Некоторые вопросы рассмотрения судами дел о приватизации земельных участков

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ РАССМОТРЕНИЯ СУДАМИ ДЕЛ О ПРИВАТИЗАЦИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ

А. Ф. ЕФИМОВ

А. Ф. Ефимов, заместитель председателя Московского областного суда, заслуженный юрист Российской Федерации.

По смыслу закона приватизация гражданами земельных участков на добровольной и безвозмездной основе означает не что иное, как передачу (перерегистрацию или переоформление) в собственность ранее предоставленных им земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения. Первый ее этап связан с принятием Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. N 374-1 "О земельной реформе" <*> и ряда других нормативных актов, когда граждане получили возможность по своему усмотрению сохранить ранее предоставленные на праве постоянного пользования земельные участки либо получить их в собственность бесплатно или за плату. Причем бесплатно мог быть передан участок или его часть в пределах норм предоставления земельных участков соответствующего целевого назначения. За пределами этих норм граждане были вправе выкупить эти участки либо получить их в пожизненное наследуемое владение. Все эти положения получили дальнейшее развитие в новом Земельном кодексе Российской Федерации <**>, в котором, с одной стороны, введен запрет на предоставление гражданам земельных участков на указанном праве, а с другой - гарантировано право на однократную и бесплатную их приватизацию (ст. ст. 20, 21). Вместе с тем граждане обязаны нести по закону расходы по оформлению права собственности на земельные участки, т. е. по их приватизации. На практике эти суммы оказались весьма значительными, нередко превышая стоимость самих участков. Сложившаяся ситуация вызвала обеспокоенность Государственной Думы и ее обращение к Председателю Правительства Российской Федерации М. М. Касьянову с просьбой принять меры по защите прав граждан на владение, пользование и распоряжение земельными участками, в том числе инвалидов, пенсионеров и других категорий малообеспеченных граждан <***>. --------------------------------- <*> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. N 26. Ст. 327. <**> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 44. Ст. 4147. <***> См.: Постановление от 18 апреля 2003 г. N 3900-III // Парламентская газета. 2003. 6 мая.

В печатных средствах массовой информации иногда проводится аналогия между приватизацией земельных участков и приватизацией жилых помещений. Не касаясь правомерности такого сравнения, можно отметить, что специального закона о приватизации гражданами земельных участков, как, например, закон о приватизации жилых помещений, не принималось. В Земельном кодексе Российской Федерации по этой проблеме не выделена не только специальная глава, но даже отдельная норма, если не считать ст. ст. 28 и 36, посвященных в целом вопросам приобретения права на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Отсутствие достаточной правовой базы в такой непростой сфере, как приватизация земли, вызывает значительные трудности в разрешении судами дел данной категории.

Общие вопросы приватизации земельных участков

Как предусмотрено ст. 216 ГК РФ, к вещным правам наряду с правом собственности относятся право пожизненного наследуемого владения и право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками. Лица, обладающие земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения либо постоянного (бессрочного) пользования наряду с владением и пользованием вправе возводить на этом участке здания, сооружения, иное недвижимое имущество (ст. ст. 266, 269 ГК), а также в ограниченных пределах распоряжаться ими (передавать их другим лицам в аренду или в безвозмездное срочное пользование). Отличие участков на праве пожизненного наследуемого владения и на праве постоянного (бессрочного) пользования состоит в том, что одни переходят по наследству, а другие - нет. До начала земельной реформы, когда земля находилась в собственности государства, земельные участки могли предоставляться гражданам во временное или бессрочное пользование. Бессрочным признавалось землепользование без заранее установленного срока (ст. 11 Земельного кодекса РСФСР 1970 года). Земельные участки для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, индивидуального садоводства, т. е. независимо от целевого назначения, выделялись исключительно на праве постоянного (бессрочного) пользования. Предоставление земельных участков под индивидуальное жилищное строительство в городах и поселках осуществлялось по решениям исполнительного комитета городского (районного) Совета на территориях, предусмотренных под эти цели генеральными планами городов и поселков. Документами, подтверждающими право граждан на строительство индивидуальных жилых домов и пользование земельным участком в городах, рабочих, курортных и дачных поселках, были: решение исполнительного комитета городского, районного Совета об отводе земельного участка; договор о предоставлении в бессрочное пользование земельного участка под строительство индивидуального жилого дома на праве личной собственности; план земельного участка, проект застройки участка и разрешение на строительство, выдаваемые главным архитектором города или районным архитектором <*>. --------------------------------- <*> См.: Инструкция о порядке отвода земельных участков под индивидуальное жилищное строительство на территории РСФСР (п. 26). Утверждена Приказом Госстроя РСФСР от 19 декабря 1966 г. N 86.

