Правовое регулирование экологической сертификации в России

(Веселов А. К.)

("Юрист", N 7, 2003)

Текст документа

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ СЕРТИФИКАЦИИ В РОССИИ

А. К. ВЕСЕЛОВ

Веселов А. К., генеральный директор Ассоциации юристов-экологов России.

"Экологическая сертификация проводится в целях обеспечения экологически безопасного осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ. Экологическая сертификация может быть обязательной или добровольной. Обязательная экологическая сертификация осуществляется в порядке, определенном Правительством РФ".

(Ст. 31 ФЗ "Об охране окружающей среды")

Всемирный саммит в Йоханнесбурге при всех несбывшихся ожиданиях общественности все же подвел черту экстенсивному развитию мировой экономики и четко дал понять миру, что повышать благосостояние населения необходимо за счет внедрения и развития наилучших технологий, обеспечивающих экологическую безопасность населения и сохранение живой природы. Общество сейчас вынуждено соблюдать триединый приоритет "Человек, общество, природа".

Европа раньше России поняла важность этого лозунга, и Всемирная торговая организация, в которую входят ныне 145 стран-членов и 30 стран-наблюдателей, вывела вопрос безопасности продукции на первый план. В Европе сейчас невозможно выиграть тендер на реализацию проекта, если заявитель не имеет сертификата по стандартам ИСО-9000 и ИСО-14000.

Европейская комиссия имеет 70 директив и 20 постановлений по безопасности продукции, в том числе Директиву "О комплексном контроле предотвращения загрязнений". 18% продукции в ЕС проходят через процедуру обязательной сертификации. При этом реализуются принцип недопущения перемещения отходов из одной среды в другую, принцип снижения загрязнения, энергоемкости и материалоемкости при основном показателе - наилучшей модели организации производства.

Основой развития российского законодательства по этому направлению могут служить и принципы Декларации Конференции ООН в Рио-де-Жанейро по охране окружающей среды и развитию:

- для достижения устойчивого развития охрана окружающей среды должна быть составной частью процесса развития и не может рассматриваться в изоляции от него (принцип 4);

- государства должны обеспечить принятие эффективного экологического законодательства. Экологические стандарты, цели управления качеством окружающей среды и приоритеты должны отражать аспекты устойчивого развития (принцип 11).

Декларация по устойчивому развитию ВТО в статье 10 указывает на необходимость совершенствовать производство, маркетинг, использование продукции или услуг, а также деятельность в соответствии с достигнутым научным и техническим уровнем для того, чтобы предотвратить значительную и невосполнимую деградацию окружающей среды.

Необходимость вступления в ВТО заставила и российского законодателя в течение 6 последних лет разработать и в конце 2002 года принять Федеральный закон "О техническом регулировании", предусматривающий 7-летний срок перехода России на международные стандарты и вступающий в силу с 1 июля 2003 года. Пока трудно представить себе, как будет действовать этот Закон, но надо иметь в виду, что его основа - технические регламенты, имеющие силу закона, и добровольные стандарты.

Пока же в России до 1 июля сего года действуют Федеральные законы "О сертификации продукции и услуг", "О стандартизации". И тот и другой Закон устанавливает, что стандартизация и сертификация проводятся в числе прочего в целях обеспечения и контроля безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни и здоровья человека. При этом стандарты являются обязательными для соблюдения без исключения, а сертификаты соответствия должны быть обязательными только для определенных видов продукции. Примером государственного стандарта может служить ГОСТ Р 12.1.052-97 "Паспорт безопасности вещества (материала)", требования которого являются обязательными. Однако можно назвать массу примеров, когда в хозяйственный оборот и в биологический цикл вводятся новые вещества (материалы), не имеющие такого паспорта, но иногда включаемые в различные технические условия (ТУ), регламенты, перечни, утверждаемые различными ведомствами. К примеру, в нефтедобыче применяются около 20% химических веществ, не имеющих утвержденных предельно допустимых концентраций (ПДК) или иных нормативов влияния на окружающую среду.

То есть в России существуют проблемы игнорирования требований обязательных стандартов и ведомственная разобщенность в государственном контроле за их реализацией.

