Содержание права государственной собственности на землю по Земельному кодексу РФ

СОДЕРЖАНИЕ ПРАВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ ПО ЗЕМЕЛЬНОМУ КОДЕКСУ РФ

Н. А. ПРОХОРОВА

Прохорова Наталья Александровна - аспирантка ИГП РАН.

В России публичная собственность на землю традиционно играла особую роль. На протяжении столетий происходило то усиление роли государственной собственности и ограничение пределов права частной собственности на землю, то намечалась тенденция к их расширению. В целом развитие института права собственности в России можно охарактеризовать словами профессора М. Ф. Владимирского-Буданова: "История собственности развивается в соответствии с историей гражданских прав лица: право собственности растет вместе с возрастанием свободы лица и понижается вместе с понижением ее" <*>. -------------------------------- <*> Цит. по: Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1912. С. 267.

В IX-XVI вв. обширная русская земля считалась "отчиной и дединой" всего княжеского рода, который был коллективным носителем верховной власти в ней, а отдельные князья, участники этой собирательной власти, являлись временными владетелями своих княжений. Как отмечал В. О. Ключевский, "суверенная власть оперлась на право собственности и слилась с ним" <*>. Право собственности на удел было политической основой власти удельного князя. Государство не стремилось к созданию класса земельных собственников, а использовало свои земли для привлечения людей на государственную службу, передавая ее служилым людям в качестве платы за службу. С XVI века в отношении частных лиц применялось производное пользование землей в форме поместного или вотчинного права, которое Г. Ф. Шершеневич называет "правом собственности" <**>. -------------------------------- <*> Ключевский В. О. Русская история: Полный курс лекций: В 3 кн. М.: Мысль, 1993. Кн. 1. С. 320. <**> См.: Шершеневич Г. Ф. Указ. соч. С. 270.

После революции 1917 года Советское государство более семидесяти лет было исключительным собственником земельных ресурсов страны. И только в результате проводимой с начала 90-х гг. XX века земельной реформы государственная собственность лишилась своего исключительного положения, получив статус одной из форм собственности на землю. Несмотря на то, что взоры современного законодателя и научных исследователей обращены, главным образом, в сторону частной собственности, правовая регламентация статуса государственной собственности требует теоретически осмысленных, четко сформулированных представлений о юридической природе государственной собственности в современной России. Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ и Земельный кодекс РФ основаны на признании существования различных форм собственности на землю и иные природные ресурсы. ГК РФ в п. 1 ст. 214 установил, что государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъектов РФ). В пункте 2 этой же статьи сформулировано чрезвычайно важное положение, в соответствии с которым земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Таким образом, законодательно закрепляется презумпция государственной собственности на землю и иные природные ресурсы. Следовательно, при отсутствии надлежащих доказательств о нахождении того или иного земельного участка в частной или муниципальной собственности автоматически презюмируется государственная собственность. В характеристике права государственной собственности на землю большое значение имеет определение правомочий государства как собственника земли. Традиционным для российского законодательства является определение их посредством "триады", впервые получившей закрепление в 1832 году в Своде Законов Российской Империи (ст. 420 т. X, ч. 1) <*> и характеризующей правомочия по владению, пользованию и распоряжению. Этой же "триады" придерживается и действующий ГК РФ. -------------------------------- <*> См.: Камышанский В. П. Право собственности: пределы и ограничения. М.: Закон и право, 2000. С. 50.

В юридической литературе встречается мнение, что "общее понятие права собственности на самом деле воплощает определение права частной собственности" <*> и что "...заранее обречены на неудачу всякие попытки объяснить право государственной собственности на землю, исходя из цивилистической триады правомочий собственника: владения, пользования и распоряжения" <**>. В связи с этим может возникнуть вопрос о правомерности рассмотрения этой проблемы в отношении государства-собственника. Ведь в тех случаях, когда рассматриваются правомочия собственника - физического и юридического лица, - определяются не только объем его правомочий, но и те ограничения, которые установлены для него соответствующим законодательством государства. Но государство-собственник, по сути дела, обладает практически неограниченным набором правомочий, то есть оно может делать с объектами, находящимися в его собственности, все, что сочтет нужным. А значит, можно предположить, что правомочия государства как собственника ничем не ограничиваются. -------------------------------- <*> Иоффе О. С. Избранные труды по гражданскому праву. М., 2000. С. 346. <**> Карасс А. В. Право государственной социалистической собственности. М., 1954. С. 235.