Предоставление приусадебных и других земельных участков колхозникам, рабочим, служащим и другим специалистам, проживающим в сельской местности, из земель, закрепленных за колхозами, совхозами и другими сельхозпредприятиями, осуществлялось по решению общего собрания членов колхоза (собрания уполномоченных) либо администрации совхоза (ст. ст. 61, 64 Земельного кодекса РСФСР 1970 года). Земельным кодексом РСФСР 1991 года иначе был определен круг лиц, которым земельные участки могли предоставляться в постоянное (бессрочное) пользование. К их числу отнесены организации независимо от формы собственности (ст. 12). Закон не предусматривал возможности предоставления земельных участков гражданам на таком праве, но и не содержал прямого запрета. Позднее Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. N 2287 <*> ст. 12 была признана недействующей, а положения о праве пожизненного наследуемого владения исключены из текста соответствующих статей Земельного кодекса РСФСР 1991 года. --------------------------------- <*> См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 52. Ст. 5085.

Гражданский кодекс Российской Федерации предусмотрел предоставление земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения гражданам, установив различные основания их приобретения: первых - на основании решения государственного или муниципального органа, уполномоченного предоставлять земельные участки в такое пользование (ст. 268), вторых - в порядке, установленном земельным законодательством (ст. 265). Нормы главы 17 Гражданского кодекса Российской Федерации, посвященные праву собственности и другим вещным правам на землю, введены в действие с 23 апреля 2001 г. Вступившим в силу с 30 октября 2001 г. новым Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК) вновь предпринята попытка сократить число видов (титулов) прав на землю за счет таких, как право пожизненного наследуемого владения и право постоянного (бессрочного) пользования. С момента введения в действие Кодекса земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование и пожизненное наследуемое владение не предоставляются, но приобретенные ранее участки на том или ином праве сохраняются. Если Гражданский кодекс допускал ограниченное распоряжение земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования, то Земельный кодекс полностью исключил всякое распоряжение указанными участками. Одновременно гражданам предоставлено право на однократную бесплатную приватизацию таких участков, причем без ограничения каким-либо сроком, а также независимо от их размера, нахождения в собственности гражданина иных земельных участков и взимания дополнительных денежных сумм, помимо установленных федеральными законами сборов (ст. ст. 20, 21 ЗК). Нормы Земельного кодекса, относящиеся к праву постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения, сформулированы принципиально иначе, чем аналогичные нормы Гражданского кодекса. Поскольку их коллизия не была устранена при введении в действие Земельного кодекса, следует отдать приоритет нормам ст. ст. 20 и 21 ЗК. Это прямо вытекает из содержания ст. 3 ЗК, в соответствии с которой имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным законодательством, специальными федеральными законами. В отличие от приватизации жилых помещений возникновение права собственности на земельные участки не связано с заключением гражданско-правового договора. Основанием для приватизации земельных участков является решение органов государственной власти или органов местного самоуправления, принятое в рамках их компетенции (ст. 29 ЗК РФ), т. е. в отношении земельных участков речь идет об административно-правовом способе возникновения прав и обязанностей. При обращении гражданина о приватизации земельного участка указанные органы обязаны принять решение в двухнедельный срок при условии подачи заявления в письменной форме с приложением документов в подтверждение своих прав на земельный участок и кадастровой карты (плана). В случае отсутствия кадастровой карты (плана) земельного участка орган местного самоуправления оказывает содействие в ее изготовлении и определении границ земельного участка на местности с отнесением расходов на заинтересованных лиц. Границы земельного участка устанавливаются с учетом красных линий, границ смежных земельных участков, естественных границ земельного участка. В этом случае для принятия решения исполнительному органу местного самоуправления отведен двухнедельный срок со дня представления проекта границ земельного участка (п. п. 7, 8 ст. 36 ЗК РФ). Иностранные граждане, лица без гражданства - собственники зданий, строений, сооружений имеют право на приобретение земельных участков в собственность в порядке ст. 36 ЗК, однако с некоторыми особенностями по сравнению с гражданами Российской Федерации. Этим лицам, т. е. иностранным гражданам и лицам без гражданства, земельные участки из числа земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут предоставляться в собственность только за плату, размер которой предусмотрен Земельным кодексом (п. 5 ст. 28). Таким образом, право на бесплатную приватизацию земельных участков на праве пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования имеют только граждане Российской Федерации. Сама процедура переоформления прав на земельный участок включает несколько стадий: 1) подачу заявления о приватизации земельного участка в соответствии с вновь принятым законом; 2) принятие решения исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления (ст. 29 ЗК) о предоставлении земельного участка бесплатно в собственность гражданина; 3) подготовку документов для государственной регистрации прав, включая изготовление кадастрового плана; 4) государственную регистрацию права в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <*>. --------------------------------- <*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3594.

Как показало изучение дел данной категории, споры о приватизации земельных участков возникают в основном на стадии принятия соответствующего решения местной администрацией.