Основным контролирующим органом в сфере стандартизации и сертификации является Госстандарт РФ, и очевидно, что этот орган не справляется с контролем за соблюдением стандартов экологической безопасности, а также с контролем за обязательной сертификацией, хотя вышеназванные Законы действуют уже 8 - 10 лет. Природоохранные же органы не имеют практики проведения совместных с Госстандартом проверок и использования составов правонарушений, указанных в стандартах. Возможно, в какой-то части проблему контроля поможет решить утвержденный Постановлением Госстандарта РФ от 23 сентября 2002 г. N 91 "Порядок проведения Госстандартом РФ государственного контроля и надзора", но и этот нормативный акт не содержит обязанности совместных с иными органами проверок. Кроме того, в противоречие со ст. 26.2 КоАП РФ указанный Порядок предусматривает лишь составление акта проверки, а не протокола о правонарушении, что станет проблемой применения указанного нормативного акта.

Обширную практику правоприменения имеет ФЗ "О защите прав потребителей". Этот Закон доказал свою действенность, и отчасти поэтому он не отменяется ФЗ "О техническом регулировании". Помимо этого, последний Закон имеет более широкий предмет правового регулирования и придает стандартам принцип добровольности. Сфера применения ФЗ "О техническом регулировании" включает в себя также регулирование правоотношений в области разработки, принятия, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. То есть включает в себя не только весь жизненный цикл продукции согласно ГОСТ Р ИСО 14041-2000, но и процессы ее производства. Причем, как и в актах ЕС, первостепенное значение уделяется безопасности продукции и процессов производства.

Обязательные требования будут регламентироваться Техническими регламентами (ТР), которые будут утверждаться федеральными законами в целях помимо прочего "защиты жизни и здоровья граждан... охраны окружающей среды, жизни и здоровья животных и растений..." (ст. 6). Экспертиза проектов ТР будет осуществляться экспертными комиссиями по техническому регулированию с участием общественных объединений.

Главой 3 ФЗ предусмотрен порядок стандартизации, осуществляемой также в целях повышения уровня экологической безопасности при соблюдении принципа добровольности применения стандартов. Но принцип обязательности государственных стандартов и иных нормативных актов сохраняется, опять же, в части защиты жизни и здоровья граждан, охраны окружающей среды, жизни и здоровья животных и растений (ст. 46). Проекты стандартов могут быть разработаны любыми лицами и представлены разработчиком в технический комитет по стандартизации, который обязан выдать соответствующее заключение.

Механизм соблюдения ТР и стандартов включает в себя подтверждение соответствия в формах добровольной сертификации, декларирования соответствия и обязательной сертификации. Обязательная сертификация в соответствии со ст. 25 будет применяться только в соответствии с техническими регламентами для определенных видов продукции и с получением знака обращения на рынке.

В ближайшие месяцы в России ожидается некий бум в создании и регистрации систем добровольной сертификации, которые будут создаваться как в компаниях и отраслях экономики, так и на отдельных предприятиях. Причем чем быстрее такая система начнет работу и получит свой знак соответствия, тем быстрее она будет признана в стране и за ее пределами, тем больше шансов у производителей продукции, получивших знак соответствия, избежать банкротства или поглощения зарубежными конкурентами после вступления России в ВТО.

Естественно, имеет место быть и создание систем экологической сертификации, начало которого было положено созданием Системы сертификации ГОСТ Р, в основном копирующей соответствующие международные системы стандартов, включая ISO. Попытки создания таких систем предпринимались и ранее. К их числу можно отнести Соглашение "О взаимодействии Минприроды РФ и Госстандарта РФ в работе по стандартизации, метрологии и сертификации в области регулирования использования природных ресурсов, охране окружающей среды и экологической безопасности продукции и технологических процессов" 1993 года, Постановление Правительства РФ N 223 от 21 марта 1994 года "О сертификации безопасности промышленных и опытно-экспериментальных объектов, предприятий и организаций оборонных отраслей промышленности, использующих экологически вредные и взрывоопасные технологии", которым предусматривалось создание системы экологической сертификации. Однако в дальнейшем обозначились серьезные ведомственные интересы, законодательство стало развиваться почти автономно по разным направлениям (предупреждение чрезвычайных ситуаций, стандартизация, экологическая безопасность), и каждое из ведомств стремилось закрепить в законодательстве за собой максимум функций и полномочий.

