Законы о земле: власти без понятия

(Дикусар В.)

("Бизнес-адвокат", N 19, 2003)

Текст документа

ЗАКОНЫ О ЗЕМЛЕ: ВЛАСТИ БЕЗ ПОНЯТИЯ

В. ДИКУСАР

Василий Дикусар, адвокат Адвокатской палаты Московской области, кандидат юридических наук.

Прошло почти два года с момента вступления в действие Земельного кодекса РФ. Однако в нем отсутствуют ответы на многие вопросы о предоставлении и использовании земельных участков.

Даже в тех случаях, когда те или иные земельные правоотношения урегулированы земельным законодательством, претендентам на тот или иной земельный участок очень трудно реализовывать свое конституционное право. Как правило, это связано с тем, что органы государственной власти и местного самоуправления по-разному понимают и трактуют положения закона.

Подтверждением тому служат примеры из адвокатской практики.

У общества с ограниченной ответственностью во владении есть земельный участок - на праве постоянного (бессрочного) пользования, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от октября 2002 г. Участок располагается в черте населенного пункта (поселок городского типа). На нем стоит здание - жилой дом, принадлежащий ООО на праве собственности, что подтверждается свидетельством о регистрации права. Также на участке находится заброшенный водоем.

В 2003 г. ООО обратилось в администрацию поселка с заявлением о приватизации данного земельного участка. Формально органы власти дали согласие на приватизацию, однако ООО было предложено выкупить часть земельного участка, на котором располагается здание по одной цене, а остальную землю, в том числе и ту, на которой располагается водоем, - по более высокой цене.

В связи с этим руководство ООО обратилось к автору с просьбой прокомментировать ситуацию и ответить на следующие вопросы:

К какой категории земель относится вышеуказанный земельный участок?

Как должна проводиться приватизация данного земельного участка?

Допускается ли приватизация только части данного земельного участка?

Может ли быть установлена различная стоимость между частями одного и того же земельного участка?

В соответствии со ст. ст. 83 - 85 ЗК РФ земельный участок, о котором идет речь, относится к землям населенных пунктов жилой территориальной зоны.

К основным нормативным актам, регулирующим процесс приватизации земельного участка, относятся ГК РФ, ЗК РФ и ФЗ РФ "О введении в действие ЗК РФ" от 25 октября 2001 г. Дополнительно процедура приватизации может быть урегулирована в нормативных актах субъектов РФ и органов местного самоуправления. Эти акты должны соответствовать ЗК РФ (ст. 2 ЗК РФ). Порядок приватизации юридическими лицами земельных участков установлен ст. 3 ФЗ РФ "О введении в действие ЗК РФ" от 25 октября 2001 г. и ст. ст. 36, 37 ЗК РФ.

Требования земельного законодательства носят обязательный характер для юридических лиц только в части переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или приобретения их в собственность до 1 января 2004 г. В остальной же части положения земельного законодательства носят диспозитивный характер. Юридическое лицо имеет свободу выбора, на каком разрешенном праве продолжать владеть земельным участком после 1 января 2004 г. Желание юридического лица приобрести земельный участок в собственность - это его право, которому корреспондируется обязанность органов государственной власти или муниципальных органов продать юридическому лицу этот земельный участок (п. 1 ст. 36 ЗК РФ). Реализация этого права может быть осуществлена юридическими лицами в любой момент после вступления ЗК РФ в действие, но не позднее 1 января 2004 г.

Для приобретения права собственности на земельный участок (приватизации) юридическое лицо должно обратиться в соответствующий государственный орган или орган местного самоуправления с заявлением. К заявлению прилагается кадастровая карта (план) земельного участка. Уполномоченный орган обязан в двухнедельный срок изготовить проект договора купли-продажи земельного участка и направить его заявителю с предложением о заключении договора. При этом законодатель исключает возможность возникновения споров, то есть заявителю не может быть отказано в удовлетворении его заявления.

Порядок оформления и регистрации договора купли-продажи земельного участка, а также регистрация права собственности на земельный участок установлены ГК РФ и ФЗ РФ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" от 21 июля 1997 г.