О праве на однократную и бесплатную приватизацию земельных участков

Петрово-Дальневская территориальная сельская администрация отказала гражданину Ш. в приватизации части приусадебного земельного участка по причине того, что он ранее воспользовался этим правом. В 1992 году в пределах установленных норм ему было передано бесплатно 600 кв. м земли. Оставшиеся неприватизированными 300 кв. м, по поводу которых возник спор, администрация согласна предоставить ему в собственность за плату. Красногорский городской суд жалобу удовлетворил, признав незаконным отказ в бесплатной передаче Ш. указанной части земельного участка в собственность, указав на то, что в 1992 году Ш. была предоставлена только часть находившегося в его пользовании земельного участка. Решение суда по существу не вызывает сомнений, но в его обоснование следовало привести другие мотивы, поскольку администрация ссылалась на факт повторной бесплатной приватизации гражданином Ш. части земельного участка, что, по их мнению, недопустимо в силу закона. Таким образом, спор между администрацией и Ш. сводился к следующему: надо ли при рассмотрении заявления Ш. учитывать первую бесплатную приватизацию в 1992 году, т. е. речь шла о действии во времени нового Земельного кодекса, которым предусмотрена возможность только однократной бесплатной приватизации земельных участков. По общему правилу, частично воспроизведенному в ст. 7 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" <*>, законы и другие нормативные акты применяются к отношениям, возникающим после введения их в действие. На ранее возникшие отношения действие закона и других нормативных актов распространяется только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом. Ни новый Земельный кодекс Российской Федерации, ни Вводный закон к нему не содержат положения о придании обратной силы ограничениям по ранее проведенной приватизации. Следовательно, не мог иметь юридического значения и не должен учитываться факт приватизации гражданином земельного участка до принятия нового Земельного кодекса как основание для отказа администрации в последующей приватизации земельного участка. --------------------------------- <*> Далее - Вводный закон // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 44. Ст. 4148.

Сложнее ситуация с отказом в перерегистрации земельного участка гражданину Ч. той же местной администрацией. При этом администрация исходила из того, что Ч. принадлежала 1/2 часть дома и земельного участка на праве пожизненного наследуемого владения, которую он приватизировал по новому Земельному кодексу. Вскоре к нему перешла по наследству другая часть дома и земельного участка на том же праве, которую администрация не возражает ему передать в собственность, но только за плату. Однако и в этом случае, как представляется, гражданин Ч. вправе был получить вторую часть земельного участка в собственность бесплатно. Согласно п. 3 ст. 21 ЗК каждый гражданин имеет право однократно бесплатно приобрести в собственность находящийся в его пожизненном наследуемом владении земельный участок. Из содержания данной нормы видно, что речь в ней идет о праве на приватизацию земельного участка в целом. И первое, и второе обращения Ч. были направлены на приватизацию одного неразделенного земельного участка. Поэтому его вторичное обращение - не что иное, как "доприватизация" перешедшей к нему части общего участка, что не противоречит ст. 21 ЗК.

О приватизации фактически занимаемых земельных участков

Споры о приватизации фактически занимаемых земельных участков, правомерность пользования которыми граждане не могут подтвердить документально, достаточно распространены. Они затрагивают главным образом интересы тех лиц, кто пользовался земельными участками задолго до принятия Земельного кодекса РСФСР 1991 года, который содержал положение о выдаче государственных актов, удостоверяющих право на земельные участки (ст. 31). По утвержденным Советом Министров РСФСР формам государственные акты выдавались органами местной администрации гражданам, предприятиям и организациям при предоставлении им в установленном порядке земель в собственность, владение, пользование, а также при перерегистрации прав на предоставленный ранее земельный участок <*>. В числе других ст. 31 Земельного кодекса РСФСР 1991 года Указом <**> Президента Российской Федерации в декабре 1993 года признана недействующей, а указанное Постановление Совета Министров РСФСР утратило силу в связи с принятием действующего Земельного кодекса. По новому Земельному кодексу (ст. ст. 25, 26) права на земельные участки возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, и удостоверяются в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". К числу таких оснований ст. 8 ГК отнесены, в частности, договоры и иные сделки, акты государственных органов и органов местного самоуправления, судебные решения. Основанием для приватизации земельных участков, которые выделялись ранее и не могли быть объектом гражданского права, в соответствии с Порядком, утвержденным Роскомземом 20 мая 1992 года, являются выданные на тот период документы. Прежде всего, это государственные акты, решения соответствующих органов о предоставлении земельных участков, а при их отсутствии - земельно-шнуровые и похозяйственные книги, другие документы, имеющиеся в районных комитетах по земельной реформе и землеустройству, органах архитектуры, строительства и жилищного хозяйства или у самих землепользователей. Таким образом, речь идет практически о любых документах, удостоверяющих право граждан на указанные участки. --------------------------------- <*> См.: Постановление Совета Министров РСФСР от 17 сентября 1991 г. N 493. <**> См.: Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. N 2287 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 52. Ст. 5085.