Однако такой подход является неверным. Как бы широки ни были правомочия государства-собственника, они обязательно реализуются в определенных правовых формах; аналогичным образом производится их изменение или расширение. Правомерность применения к государству "общего" понятия права собственности подкрепляется нормой ГК РФ (ст. 124): Российская Федерация, субъекты Российской Федерации выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами, и к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. В теории права преобладает мнение, что право собственности предоставляет одинаковые возможности всем своим субъектам. Другой вопрос - особенности правового режима отдельных объектов права собственности (к таким "особым" объектам и относится земля), основания приобретения или прекращения права собственности (для различных объектов и субъектов они могут быть разными). Поэтому право частной и публичной собственности необходимо рассматривать не в качестве "разновидностей права собственности", а как обобщенное обозначение различий в правовом режиме отдельных объектов права собственности <*>. Однако следует отметить, что не только объект, но и субъект права собственности оказывает влияние на содержание и осуществление правомочий права собственности, особенно когда этот субъект - государство. Бесспорно, что содержание права собственности, независимо от его субъекта, представляет собой совокупность правомочий владения, пользования и распоряжения. Однако объем и содержание правомочий могут быть различными. В частности, для государства в силу возложенных на него функций не существует запрещенных видов использования земель, законом предусматриваются особые основания возникновения права государственной собственности: национализация, реквизиция и конфискация, когда государство, выступая в качестве суверенной власти, становится собственником имущества. Кроме того, именно государство становится собственником вымороченного имущества. -------------------------------- <*> См.: Гражданское право: Учебник: В 2 т. / Отв. ред. Е. А. Суханов. М., 2000. Т. 1. С. 556 - 557.

