Государственные структуры делят землю

(Царапкина Ю., Нецветаев А.)

("Бизнес-адвокат", N 24, 2003)

Текст документа

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СТРУКТУРЫ ДЕЛЯТ ЗЕМЛЮ

Ю. ЦАРАПКИНА, А. НЕЦВЕТАЕВ

Юлия Царапкина, юрист Московского земельного комитета.

Александр Нецветаев, доцент кафедры финансового и административного права МЭСИ.

Вопрос разграничения государственной собственности на землю на данный момент все еще остается в теории, поскольку до самого "разграничения" дело пока еще не дошло. Тем не менее эта тема волнует многих практиков, занимающихся земельными отношениями. В предлагаемом ниже материале мы остановимся на основных проблемах, которые могут возникнуть в ходе разграничения государственной собственности на землю.

Разграничение полномочий

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ земельное законодательство, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, разграничения государственной собственности находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов. В развитие положений указанной статьи Конституции РФ 17 июля 2001 г. был принят Федеральный закон "О разграничении государственной собственности на землю" от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ (далее - Закон N 101-ФЗ), который определил правовые основы разграничения государственной собственности на землю на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность.

Выделение предметов совместного ведения характерно для стран с федеративным типом государственного устройства, к которым относится и Россия. Это позволяет в процессе регулирования земельных отношений в более полной мере учесть интересы отдельных регионов, которые зависят от специфики их природных, экономических, социальных и иных условий. Эти условия столь разнообразны, что федеральное законодательство не в состоянии охватить всю региональную и местную специфику и поэтому устанавливает лишь общие начала регулирования земельных отношений, оставляя законодательству субъектов РФ их конкретизацию и детализацию.

Необходимость регулирования земельных отношений законодательством как РФ, так и ее субъектов обусловливается еще и неоднозначным восприятием субъектами РФ земельной реформы, осуществляемой федеральными органами государственной власти. Здесь могут быть и политические мотивы, и экономические соображения, и местные традиции.

Правовой основой разграничения полномочий РФ и ее субъектов в сфере нормотворчества является Конституция РФ и Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г., а также индивидуальные договоры о разграничении полномочий, заключаемые федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Практика заключения подобных договоров показывает, что они могут иметь определенные противоречия и неоднозначную трактовку отдельных правовых положений. Это одна из причин того, что некоторые субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование в той сфере земельных отношений, которая отнесена к совместному ведению субъектов РФ и Федерации, что, конечно же, противоречит нормам Конституции РФ.

Складывается парадоксальная ситуация. Казалось бы, разнообразие региональных природных и экономических условий России требует создания и развития эффективного правового механизма для защиты региональных и местных интересов в области охраны и использования земель. Но федеральное земельное законодательство продолжает отставать от потребностей развивающихся земельных отношений в регионах.

Между тем вопрос приведения законодательства субъектов РФ в соответствие с принятым в 2001 г. новым Земельным кодексом давно назрел.

Два претендента на одну землю

Согласно ч. 2 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Право частной собственности на землю, которым обладают граждане и их объединения, закреплено ч. 1 ст. 36 Конституции РФ.

В п. 2 ст. 16 ЗК РФ предусмотрено, что разграничение государственной собственности на землю на собственность РФ, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований осуществляется в соответствии с Законом N 101-ФЗ. До его введения законодательством РФ не был определен порядок разграничения государственной собственности, а правотворческая деятельность субъектов РФ и муниципальных образований в этой области носила хаотичный характер. Все земли в пределах территории РФ, за исключением земельных участков, переданных в собственность граждан и юридических лиц, находились в государственной собственности, субъект которой четко определен не был.

В Законе N 101-ФЗ закреплен приоритет Конституции РФ. При этом подчеркивается, что правовое регулирование отношений в области разграничения государственной собственности на землю не может осуществляться договорами между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ, соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Перечни земельных участков, на которые соответственно у РФ, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, подготавливаются федеральными органами исполнительной власти и утверждаются Правительством РФ. Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления принимают участие только в согласовании указанных документов. Хотя в этом усматривается ущемление прав органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных образований, такая установка Закона, несомненно, будет способствовать ускорению процесса разграничения государственной собственности на землю.

Закон закрепляет производность права собственности на земельный участок от права собственности на недвижимое имущество, расположенное на нем, в его границах или под ним.

Еще одним постулатом является безвозмездность приобретения права собственности на земельные участки при разграничении государственной собственности на землю. Публичные образования не платят кому-либо за сам факт приобретения права собственности на земельные участки.