Можно отметить, что еще ранее, в 1987 году, в своем письме N 20-15-1-4/Е-9808р Министерство жилищно-коммунального хозяйства РСФСР разъясняло, что в случае отсутствия землеотводных документов следует руководствоваться данными первичной инвентаризации, которые в дальнейшем определяют границы, размеры земельного участка индивидуального землевладения. Изъятие излишков из указанных участков может производиться на основании закона и в соответствии с проектами перепланировки застроенных кварталов в зоне индивидуальной застройки. Указанная позиция во многом нашла свое закрепление в норме п. 4 ст. 3 Вводного закона, в соответствии с которой граждане Российской Федерации, имеющие в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами, приобретенные ими в результате сделок, которые были совершены до вступления в силу Закона СССР от 6 марта 1990 г. N 1305-1 "О собственности" <*>, но которые не были надлежаще оформлены и зарегистрированы, имеют право зарегистрировать право собственности на указанные земельные участки в соответствии с правилами ст. 20 ЗК. --------------------------------- <*> См.: Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. N 11. Ст. 164.

Несмотря на неудачную редакцию приведенной нормы, смысл ее заключается в том, чтобы узаконить право граждан на земельные участки, которые были когда-то отведены под строительство индивидуального жилого дома и которыми они, включая жилой дом, пользовались в течение длительного времени. В первую очередь это касается жителей сельской местности, наделение землей которых производилось в упрощенном порядке, без выдачи на руки какого-либо документа, подтверждающего их земельные права, что лишает их возможности приватизировать такие земельные участки в порядке, предусмотренном ст. 36 ЗК. В рамках рассматриваемой проблемы представляет интерес решение Мытищинского суда, которым был удовлетворен иск С. к администрации Мытищинского района о признании права на приусадебный земельный участок при доме в сельской местности. Суд установил, что спорный земельный участок был выделен родителям истца как членам колхоза "Красная нива". По данным колхоза за 1974 год, размер предоставленного им земельного участка составлял 1500 кв. м. После смерти родителей в 1976 году дом унаследовал их сын С., к которому, по мнению администрации Мытищинского района, земельный участок не мог перейти в силу ст. 73 Земельного кодекса 1970 года. Документов о новом предоставлении земельного участка С. не предоставил, следовательно, администрация не вправе была положительно решить вопрос о выделении ему в собственность земельного участка, которым он фактически пользовался после смерти своих родителей. Сами по себе доводы ответчика в той части, что переход права собственности на жилое строение, расположенное в сельской местности, не влечет за собой перехода права пользования приусадебным земельным участком, и ссылка на ст. 73 Земельного кодекса 1970 года являются правильными. Однако нельзя не учитывать ряд других обстоятельств - к наследнику умерших родителей на законных основаниях перешло строение, для содержания которого и производства сельхозпродукции он имел право на предоставление ему участка в порядке и размерах, установленных законодательством Союза ССР (ч. 3 ст. 73 Земельного кодекса 1970 года). Это право им было реализовано фактически и никем не оспаривалось до отмены ограничений, связанных с приобретением домов в сельской местности, Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 июля 1987 г. N 854 "Об использовании пустующих жилых домов и приусадебных земельных участков, находящихся в сельской местности", а также рядом других нормативных актов. При данных обстоятельствах суд обоснованно удовлетворил иск С. о праве собственности на земельный участок со ссылкой на п. 4 ст. 3 Вводного закона. Все это не означает легализации земельных участков, которые были самовольно захвачены, "запользованы" или прирезаны к земельному участку, находящемуся в правомерном пользовании. В этой связи, как представляется, тот же городской суд правильно не согласился с жалобой Л. на отказ администрации в бесплатной приватизации земельного участка, расположенного отдельно от ее приусадебного земельного участка. В 1988 году Л. приобрела часть дома, приусадебный участок размером 800 кв. м был ей выделен в установленном порядке. Тогда же она дополнительно разработала захламленный бытовыми отходами земельный участок, расположенный через дорогу от ее приусадебного участка. Факт нахождения самовольно захваченного участка в пользовании Л. никем не оспаривался, однако для строительства жилого дома или иных целей он не выделялся, жилых построек на нем не возводилось, использовался он исключительно под огород. Таким образом, суд пришел к правильному выводу при разрешении жалобы Л. об отсутствии у нее права на приватизацию земельного участка на основании п. 4 ст. 3 Вводного закона. Анализ данной нормы позволяет прийти к выводу, что действие ее распространяется на случаи, когда требование заявлено: 1) в отношении не любого, а только приусадебного земельного участка; 2) лицом, являющимся собственником расположенного на этом участке жилого дома; и 3) в фактическое пользование которого земельный участок перешел до 1 июля 1990 года.