Правомочие пользования является одним из трех элементов содержания права собственности. Собственник имеет право использовать земельный участок по своему усмотрению, в соответствии с требованиями, установленными законом, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Однако земельное законодательство, в частности Земельный кодекс РФ, не может ограничиваться этим положением. Одновременно законом должны быть установлены принципы и порядок пользования землями каждой категории в отдельности. Распространяется ли это ограничение на государство как собственника? Ответ должен быть положительным, однако с определенной оговоркой: ввиду особого положения и с учетом возложенных на него функций для государства практически не существует запрещенных способов использования земель (в частности, для нужд обороны, размещения опасных производств и т. д.). Следует отметить тот факт, что Земельный кодекс РФ предпринял попытку перечислить права собственника на использование земельного участка. Так, согласно ст. 40 ЗК РФ собственник земельного участка имеет право использовать для своих нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые; возводить здания и сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка; проводить мелиоративные работы, строить пруды и иные закрытые водоемы; осуществлять другие права на использование земельного участка, предусмотренные законодательством. В связи с такой формулировкой возникает вопрос: каким именно законодательством предусмотренные - гражданским или земельным? Для объема правомочия пользования собственника это имеет принципиальное значение. Обратимся к ст. 3 ЗК РФ, регламентирующей сферы регулирования земельных отношений. В указанной статье употреблены два термина: "использование земель" (п. 1) и "пользование земельными участками" (п. 3). При этом в первом случае надлежит применять земельное законодательство, а во втором - гражданское, если нет специального указания на земельное. Есть ли между этими формулировками разница? Ответ носит принципиальный характер. Если придерживаться первого варианта, то возникает ситуация, когда правомочие собственника по использованию своего земельного участка должно представлять собой набор четко регламентированных земельным законодательством прав. В том случае, когда следует руководствоваться гражданским законодательством, само перечисление в открытом перечне прав собственника по использованию земельного участка в ст. 40 ЗК теряет всякий смысл, так как единственным ограничением для собственника по использованию своего земельного участка является ненанесение ущерба окружающей среде и ненарушение прав и законных интересов других лиц (п. 3 ст. 209 ГК РФ). Государство непосредственно осуществляет правомочие пользования через свои органы, учреждения. Однако пользование государственными землями может осуществляться и другими субъектами права. В частности, государство может передавать земельные участки в аренду, в постоянное (бессрочное) пользование. В этих случаях непосредственное владение и пользование земельными участками, находящимися в государственной собственности, будут осуществляться их арендаторами, землепользователями. В местах общего пользования (парки, дороги и т. п.) пользование осуществляется всеми теми, кто находится на их территории. Правомочие пользования тесным образом связано с правомочием владения, поскольку по общему правилу использование объекта возможно при владении им. Распоряжение той или иной вещью со стороны собственника понимается как право определять юридическую судьбу вещи путем изменения ее принадлежности, состояния или назначения (отчуждение по договору, передача по наследству и т. п.). Правомочия собственника не сводятся исключительно к распоряжению, но это право принадлежит только собственнику и не может быть передано в полном объеме без изменения самого субъекта права собственности. Гражданский кодекс РФ предоставляет собственнику земли возможность свободного осуществления правомочий владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Применительно к распоряжению землей существует особое правило: отчуждение или переход земли от одного лица к другому иными способами может осуществляться в той мере, в какой ее оборот допускается законом (ст. 129 ГК РФ). Таким образом, в отношении оборота земли и других природных ресурсов вводится в действие следующий принцип правового регулирования: что не разрешено, то запрещено. Распоряжение земельным участком может производиться при сохранении его целевого назначения. При необходимости целевое назначение земельного участка может быть изменено. Однако в законодательстве существуют определенные ограничения по возможности перевода земель из одной категории в другую, когда перевод допускается только в исключительных случаях. Для органов государственной власти и местного самоуправления установлено требование управления и распоряжения земельными участками, находящимися в их собственности и (или) ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности (п. 1 ст. 34 ЗК РФ). Отчуждение земельного участка как одна из форм распоряжения осуществляется его собственником в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, с учетом ограничений оборотоспособности земельных участков, перечисленных ст. 27 ЗК РФ. Указанная статья содержит перечень участков, изъятых из оборота, которые государство как собственник не вправе отчуждать, так как они могут находиться исключительно в федеральной собственности. Правда, государство имеет возможность перевести указанные земельные участки в другую категорию земель, которые могут находиться и в собственности других субъектов права (субъектов РФ, физических и юридических лиц). Земельный кодекс содержит также перечень земельных участков, которые ограничены в обороте и могут находиться в государственной - федеральной или субъектов РФ - или муниципальной собственности (п. 5 ст. 27 ЗК РФ). Исходя из этого можно выделить три категории земельных участков, находящихся в государственной собственности: 1) земельные участки, находящиеся только в федеральной собственности, которые не могут быть отчуждены ни в каком случае; 2) земельные участки, которые могут находиться в собственности РФ, ее субъектов и муниципальных образований и отчуждаться в рамках указанных субъектов; 3) земельные участки, которые могут отчуждаться из государственной собственности не только муниципальным образованиям, но и в частную собственность. Несмотря на то, что содержание права собственности, закрепленное в Гражданском кодексе РФ, исчерпывается "триадой правомочий", в теории права встречаются попытки расширить этот перечень ссылкой на особый субъектный состав - государство. Впервые в советской теории права в условиях исключительной государственной собственности на землю, опираясь на утверждение, что цивилистические правомочия по владению, пользованию и распоряжению государственным имуществом не исчерпывают собой всего содержания права собственности, А. В. Павлов сконструировал четвертое правомочие государства-собственника - правомочие управления <*>. Со временем к такой точке зрения присоединились и другие ученые. В частности, Г. А. Аксененок под "управлением" понимал "непосредственное заведование землями", к содержанию которого он относил: учет и регистрацию земель, мероприятия по проведению землеустройства, связанные с отводом и изъятием земли, с оформлением прав землепользователей на землю и с распределением земли внутри определенных ведомств, получивших землю в пользование (внутрихозяйственное землеустройство) <**>. Несколько позднее он отнес к правомочию управления ведение земельного кадастра, контроль за правильным и наиболее рациональным пользованием земель по назначению и решению земельных споров <***>. -------------------------------- <*> См.: Павлов А. В. Конспект курса земельно-колхозного права. М., 1938. С. 23. <**> См.: Аксененок Г. А. Право государственной собственности на землю в СССР. М., 1950. С. 216 - 217. <***> См.: Земельное право / Отв. ред. Г. А. Аксененок. М., 1976. С. 46.

