьей 274 Гражданского кодекса. Вероятно, к сервитутам следует отнести и не совсем внятно прописанное законодателем право ограниченного пользования земельным участком, упомянутое в п. 3 и 4 ст. 36 Кодекса. Право же безвозмездного срочного пользования, упомянутое в ст. 47, имеет обязательственную природу, и в силу этого регулирование его осуществляется нормами глав 34 и 36 Гражданского кодекса, регулирующих отношения, связанные с арендой и безвозмездным пользованием. К сожалению, следует признать, что Земельный кодекс не отличается высокой юридической техникой и порой оставляет впечатление весьма "сырого" и эклектичного документа, составители которого далеко не всегда последовательно воплощали свои концептуальные положения, создавая, как уже отмечалось выше, существенные проблемы для правоприменителей. Следует заметить, что многими исследователями отмечена возможность двойного толкования норм статьи 20 Кодекса <*>. В первом случае понятие "предоставление" предлагается связывать с возникновением права; следствием этой позиции будет вывод об отрицании самой возможности возникновения у определенного круга лиц (граждан и юридических лиц) вышеуказанных прав после вступления в силу Кодекса. Руководствуясь же вторым способом толкования, следует отождествлять запрет на предоставление с запретом на издание компетентным органом местного самоуправления акта о наделении гражданина или юридического лица упомянутыми правами на земельный участок. В соответствии с данной позицией следует признать, что в случае наличия указанного акта, изданного в соответствии с действовавшим прежде законодательством, допустимо признание и подтверждение государством такового права уже по вступлении Кодекса в силу, путем государственной регистрации, поскольку здесь явно присутствует обстоятельство, предусмотренное п. 1 ст. 27 ФЗ от 21.07.1997 N 122-ФЗ (ред. от 11.04.2002) "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Учитывая общий принцип права об отсутствии обратной силы у закона, ухудшающего положение субъектов и ограничивающего их права, будет возможным признать последний способ толкования более целесообразным и скорее отвечающим логике законодателя, чем первый. -------------------------------- <*> См.: Завьялов А. А. Земельный кодекс и проблемы государственной регистрации права на недвижимое имущество и сделок с ним // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2002. N 4. С. 41.

Некоторые авторы утверждают, что существует некая проблема несоответствия норм п. 3 ст. 20 Кодекса и пункта 12 статьи 3 Закона "О введении в действие...", с одной стороны, и пункта 2 статьи 3 - с другой <*>. Они утверждают, что существует противоречие между тем, что право постоянного (бессрочного) пользования у всех тех юридических лиц, у которых оно возникло до введения в действие Кодекса, сохраняется, и тем, что вышеуказанные лица (за исключением указанных в п. 1 ст. 20 Кодекса) обязаны таковое право переоформлять в срок до 01.01.2006. Однако данное противоречие мнимое: нормы п. 3 ст. 20 Кодекса и п. 12 ст. 3 Закона "О введении в действие..." не означают бесконечной протяженности во времени ("бессрочности") существования у вышеупомянутых субъектов данного права; они лишь закрепляют единство правовой природы и сущности данного права, приобретенного до момента вступления в действие Кодекса, с правом, предусмотренным Кодексом, а также непрерывность существования данного права. Из смысла земельного законодательства следует, что норма, предусматривающая переоформление бессрочного пользования на право аренды или собственности, не только не противоречит вышеприведенным нормам, но органически дополняет их, реализуя замысел законодателя. -------------------------------- <*> См.: Ибрагимов К. Х., Ибрагимов А. К. Земельное право России. М., 2003. С. 98 - 99.

Резюмируя, следует сказать, что регулирование данного вещного права недостаточно ясно и внятно закреплено законодателем. Более того, представляются сомнительными и необоснованными вообще необходимость и целесообразность его существования в сегодняшних экономических реалиях, когда все большее значение приобретают обязательственные права. Следует признать обоснованным мнение, согласно которому данное право может существовать только в "переходном" Земельном кодексе и от него следует отказаться в дальнейшем.

Название документа