Приватизация земельных участков при смене собственников строения

Гражданину Е. в 1954 году был предоставлен в бессрочное пользование земельный участок под строительство индивидуального дома. По договору купли-продажи в 1995 году возведенный на этом участке дом приобрела гражданка Б. При обращении нового собственника в апреле 2002 года в администрацию г. Королева о приватизации земельного участка ей было отказано, так как она не представила документы о своем праве на земельный участок. По мнению администрации, земельный участок мог быть передан бесплатно Б. в собственность на основании п. 4 ст. 3 Вводного закона при условии совершения сделки купли-продажи до 1 января 1992 года, т. е. до издания Указа Президента Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" <*>. С этими доводами администрации Королевский городской суд согласился и в жалобе Б. отказал. --------------------------------- <*> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 1. Ст. 53.

В примерно аналогичной ситуации по тем же самым мотивам было отказано в приватизации земельного участка гражданину Н. администрацией пос. Кратово Раменского района. Рассмотрев жалобу Н., Раменский городской суд принял прямо противоположное решение - жалобу удовлетворил и обязал передать ему в собственность земельный участок бесплатно. Оба дела в дальнейшем были проверены в порядке надзора Московским областным судом. Решение Королевского городского суда президиум Московского областного суда отменил в связи с неправильным применением норм материального закона, а в пересмотре решения Раменского городского суда отказал. Как представляется, президиум Московского областного суда по этим делам занял правильную позицию, поскольку норма п. 4 ст. 3 Вводного закона, на которую ссылалась администрация при отказе, неприменима к возникшим правоотношениям. Из ее содержания следует, что речь в ней идет о земельных участках, которые находились в фактическом пользовании граждан и не были надлежаще оформлены и зарегистрированы. Между тем в указанных случаях спор возник по поводу иных земельных участков - тех, которые первоначально выделялись с соблюдением установленного порядка, а затем переходили в порядке правопреемства к другим лицам. Эти отношения подпадали под действие других норм права, в частности, на момент совершения сделки купли-продажи - ст. 37 Земельного кодекса РСФСР 1991 года, согласно которой при переходе права собственности на строение вместе с этим объектом переходит право пожизненного наследуемого владения или право пользования земельным участком. Аналогичная норма содержалась и в Земельном кодексе РСФСР 1970 г. (ст. 87) и практически без изменений воспроизведена в новом Земельном кодексе. При переходе права собственности на строение к новому приобретателю переходят в порядке правопреемства права на земельный участок на тех же условиях и в том же объеме, что и у прежнего собственника строения. Это означает, что к новому собственнику переходят право пожизненного наследуемого владения или право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, а следовательно, и право на их однократную бесплатную приватизацию. Следует отметить, что ст. 37 Земельного кодекса РСФСР 1991 года предусматривала выдачу новых документов о правах на земельный участок при переходе права собственности на строение. Таким документом был государственный акт, выдаваемый по форме, утвержденной Постановлением Совета Министров РСФСР от 17 сентября 1991 г. N 493 "Об утверждении форм государственного акта на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей". Однако он не являлся правообразующим, его можно было рассматривать в качестве правоудостоверяющего, правозакрепляющего документа. Правообразующими оставались решение компетентного органа о первоначальном отводе земельного участка в пользование конкретному лицу и последующие договоры купли-продажи, дарения и иные сделки по отчуждению строения. Поэтому отсутствие у нового собственника строения правоудостоверяющего документа (государственного акта) не может служить достаточным основанием для отказа в приватизации приусадебного земельного участка.

Особенности приватизации садовых и дачных земельных участков

Земельным кодексом РСФСР 1970 года и другими нормативными актами проводилось принципиальное различие в правовом режиме дачно-строительных кооперативов (далее - ДСК) и садоводческих товариществ. Первым земельные участки под строительство дач предоставлялись из земель населенных пунктов, государственного запаса и из находящихся за пределами зеленой зоны городов земель государственного лесного фонда. Тогда как для коллективного садоводства земельные участки выделялись предприятиям, учреждениям, при которых организовывались садоводческие товарищества, из земель государственного земельного фонда, в том числе при необходимости из земель колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий. Из выделенных ДСК и предприятиям на праве постоянного (бессрочного) пользования земель за членами ДСК и садовых товариществ земельные участки закреплялись во вторичное пользование без ограничения определенным сроком самими ДСК и предприятиями. Фактически речь шла о выделении членам ДСК и членам садовых товариществ участков на праве постоянного (бессрочного) пользования, хотя нормативно это не было прямо предусмотрено. Создание, деятельность и ликвидация ДСК и садовых товариществ регулировались соответственно Примерным уставом дачно-строительного кооператива (утвержден Постановлением Совета Министров РСФСР от 24 сентября 1958 г. N 1125) <*> и Типовым уставом садоводческого товарищества (последний был утвержден Постановлением Совета Министров РСФСР от 31 марта 1988 г. N 112) <**>. В связи с принятием Закона СССР "О кооперации в СССР" эти Уставы были признаны утратившими силу Постановлением Правительства РСФСР от 19 апреля 1989 г. N 126. --------------------------------- <*> См.: Собрание постановлений Правительства РСФСР. 1958. N 13. Ст. 154. <**> См.: Собрание постановлений Правительства РСФСР. 1988. N 10. Ст. 45.