Оригинальную точку зрения выдвинул А. В. Венедиктов, считавший, что управление является как бы содержанием права государственной собственности, а распоряжение, владение и пользование - формой такого содержания <*>. Однако в данном случае наблюдается подмена правомочий государства как собственника управлением. Кроме того, если управление является содержанием права собственности, а пользование, владение и распоряжение - лишь формами осуществления этого содержания, то выходит, что управление не имеет своей самостоятельной формы, а владение, пользование и распоряжение - бессодержательны. -------------------------------- <*> См.: Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М., 1948. С. 148.

Однако постулаты советского земельного права не остались в прошлом и продолжают быть предметом споров и дискуссий. Но если ранее подобные научные изыскания носили теоретический характер, то сегодня они имеют законодательную основу. Иначе как можно объяснить появление в новом Земельном кодексе РФ двух разных "управлений". Первое касается полномочий Российской Федерации в области земельных отношений - государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведения государственного земельного кадастра (пп. 3 п. 1 ст. 9 ЗК РФ), а второе - осуществления управления Российской Федерацией, наряду с распоряжением, земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственностью) (п. 2 ст. 9 ЗК РФ). Подразумевает ли законодатель в последнем случае под термином "управление" правомочие государства-собственника? Некоторые авторы утвердительно отвечают на этот вопрос. В частности, высказывается мнение, что "на основании ЗК РФ к правомочиям Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований как субъектов права собственности на землю помимо права владения, пользования и распоряжения относится также управление соответствующей собственностью" <*>. При этом раскрывается содержание правомочия управления публичного собственника, которое реализуется путем проведения учета земельных участков, являющихся объектами права собственности указанного субъекта, осуществления контроля собственника за использованием земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам на одном из видов прав, предусмотренных законодательством, а также организации рационального использования и охраны земель, находящихся в его собственности <**>. -------------------------------- <*> Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации. М., 2002. С. 89. <**> Там же.

По сути дела, все указанные действия собственника вполне реализуются в пределах трех упомянутых ранее правомочий права собственности, независимо от того, о каком субъекте идет речь. В частности, юридическое лицо также ведет учет имущества, находящегося в его собственности, и вправе осуществлять контроль за использованием земельных участков, передаваемых им по договору иным лицам, организовывать рациональное использование и охрану земель. Более того, это является его обязанностью. Но в отношении частного собственника, который вполне может осуществлять указанные действия, почему-то не предлагается расширить содержание права собственности за счет включения правомочия управления. Исходя из вышесказанного, представляется, что включение дополнительного правомочия "управление" в классическую триаду правомочий права собственности по своей сути бессодержательно, и его введение в законодательство вносит путаницу в правоприменительную практику. Кроме того, термин "управление" употребляется вместе с "распоряжением", при этом в качестве правомочий государства-собственника не называются ни "владение", ни "пользование землей". В связи с этим невольно прослеживается аналогия с упомянутой выше точкой зрения А. В. Венедиктова, по сути дела "ломающей" конструкцию права собственности. Особо следует остановиться на объекте права государственной собственности. В период существования СССР земля в пределах государственной границы была объявлена единым государственным земельным фондом, который являлся целостным и неделимым объектом права государственной собственности. Последовательно соблюдался и принцип единства субъекта права государственной собственности на землю. Но сейчас ситуация изменилась. Конституция РФ устанавливает, что государственная собственность на землю выступает в виде федеральной собственности и собственности субъектов РФ (см. п. "в" и "г" ст. 72). Однако одного провозглашения этого принципа явно недостаточно. Необходимо было еще произвести разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации и собственность ее субъектов, а также определить его порядок. Вопрос о разграничении государственной собственности на землю в настоящее время так до конца и не разрешен, несмотря на то, что были приняты Земельный кодекс РФ и специальный Федеральный закон от 17 июля 2001 г. "О разграничении государственной собственности на землю" <*>, Постановление Правительства РФ от 4 марта 2002 г. N 140 "Об утверждении Правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности" <**>. -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 2001. N 30. Ст. 3060. <**> См.: СЗ РФ. 2002. N 10. Ст. 1001.