Законодатель допускает приватизацию части земельного участка. Соответствующий государственный орган или орган местного самоуправления обязан удовлетворить заявление юридического лица именно в том объеме, который указан в заявлении. Право юридического лица на отказ от части земельного участка предусмотрено ст. ст. 45, 53 ЗК РФ. Однако необходимо учитывать, что отказ юридического лица от права на часть земельного участка не означает автоматического прекращения у него соответствующего права на земельный участок. До внесения соответствующих изменений в правоустанавливающие документы юридическое лицо продолжает оставаться носителем прав и обязанностей в отношении этого земельного участка.

В соответствии с законодательством (ст. ст. 261, 133 - 134 ГК РФ, ст. 6 ЗК РФ) объектом купли-продажи может быть не только земельный участок, но и часть земельного участка. Земельный участок как объект земельных правоотношений представляет собой часть поверхности земли, границы которой описаны и удостоверены в установленном законом порядке. Документом, подтверждающим обособленность земельного участка от смежных с ним, является кадастровая карта (план) земельного участка.

Орган власти может ограничивать максимальный или минимальный размер земельного участка только в случае, если это предусмотрено в законе. Например, минимальный размер неделимого земельного участка или максимальный размер земельного участка сельскохозяйственного назначения, который может принадлежать одному лицу. Что касается приватизации юридическим лицом земельного участка, принадлежавшего ему ранее на праве постоянного (бессрочного) пользования, то никакие ограничения не могут быть установлены. Правообладателю должен быть продан весь земельный участок как единый имущественный комплекс.

Стоимость земельного участка определяется пропорционально его кадастровой стоимости по одной и той же ставке для всего земельного участка, в зависимости от категории земель. Для земель населенных пунктов допускается установление различной стоимости между частями одного и того же земельного участка только в случаях, если этот земельный участок располагается на территории двух и более различных территориальных зон с отличительным градостроительным регламентом. Когда же участок располагается целиком в одной территориальной зоне с одним и тем же градостроительным регламентом (один и тот же вид использования), то стоимость его должна определяться по единой ставке, в зависимости от вида использования всего земельного участка, а не отдельных его частей.

Например, на земельном участке, предоставленном для строительства гостиничного комплекса, землевладелец в разрешенном порядке может возвести бассейн, построить ветряную электростанцию, теннисный корт и т. п. для удовлетворения нужд обитателей гостиницы, при этом целевое назначение (вид использования) всего земельного участка останется неизменным, так же как и его кадастровая стоимость.

На основании вышеизложенного считаю, что вышеуказанный земельный участок, относится к землям поселений с установленным единым градостроительным регламентом для всего земельного участка - под жилищное строительство. Действующим российским законодательством приватизация данного земельного участка разрешена только за плату. У ООО есть все необходимые документы для осуществления приватизации земельного участка. Он должен быть продан ООО в полном объеме по единой ставке, установленной в данном поселке для земель, используемых под жилищное строительство.

Следует отметить, что после представления в администрацию поселка заключения адвоката ООО удалось выкупить весь земельный участок по единой ставке и избежать судебного разбирательства.

Не менее интересным является и второе обращение к адвокату с просьбой разъяснить положения земельного законодательства.

Жительница областного города подала заявление в районную администрацию (той же области) с просьбой о предоставлении ей в аренду земельного участка для личного подсобного хозяйства из фонда перераспределения (в сельской местности). В администрации района ответили, что согласны предоставить земельный участок, только администрация не имеет права заключать договор аренды без торгов или аукциона.

Неужели собственник не решает сам, как заключать договор аренды: в результате торгов или просто подписать договор аренды с заявителем - спрашивает она?

В Земельном кодексе РФ не предусмотрено проведение торгов или аукциона при предоставлении в аренду земельного участка для ведения личного подсобного хозяйства.

Статьей 81 ЗК РФ установлено, что предоставление гражданам земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом и Законом "О личном подсобном хозяйстве", принятым 21 июня 2003 г. Законодательством разрешено предоставление земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства как на территории поселений (из состава земель поселений), так и за ее пределами (из состава земель сельскохозяйственного назначения). Эти земельные участки могут предоставляться гражданам в собственность за плату или, при определенных условиях, бесплатно.

Непосредственный порядок предоставления земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства установлен в ст. 34 ЗК РФ. Граждане, желающие получить земельный участок (в том числе для ведения личного подсобного хозяйства), подают заявление в орган государственной власти или орган местного самоуправления (в пределах их компетенции) с указанием целевого использования испрашиваемого земельного участка, размера, месторасположения и титульного права, на которое претендует приобретатель.