Вступивший в законную силу с 23 апреля 1998 г. Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" <*> объединил ДСК и садовые товарищества, предусмотрев для них три организационно-правовые формы: некоммерческое товарищество, потребительский кооператив и некоммерческое партнерство. Различия между ними, право выбора которых отдано на усмотрение самих граждан, в основном заключаются в порядке формирования имущества общего пользования и условиях ответственности членов объединения и самого объединения как юридического лица по обязательствам друг друга (ст. 4 Федерального закона). --------------------------------- <*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 16. Ст. 1801.

Пунктами 1 и 2 ст. 28 этого Федерального закона закреплено право граждан на безусловную приватизацию своих садовых или дачных земельных участков, находящихся в их постоянном (бессрочном) пользовании или на праве пожизненного наследуемого владения. Причем приватизация таких участков могла осуществляться за плату или бесплатно в соответствии с законами или иными нормативными актами, в том числе субъектов Российской Федерации. Так, по решению малого Совета Московского областного Совета народных депутатов от 9 декабря 1992 г. N 9/27 <*> бесплатно передавались в собственность граждан все садовые и дачные участки, предоставленные до 1 января 1992 г., а также вновь предоставляемые для цели садоводства малопродуктивные угодья и нарушенные земли. --------------------------------- <*> См.: Вестник Московского областного Совета народных депутатов. 1993. N 4. С. 6.

Сам порядок приватизации дачных и садовых участков довольно подробно регламентировался актами субъектов Российской Федерации, а затем Законом "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (ст. 28). В частности, для приватизации своих участков все члены садоводческих и дачных объединений направляют заявления на имя главы местной администрации в правление своих садоводческих и дачных объединений. На основании личных заявлений правление объединения обращается к главе местной администрации с ходатайством о переоформлении прав на землю, к которому прилагаются документы, подтверждающие право пользования землей, площадь и границы участков, списки членов объединения с указанием фактической площади их участков (кв. м), личные заявления всех членов объединения. Вместе с тем граждане вправе перерегистрировать свои участки не только в составе садоводческого или дачного объединения, но и в индивидуальном порядке, приложив к заявлению необходимые документы (постановление администрации о выделении земельного участка объединению, решение о выделении члену объединения конкретного участка; копию из генерального плана территории объединения; план земельного участка). В основном именно при самостоятельном обращении граждан возникают споры, когда на местах принимается решение об отказе в приватизации земельных участков без достаточных к тому оснований. Глава администрации пос. Кратово Раменского района отказал Н. в приватизации земельного участка в ДСК "Красный Бор", так как, во-первых, Н. приобрел дачу по договору дарения в 1994 году, т. е. после введения в действие Закона СССР от 6 марта 1990 г. N 1305-1 "О собственности в СССР" и, во-вторых, не представил документов о нахождении земельного участка на праве бессрочного пользования. Раменский суд жалобу Н. удовлетворил и указал, что спорный земельный участок находился в едином массиве земель ДСК "Красный Бор", созданного более 70 лет назад. Право Н. на приватизацию земельного участка вытекает из п. 4 ст. 3 Вводного закона, поскольку этот участок находился в фактическом пользовании его и прежнего собственника длительное время. Притом что данное решение суда в целом правильное, приведенные в его обоснование мотивы требуют некоторого уточнения. Действительно, по существующему до 1991 года порядку не предусматривалась выдача членам кооператива специального документа в подтверждение своего права пользования дачными земельными участками. Однако это не означало, что дачи и земельные участки находились в их пользовании без надлежащего титула. Как это бесспорно следовало из материалов дела, прежний собственник дачи К. являлся членом ДСК "Красный Бор", по уставу которого за каждым из вновь принятых его членов закреплялись определенная кооперативная дача и земельный участок, предназначенный для обслуживания этой дачи. Принятие в члены кооператива и закрепление дачи и земельного участка оформлялось одним решением общего собрания членов ДСК. С момента вынесения этого решения у члена кооператива возникало бессрочное право пользования дачей и земельным участком. Данный документ не был истребован, хотя именно его следует рассматривать в качестве правоустанавливающего. Такой документ, безусловно, имелся в делах кооператива. Примерный устав ДСК не допускал возможность членства в кооперативе без закрепления за гражданином конкретной дачи и земельного участка. Соответственно, право землепользования, основанное на этом титуле, при отчуждении дачи прежним владельцем дачи в силу ст. 37 Земельного кодекса РСФСР 1991 года перешло к новому собственнику, у которого с принятием Земельного кодекса Российской Федерации появилась возможность приватизировать земельный участок бесплатно в составе дачного объединения или индивидуально. Поэтому доводы в решении суда о том, что земельные участки находились только в фактическом пользовании членов ДСК, и ссылка на п. 4 ст. 3 Вводного закона в данном конкретном случае ошибочны. Земельный участок находился не только в фактическом, но и в правомерном, основанном на титуле юридическом пользовании члена ДСК. Точно такой же подход должен быть при определении правоустанавливающих документов и разрешении споров при приватизации садовых участков. Возможность приватизации дачных или садовых участков в том или другом порядке - одна из особенностей, предусмотренных Законом "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан". Другая особенность заключается в том, что член дачного объединения имеет право переоформить участок на свое имя либо в общую совместную или долевую собственность супругов (п. 3 ст. 28 данного Закона). Очевидно, что для передачи участка в общую собственность не только члена кооператива, но и супруга необходимо располагать их совместным заявлением. И, как представляется, с принятием Земельного кодекса Российской Федерации передача земельного участка возможна только в общую долевую собственность супругов. В силу абз. 2 п. 1 ст. 2 ЗК РФ нормы земельного права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Земельному кодексу. Между тем норма п. 3 ст. 28 Закона "О садоводческих, огородных и дачных объединениях" о возможности приватизации в общую совместную собственность супругов противоречит положениям Земельного кодекса, в которых сказано, что независимо от субъектного состава перерегистрация земельного участка допускается только в общую долевую собственность (п. 3 ст. 36 ЗК РФ).

