Москва против федералов на правовом поле

(Попов М.)

("Бизнес-адвокат", N 14, 2003)

Текст документа

МОСКВА ПРОТИВ ФЕДЕРАЛОВ НА ПРАВОВОМ ПОЛЕ

М. ПОПОВ

Максим Попов, кандидат юридических наук.

28 июня 2003 г. вступил в силу Закон города Москвы от 14 мая 2003 г. N 27 "О землепользовании и застройке в городе Москве" (далее по тексту - Московский закон). Как заявил в одном из своих интервью первый заместитель мэра Москвы О. М. Толкачев, это "взвешенный и выверенный закон полностью основан на действующем законодательстве России". Однако даже беглый анализ Московского закона позволяет с уверенностью утверждать обратное.

Московский закон содержит немало грубых нарушений федерального законодательства. В качестве примера таких нарушений, касающихся, прежде всего, юридических лиц, можно привести сохраняющуюся "плату за право на заключение договора аренды земельного участка, находящегося в собственности города Москвы" (ст. 23 Московского закона).

В соответствии с Земельным кодексом РФ (п. 2 ст. 28) предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. Отсюда с очевидностью следует, что плата может взиматься только за предоставление участков в собственность (продажу), но не в аренду. Пункт 3 ст. 30 Земельного кодекса РФ, согласно которому предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется в аренду или в постоянное (бессрочное) пользование, также ничего не говорит о какой-либо "плате за право на заключение договора аренды земельного участка". Подобная правовая конструкция отсутствует не только в Земельном кодексе РФ, но также в исчерпывающем перечне форм платы за землю (ст. 1 Закона РФ "О плате за землю"), а также в исчерпывающем перечне региональных и местных налогов и сборов (ст. ст. 14, 15 НК РФ).

Необходимо еще раз подчеркнуть, что продажа права на заключение договора аренды земельного участка возможна только в случае проведения торгов (ст. ст. 30, 38 Земельного кодекса РФ). Следовательно, взимание "платы за право на заключение договора аренды земельного участка, находящегося в собственности Москвы", без проведения торгов не соответствует Земельному кодексу РФ.

Более того, в Московском законе предусмотрено, что "покупатель, полностью внесший плату за право на заключение договора аренды, кроме этого имеет с момента государственной регистрации договора право на совершение сделок с правами аренды земельного участка, если условиями договора не установлено иное" (п. 2 ст. 23 Московского закона). Помимо того, что данная норма сформулирована крайне неудачно с точки зрения юридической техники, она прямо противоречит Земельному кодексу РФ (ст. ст. 22, 27), поскольку устанавливает не предусмотренные федеральным законом ограничения оборота земельных участков.

Часто в защиту "платы за право на заключение договора аренды земельного участка, находящегося в собственности Москвы", и других московских "изобретений" в области земельного права приходится слышать такой аргумент: Москва является собственником земли, поэтому она вправе исключительно по своему усмотрению определять, кому, каким образом и за какую цену предоставлять земельные участки. Эта позиция глубоко ошибочна:

- разграничение государственной собственности на землю еще не закончено (а в Москве оно, по сути, еще и не начиналось), поэтому в собственности города Москвы по этому основанию пока нет земельных участков;

- Москва, как, впрочем, и любой собственник, будет связана положениями п. 2 ст. 209 ГК РФ, согласно которому собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, НЕ ПРОТИВОРЕЧАЩИЕ ЗАКОНУ И ИНЫМ ПРАВОВЫМ АКТАМ И НЕ НАРУШАЮЩИЕ ПРАВА И ОХРАНЯЕМЫЕ ЗАКОНОМ ИНТЕРЕСЫ ДРУГИХ ЛИЦ (выделено мной. - М. П.).

В Московском законе по сравнению с Земельным кодексом РФ и ФЗ от 21 декабря 2001 г. "О приватизации государственного и муниципального имущества" существенно расширен перечень оснований запрета на приватизацию земельных участков (п. 5 ст. 6). Так, например, отчуждению не подлежат находящиеся в собственности Москвы земельные участки, под которыми проходят магистральные подземные инженерные коммуникации. Создается впечатление, что московские власти опасаются ситуации, когда некто, став собственником земельного участка, не позволит никому, даже ремонтным бригадам в случае чрезвычайного происшествия, проникнуть на земельный участок. Такие опасения выглядят особенно абсурдными в начале XXI века, тем более что современное законодательство давно отказалось от доктрины абсолютного права собственности на землю. В частности, Земельный кодекс РФ позволяет решать такие проблемы путем установления публичных сервитутов или ограничений прав на землю, причем объем таких ограничений нисколько не зависит от правового титула - собственности, постоянного (бессрочного) пользования, аренды и т. п.

Московский закон оставил нерешенным вопрос о зачете суммы выкупа права аренды земельного участка в счет продажной цены при его приватизации. Гражданам и юридическим лицам, уплатившим немалые деньги за право быть арендаторами земельных участков, скорее всего, придется еще раз платить не меньшие суммы за право быть их собственниками.

Интересно отметить новеллу Московского закона - в соответствии с п. 6 ст. 24 арендная плата за земельные участки с юридических и физических лиц взимается со дня, следующего за днем государственной регистрации договора аренды земельного участка (до сих пор, как правило, арендная плата взимается со дня "учетной регистрации" договора аренды земельного участка в Московском земельном комитете). Одновременно предусматривается, что в решении о предоставлении земельного участка на условиях аренды должен быть указан срок, в течение которого арендатор обязан представить в орган по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним все необходимые для регистрации договора аренды документы. Нарушение этого срока по вине арендатора является основанием для отмены решения о предоставлении земельного участка на условиях аренды (п. 5 ст. 14). Нетрудно заметить, что в каждом конкретном случае данный срок (один день, три дня, неделя?) будет определяться правительством Москвы или префектом административного округа по своему усмотрению, поскольку в Московском законе минимальный срок не предусмотрен. Следует также отметить, что федеральным законодательством какие-либо сроки предоставления документов на государственную регистрацию не предусматриваются.