Здесь можно отметить попытку Госкомэкологии РФ ввести обязательную экологическую сертификацию в Основных положениях Федеральной системы обязательной экологической сертификации, утвержденных 28 декабря 1997 года. К сожалению, этот документ так и не прошел регистрацию в Министерстве юстиции РФ и не имеет юридической силы. Государственный комитет по охране окружающей среды РФ сделал попытку внедрения аудита в природоохранную практику, и Приказом его председателя Данилова-Данильяна В. И. N 436 от 16 июля 1998 года "О проведении практических работ по введению экологического аудирования в Российской Федерации" создана комиссия по аттестации экоаудиторов и утвержден Временный порядок этой аттестации. Организационно-техническое обеспечение этого процесса возложено на центр "Экобезопасность", который немедленно начал обучение и аттестацию аудиторов. Увы, и этот приказ не был зарегистрирован Министерством юстиции РФ и остался лишь документом внутреннего использования комитета и не может быть распространен на сторонних юридических и физических лиц.

Заметный вклад в практику внедрения экостандартизации внес ВНИИприроды, разработавший и зарегистрировавший Систему обязательной сертификации по экологическим требованиям (Постановление Госстандарта России N 66-А от 1 октября 1996 года), которая предусматривала обязательную и добровольную экологическую сертификацию систем управления охраной окружающей среды, технологических этапов производства, использования отходов. На 2002 год в Системе аккредитовано 16 органов по сертификации и 10 испытательных лабораторий.

Еще один пример прорыва в этой проблеме - Система обязательной сертификации по экологическим требованиям N РОСС RU 0001.01.ЭТОО (совместный Приказ Госкомэкологии РФ и Миноборонпрома России от 25 февраля 1997 года N 71\86 и соответственно Правила проведения сертификации предприятий (производств) НД-10.2\1.1-2000). В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 27 марта 1998 года N 358 Министерство экономики РФ и Госкомэкологии РФ 19 ноября 1998 года утвердили "Решение о выдаче документа, подтверждающего экологическую безопасность деятельности организаций по производству вооружения, военной техники и боеприпасов". ООО "Центр экологических проблем" - головная организация в отрасли по данному направлению - имеет аттестат аккредитации МПР РФ от 24 августа 2000 г. и провело в 2001 году сертификацию 10 оборонных предприятий.

Однако широкое распространение и эта Система сертификации не получила ввиду отсутствия регистрации регламентирующих ее действия актов в Министерстве юстиции РФ и несогласованности федерального законодательства.

Тем не менее ФЗ "О техническом регулировании" дает возможность повсеместного внедрения добровольной экологической сертификации систем управления охраной окружающей среды на предприятиях и в производственных отраслях, что позволит документально подтверждать наличие и эффективность действия отлаженной системы экологической безопасности, сбережения природных и энергетических ресурсов, применения наилучших существующих технологий, выполнения действующих нормативных требований и реализации программы по снижению загрязнения окружающей среды. Сертификат соответствия стандартов ИСО-14000 является юридическим документом, который можно использовать в целях развития производства, повышения конкурентоспособности продукции, получения положительного имиджа фирмы на международном рынке и т. д.

В настоящее время ряд министерств и ведомств уже создают собственные отраслевые системы добровольной экологической сертификации и готовятся к введению в действие ФЗ "О техническом регулировании". Торгово-промышленная палата РФ 24 апреля 2003 года провела "круглый стол" по данной проблеме. Госстандарт РФ и его территориальные органы приступили к реализации цикла семинаров с производителями продукции по подготовке вступления России в ВТО и реализации требований нового Закона. К сожалению, Положение об обязательной экологической сертификации, которое МПР РФ должно было представить на утверждение в Правительство РФ в 2002 году, увязло в ведомственных разногласиях.

Тем не менее действующая правовая база уже сейчас позволяет создавать системы добровольной экосертификации, проводить таковую, применять фирменные знаки соответствия стандартам ИСО-14000 по аналогии с "Зеленой печатью" в США. Экологическая сертификация, основывающаяся на заключениях экологического аудита, уже в ближайшее время станет одним из мощных экономических механизмов охраны окружающей среды и оздоровления экологической ситуации в России.

Название документа