Общая собственность на строение и приватизация земельных участков

Земельный участок на любом вещном праве (праве собственности, пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования) может находиться в пользовании одного или нескольких лиц. В последнем случае владение и пользование общим земельным участком возможно только на основе соглашения всех без исключения заинтересованных лиц. При возникновении спора порядок пользования определяется судом исходя из статуса земельного участка. Если земельный участок принадлежит нескольким лицам на праве собственности или пожизненного наследуемого владения, то в качестве критерия при распределении частей земельного участка между сторонами будет их долевое соотношение в праве на земельный участок по титулу. При определении порядка пользования земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования критерии иные: размер долей в праве собственности на строение или сложившийся порядок пользования земельным участком (п. 1 ст. 35 ЗК РФ). При этом правовое значение имеет не любой сложившийся порядок пользования, а только такой, в основе которого лежит добровольное соглашение сторон (письменное или устное) о распределении общего земельного участка, т. е. гражданско-правовой договор. Право на приватизацию общего земельного участка в долевую собственность согласно п. 3 ст. 36 ЗК РФ не обязательно связано с определением порядка пользования земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования. Однако данное обстоятельство может иметь значение для определения долей в праве собственности на земельный участок, что не всегда учитывается на практике. Так, гражданам Т., П. и Р. в равных долях на праве собственности принадлежало строение в пос. Быково Раменского района. По заявлению последнего сельской администрацией было принято решение о приватизации земельного участка пропорционально размеру долей в праве собственности на строение. Раменский суд удовлетворил иск Т. о признании частично недействительным решения администрации и выданного на его основании свидетельства о праве собственности на земельный участок. Суд согласился с доводами Т. в исковом заявлении о том, что он в течение длительного времени пользовался участком размером 600 кв. м, в совместном пользовании П. и Р. также находилось 600 кв. м, решение о приватизации принято вопреки сложившемуся порядку пользования, с чем он категорически не согласен. Разрешение данного дела вызывает несколько вопросов: 1) вправе ли администрация принять положительное решение о перерегистрации земельного участка по заявлению одного из сособственников строения (пользователей земельного участка) или для этого необходимо совместное заявление всех заинтересованных лиц о перерегистрации их прав; 2) обязательно ли для администрации соглашение сособственников строения о распределении долей в праве на земельный участок, в частности, с отступлением от долей в праве собственности на дом. Для ответа на поставленные вопросы, прежде всего, следует вновь подчеркнуть, что по своему содержанию бесплатная приватизация земельных участков состоит в перерегистрации (переоформлении, трансформации) одного права на другое. Когда земельный участок находится в пользовании нескольких лиц, речь в этом случае идет о передаче его в общую долевую собственность, как правило, соразмерно долям в праве собственности на строение. Но возможен и другой вариант: стороны сами определяют долевое соотношение в праве на общий земельный участок, в том числе с отступлением от размера долей в праве собственности на строение. Оба варианта не противоречат положениям п. 3 ст. 36 ЗК, посвященным приватизации неделимых участков, находящихся в пользовании нескольких лиц. Это означает, что в административном порядке не может быть принято решение о приватизации земельного участка или части его по заявлению одного из сособственников строения, как и в случае, когда стороны не пришли к соглашению по любому из вопросов, связанных с приватизацией земельного участка. Разрешение такого рода споров возможно через определение порядка пользования земельным участком в судебном порядке. На основании состоявшегося решения суда с учетом выделенных в исключительное владение и пользование каждому из совладельцев частей земельного участка администрация вправе принять положительное решение по заявлению заинтересованного лица, независимо от согласия или возражения других лиц. Эти требования в указанном выше примере администрацией пос. Быково соблюдены не были, в связи с чем существенно нарушены интересы Т. и П., поэтому суд принял правильное решение, признав произведенную приватизацию частично недействительной.