Хотелось бы обратить внимание читателей на еще одно положение Московского закона, которое касается, без сомнения, всех участников земельных отношений в Москве - как нынешних, так и потенциальных. Речь идет о ст. 25, согласно которой оформление правоустанавливающих документов на земельные участки и изменений к ним, а также подготовка планов земельных участков, за некоторыми исключениями, являются платными. Следует напомнить, что под правоустанавливающими документами в ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" понимаются акты органов государственной власти и органов местного самоуправления, договоры, судебные решения и иные документы, устанавливающие права на земельные участки.

Отсюда следует, что Московским законом предусматривается взимание платы, например, за оформление распоряжения правительства Москвы о предоставлении федеральному государственному учреждению земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования. В то же время, в лучших традициях столичного правотворчества, в Московском законе не предусматривается ни правовая природа такой платы (сбор, пошлина?), ни орган, ее устанавливающий, ни лицо, которое обязано ее вносить, ни размер такой платы. Имеется абстрактная отсылка на "бюджетное законодательство", в котором, естественно, "плата за оформление правоустанавливающих документов на земельные участки и изменений к ним" не предусматривается.

Теперь о "взвешенности и выверенности" Московского закона, упомянутых выше. Прежде всего, нельзя не заметить, что он примерно на две трети состоит из норм, дублирующих положения Конституции РФ, Земельного кодекса РФ, иных нормативных правовых актов. Причем часто дублирование является не дословным, положение федерального акта тем или иным образом искажается.

Например, дублируя норму п. 4 ст. 85 Земельного кодекса РФ о необходимости приведения земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости в соответствие с градостроительным регламентом (их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры), Московский закон эти основания существенным образом меняет: использование должно быть опасно для жизни и здоровья населения города Москвы, способно причинить вред окружающей среде, объектам культурно-исторического наследия. Несмотря на то что в Кодексе РФ об административных правонарушениях содержится ст. 7.1 "Самовольное занятие земельного участка", Московский закон предусматривает практически такой же состав - "Действия, повлекшие за собой самовольное занятие земель" (ст. 46).

Такие нормы, игнорирующие правила юридической техники, отнюдь не безобидны, они граничат с нарушением законности, порождают споры и противоречивую правоприменительную практику.

Весьма характерен п. 2 ст. 16 Московского закона, в соответствии с которым "лица, арендующие находящиеся в государственной собственности помещения в здании, расположенном на неделимом земельном участке, имеют право на заключение договора аренды с множественностью лиц на стороне арендатора либо право вступления в ранее заключенный договор". Хотелось бы напомнить авторам Московского закона, что Земельный кодекс РФ (ст. ст. 35, 36) в принципе не предусматривает какие-либо права арендатора помещения в здании на земельный участок, на котором расположено это здание. Более того, трудно себе представить арендатора помещения, который по доброй воле воспользуется своим правом на заключение с Московским земельным комитетом договора аренды земельного участка с множественностью лиц на стороне арендатора.

Нельзя также не обратить внимание на п. 1 ст. 5 Московского закона о том, что "земли в городе Москве, находящиеся в государственной собственности, подлежат разграничению на земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, и на земли, находящиеся в собственности Москвы С УЧЕТОМ СТОЛИЧНОГО СТАТУСА ГОРОДА МОСКВЫ" (выделено мной. - М. П.). Вероятно, таким образом Москва пытается приобрести еще один аргумент в споре с федеральными властями об основаниях разграничения государственной собственности на землю.

Суть спора заключается в следующем. Особенности Москвы как столицы России отражены в Законе РФ "О статусе столицы Российской Федерации" от 15 апреля 1993 г. Согласно ст. 8 указанного нормативного правового акта, земельные участки, на которых расположены здания, строения, сооружения, находящиеся на территории города Москвы, и помещения, в которых размещены высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации, Генеральная Прокуратура РФ, Центральный банк РФ, Пенсионный фонд РФ, находятся в федеральной собственности Российской Федерации. По мнению, бытующему в правительстве Москвы и Московском земельном комитете, данный перечень земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации в городе Москве, является исчерпывающим, поэтому ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" от 17 июля 2001 г., а также иные федеральные законы, предусматривающие право федеральной собственности на земельные участки, на Москву не распространяются.

С такой точкой зрения трудно согласиться, поскольку из ст. 8 Закона РФ "О статусе столицы Российской Федерации" отнюдь не следует, что все иные земельные участки, кроме указанных в ней, расположенные на территории города Москвы, являются собственностью города Москвы. Данный Закон не является тем федеральным законом, на основании которого осуществлено или должно осуществляться разграничение государственной собственности на землю в Москве, поэтому перечень земельных участков на территории города, на которые у Российской Федерации возникает право собственности, должен определяться в соответствии со ст. 3 Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю" от 17 июля 2001 г. Данный Федеральный закон принят позднее Закона РФ "О статусе столицы Российской Федерации" и, следовательно, имеет приоритет.

В целом можно сделать вывод, что Московский закон не оправдал возлагавшихся на него надежд. Остается лишь надеяться на то, что при регулировании земельных отношений в Москве будет применяться Земельный кодекс РФ и иное федеральное законодательство, а не противоречащий ему Московский закон.

Название документа