В настоящий момент сложилась ситуация, когда вся земля находится в частной собственности граждан и юридических лиц или неразграниченной бессубъектной государственной собственности. Что же касается муниципальной собственности, провозглашенной Конституцией РФ, то она практически отсутствует. Более того, положение усугубляется тем, что органы местного самоуправления, не входя в систему органов государственной власти, фактически распоряжаются государственной собственностью. Согласно п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" <*> распоряжение землями, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное. -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148.

Разграничение государственной собственности представляет собой достаточно сложную задачу. В соответствии с п. 1 ст. 25 ЗК права собственности на земельные участки (в том числе и государственной) возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <*>. Кроме того, в соответствии с п. 1 ст. 2 ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" право собственности на земельные участки у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникает с момента государственной регистрации права собственности на земельные участки в соответствии с законодательством России. Это положение вызывает, по меньшей мере, две проблемы. -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.

Во-первых, возникает вопрос о том, кому же принадлежит право собственности на земельные участки, не находящиеся в частной собственности, если право собственности на них возникнет только с момента его государственной регистрации. К его решению необходимо подходить с тех позиций, что в СССР существовала исключительная государственная собственность на землю, а Российская Федерация является полным преемником Союза ССР. Проблема заключается также в следующем. Согласно п. 2 ст. 214 ГК РФ земли, не находящиеся в муниципальной и частной собственности, считаются находящимися в государственной собственности. При этом не указывается, в собственности Российской Федерации или ее субъекта. Таким образом, получается, что у объекта права собственности нет конкретного субъекта. Во-вторых, в соответствии с п. 1 ст. 2 ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" право собственности на земельные участки возникает с момента его государственной регистрации. Подобный порядок распространяется и на государственную регистрацию права собственности Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований на земельные участки при разграничении государственной собственности на землю. При этом для публичных образований законодатель не сделал исключения, хотя такая возможность у него имелась (см. п. 3 ст. 212 ГК РФ). Право собственности на объект недвижимого имущества (в данном случае - землю) может быть зарегистрировано только на конкретный объект - земельный участок, то есть часть поверхности земли, имеющую фиксированную границу, площадь, местоположение и другие характеристики, отражаемые в государственном земельном кадастре и документах государственной регистрации прав на земельные участки. Для указанной регистрации права собственности на землю потребуется проведение мероприятий, связанных с определением местоположения и границ земельных участков на местности (межевание земель), инвентаризацией, топографо-геодезическими, картографическими, землеустроительными и иными работами, согласованием границ со смежными землепользователями и вынесением их в натуру, что позволит произвести государственный кадастровый учет земельных участков. Таким образом, процедура разграничения государственной собственности на землю представляется достаточно сложной и длительной по времени, требующей значительных материальных затрат. Вместе с тем посубъектное разграничение является одной из составляющих проводимой земельной реформы в Российской Федерации. Однако при этом необходимо особо отметить: при разграничении государственной собственности существует опасность того, что это будет способствовать не только экономической, но и, как следствие, политической самостоятельности субъектов Федерации и еще более усугубит негативную ситуацию с уже наметившимся разобщением центра и регионов.

Название документа