Процессуальные вопросы

На практике суды не всегда придают значение процессуальному аспекту рассмотрения дел данной категории. В одних случаях они разрешаются по правилам искового производства, в других - как вытекающие из административно-правовых или из публичных правоотношений, по Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации, принятому 14 ноября 2002 г. (далее - ГПК РФ) <*>. Между тем от вида судопроизводства зависит подсудность, размер государственной пошлины, сроки рассмотрения требования и т. п. К примеру, для требований о праве на земельные участки предусмотрена исключительная подсудность по месту нахождения недвижимого имущества (ст. 30 ГПК РФ), тогда как при оспаривании решений органа местного самоуправления или должностного лица гражданин вправе по выбору обратиться в суд по месту своего жительства или по месту нахождения органа или должностного лица, чье решение оспаривается (ст. 254 ГПК РФ). --------------------------------- <*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 46. Ст. 4532.

В свое время Пленум Верховного Суда Российской Федерации разъяснил, что все споры, связанные с приватизацией жилых помещений, как споры о праве гражданском, должны разрешаться по правилам искового производства <*>. Однако данное разъяснение вряд ли применимо к рассмотрению дел настоящей категории, так как отказы местной администрации в переоформлении прав на земельный участок могут быть самыми различными по своему характеру. Для перерегистрации прав на земельный участок гражданин должен предоставить целый ряд документов, без которых администрация лишена возможности принять решение по его заявлению, он же несет и расходы по их изготовлению. Очевидно, что отказ местной администрации по мотиву непредоставления необходимых документов может быть оспорен гражданином по правилам главы 25 ГПК РФ. При этом суд может удовлетворить заявление гражданина и обязать администрацию принять положительное решение по его заявлению. В свою очередь, суд может согласиться с возражениями администрации и отказать в удовлетворении заявления, что не предопределяет наличие права на приватизацию участка и не препятствует повторному обращению при устранении тех или иных недостатков. Но отказ в приватизации может последовать и по иным причинам - у гражданина, по мнению администрации, не имеется субъективного права на передачу ему в собственность земельного участка. В этой ситуации возникает спор о праве гражданском, и он должен разрешаться по правилам искового производства. Причем в силу п. 3 ст. 247 ГПК РФ, если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований Кодекса. В случае если при этом нарушаются правила подсудности дела, судья отказывает в принятии заявления. --------------------------------- <*> См.: П. 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 августа 1993 года N 8, с последующими изменениями // Сборник постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации. 1961 - 1996. М., 1997. С. 145.

Решение суда, которым признано право собственности на земельный участок, заменяет собой решение администрации и выступает основанием для государственной регистрации возникновения права. Поэтому важно, чтобы резолютивная часть решения содержала всю необходимую информацию для такой регистрации в Едином государственном реестре прав (местоположение и описание земельного участка, вид регистрируемого права). Учитывая изложенное, можно прийти к следующим выводам: 1. Право на бесплатную приватизацию земельных участков на праве пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования независимо от их размера имеют граждане Российской Федерации. 2. Приобретение в собственность земельных участков иностранными гражданами и лицами без гражданства из числа земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, допускается только за плату. 3. Вводным законом ограничениям, предусмотренным ст. ст. 20, 21 Земельного кодекса Российской Федерации, не придана обратная сила. Поэтому при осуществлении своего права на однократную и бесплатную приватизацию не должна учитываться ранее проведенная приватизация гражданином земельного участка, т. е. до вступления Земельного кодекса Российской Федерации в силу. 4. Закон допускает приватизацию земельного участка, находящегося в фактическом пользовании граждан, если он является приусадебным, требование исходит от собственника расположенного на этом участке жилого дома, и в фактическое пользование гражданина этот участок перешел до 1 июля 1990 г. 5. При переходе права собственности на строение все права на земельный участок (на тех же условиях и в том же объеме), включая и право на приватизацию, переходят к новому собственнику. Отсутствие правоудостоверяющего документа (государственного акта), выдаваемого при переходе права собственности на строение, не является основанием для отказа в приватизации земельного участка. Правообразующее значение имеют другие документы - решение о первоначальном отводе земельного участка под строительство жилого дома, договор об отчуждении строения. 6. Приватизация земельных участков членами дачных и садоводческих объединений допускается как в составе этих объединений, так и индивидуально. В качестве правоустанавливающих документов для членов общественного объединения следует рассматривать решение дачного кооператива либо предприятия о закреплении за ними конкретного дачного или садового участка. 7. В зависимости от содержания спорного правоотношения обращения граждан в связи с приватизацией могут рассматриваться судом в порядке искового производства либо как вытекающие из публичных правоотношений.

Название документа