Представляется, что решение проблемы разграничения государственной собственности на землю в России требует участия всех потенциальных собственников - Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Таким образом, учитывая то обстоятельство, что Закон N 101-ФЗ прямо не указывает на полномочия субъектов РФ в области разграничения государственной собственности на землю, представляется целесообразным принять в субъектах РФ нормативный правовой акт, который бы развивал и дополнял положения указанного Закона.

Моментом возникновения права собственности на земельные участки у РФ, субъектов РФ и муниципальных образований в соответствии со ст. 2 Закона N 101-ФЗ является государственная регистрация права собственности на земельные участки в соответствии с законодательством РФ (ГК РФ, Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", принятые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты РФ).

Постановлением Правительства РФ "О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю" от 7 августа 2002 г. N 576 (в ред. от 21 ноября 2003 г.) утверждены Правила распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности до ее разграничения (об оставлении без удовлетворения заявления о признании недействующими п. п. 5 и 6 Правил см. решение ВС РФ от 25 августа 2003 г. N ГКПИ 03-687, оставленное без изменения Определением Верховного Суда РФ от 30 октября 2003 г. N КАС 03-471).

Правила определяют список документов, которые гражданам и юридическим лицам, претендующим на земельные участки, необходимо представить в уполномоченные на распоряжение этими участками органы.

Решающая роль в предоставлении участков, находящихся в государственной собственности, отведена Министерству имущественных отношений РФ и уполномоченным органам государственной власти субъекта РФ. Предоставлять незастроенные земельные участки уполномоченные органы могут только в соответствии с решением Минимущества РФ или уполномоченного органа государственной власти субъекта РФ.

В соответствии с этими Правилами Министерство имущественных отношений РФ и уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ осуществляют учет договоров аренды земельных участков.

Чрезвычайно важный момент, касающийся приватизации земельных участков, затронут в п. 7 указанного Постановления. В нем четко установлено, какой орган уполномочен принимать решение о приватизации земельного участка в той или иной ситуации.

В случае приобретения объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности, решение принимает Минимущество, а объектов, находящихся в собственности субъекта Федерации, - уполномоченный орган власти субъекта РФ. При этом между разными органами власти могут возникнуть разногласия. Например, в Москве известны случаи, когда земельный участок предоставлялся на основании распорядительного акта Правительства Москвы, а имущество, на нем расположенное, до приватизации этого участка находилось в федеральной собственности. Понятно, что на землю претендовали и субъект, и федеральная власть.

Каким же образом должны решаться такие разногласия?

Поскольку город Москва является субъектом РФ, городом федерального значения и обладает особым правовым статусом как столица, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и Москвы при решении вопросов собственности на землю имеет принципиальное значение.

В ст. 6 Закона N 101-ФЗ предусмотрен следующий порядок разграничения государственной собственности на землю:

- подготовка перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности;

- согласование подготовленных перечней земельных участков с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;

- утверждение Правительством РФ подготовленных и согласованных перечней земельных участков;

- внесение сведений о земельных участках, включенных в перечни земельных участков, в документы Государственного земельного кадастра;

- государственная регистрация права собственности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований на земельные участки.

Но даже этот порядок не является панацеей при разрешении споров о земле. В настоящее время в производстве Арбитражного суда г. Москвы находятся дела по спорам вокруг приватизации земельных участков. Связаны они с тем, что процедуры приватизации участков, находящихся в собственности субъекта Федерации, и земельных участков, находящихся в федеральной собственности, различаются. Разрешить их крайне трудно по причине столкновения интересов двух достаточно мощных государственных структур.

В Москве большое количество недвижимости находится в федеральной собственности, а значит, земельные участки под этой недвижимостью являются потенциальным объектом федеральной собственности, что создает в определенных ситуациях трудности для осуществления городскими властями функций по управлению городом и осуществлению градостроительной политики.

Не отрегулирован до конца и вопрос оформления земельно-правовых отношений на земельные участки, которые после разграничения государственной собственности на землю будут находиться в федеральной собственности. Сложность заключается в том, что на протяжении многих лет оформлением земельно-правовых отношений на территории г. Москвы занимался Москомзем. После разграничения государственной собственности на землю этот Комитет должен передать свои полномочия исполнительному органу государственной власти, который будет осуществлять указанные функции. А значит - грядет новая правоприменительная практика.

Название документа