Решение о предоставлении гражданину испрашиваемого земельного участка должно быть принято в полуторамесячный срок с момента подачи заявления, включая установленный предельный максимальный месячный срок, необходимый для изготовления проекта границ земельного участка и его утверждения, а также двухнедельный срок, в течение которого уполномоченные органы обязаны принять компетентное решение. Решение об отказе в предоставлении гражданину испрашиваемого земельного участка должно быть принято компетентным органом в двухнедельный срок. Компетентные органы могут принимать такого рода решения, не дожидаясь окончания максимальных сроков, а по мере подготовки необходимых документов. Заинтересованные лица, в том числе граждане, испрашивающие предоставление земельного участка, не согласные с принятыми решениями, могут обжаловать их в суде.

Если органы государственной власти или органы местного самоуправления принимают положительное решение о предоставлении земельного участка, то они обязаны заключить договор купли-продажи или аренды земельного участка в недельный срок с момента изготовления и предоставления заявителем в компетентный орган кадастровой карты (плана) земельного участка.

При этом нужно иметь в виду, что обязанность обеспечения заблаговременной публикации информации о предоставлении гражданину испрашиваемого им земельного участка (с указанием, на каком праве предоставляется земельный участок, а также условия его предоставления) лежит на соответствующем органе, а не на заявителе.

Вышеуказанная процедура применяется в тех случаях, когда инициатором представления земельного участка является гражданин.

Когда инициатором представления земельного участка выступает государственный орган власти или орган местного самоуправления, то процедура в корне отличается от вышерассмотренной процедуры.

Такая процедура может применяться только после того, как органы власти или местного самоуправления примут соответствующий нормативный акт, устанавливающий процедуру и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений.

Принимая такой нормативный акт, органы власти или местного самоуправления могут предусмотреть порядок предоставления земельного участка на торгах или аукционе.

Можно применить процедуру предоставления только в отношении обособленных земельных участков, на которых уже имеются утвержденные проекты границ земельного участка.

Органы власти или местного самоуправления должны уполномочить на управление и распоряжение земельными участками, предполагаемыми для предоставления, специальный орган и обеспечить заблаговременную публикацию информации о предстоящем предоставлении земельного участка. Если эта информация содержит все существенные условия предполагаемой сделки, то предложение является публичной офертой, т. к. выражается воля органа заключить договор купли-продажи или аренды земельного участка с любым гражданином, который примет это предложение. Оно теряет свою силу с момента первого обращения лица (за исключением случаев, предусматривающих проведение торгов или аукциона), принявшего это предложение в полном объеме и безоговорочно. С этим лицом должен быть заключен договор купли-продажи или аренды земельного участка.

Органы власти или местного самоуправления после публикации такого рода предложений должны рассмотреть все поступившие заявки и не могут отказать заинтересованным лицам в предоставлении земельных участков в связи с отсутствием порядка заключения такого рода договоров.

Что касается отказа администрации района в заключении с городской жительницей договора аренды земельного участка без торгов или аукциона, то этот отказ противоречит ЗК РФ и ФЗ РФ "О личном подсобном хозяйстве". Согласно ст. 3 данного Закона: "Гражданам, которые зарегистрированы по месту постоянного проживания в городских поселениях, земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, для ведения личного подсобного хозяйства представляются при наличии свободных мест".

Обязательный порядок предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности на торгах (конкурсах, аукционах), предусмотрен ст. 10 Закона РФ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" от 24 июля 2002 г. Однако в соответствии со ст. 1 названного Закона его положения не распространяются на порядок предоставления земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для ведения личного подсобного хозяйства. Оборот (в том числе и предоставление) указанных земельных участков регулируется ЗК РФ (в частности, ст. 34 ЗК РФ) и ФЗ РФ "О личном подсобном хозяйстве".

Таким образом, отсутствие в земельном законодательстве норм, предусматривающих обязательное предоставление в аренду земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для ведения личного подсобного хозяйства только на торгах или аукционе, позволяет считать отказ районной администрации необоснованным и незаконным.

Поэтому в таких случаях необходимо требовать от районной администрации письменного отказа (при отказе в даче письменного отказа, по истечении двухнедельного срока) и смело обращаться в суд.

Название документа