Что такое "фискальный сбор" и как с ним бороться

(Киц А. В.)

("Законодательство и экономика", N 4, 2003)

Текст документа

ЧТО ТАКОЕ "ФИСКАЛЬНЫЙ СБОР" И КАК С НИМ БОРОТЬСЯ

А. В. КИЦ

А. В. Киц, главный юрист Финансово-промышленной группы экономического развития.

Правовая позиция Конституционного Суда РФ (в составе Председателя М. В. Баглая и 16 судей), сформулированная в Определении от 10 декабря 2002 г. N 284-О, по поводу Постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов и другие виды вредного воздействия", вызвала большой общественный резонанс.

Мы провели собственный юридический анализ принятых решений и задействованной при этом нормативно-правовой базы. Выводы неутешительные. Объективно приходится сомневаться в соблюдении одного из основных принципов деятельности судов - принципа независимости судей, а решение Конституционного Суда считать юридически необоснованным. Вероятнее всего, за допущенные ошибки придется рассчитываться своим авторитетом властям, а убытками - предпринимателям.

Кратко о сути проблемы. До середины прошлого года экологические платежи взимались на основании Постановления Правительства N 632 "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов и другие виды вредного воздействия". Следует заметить, что все эти платежи являются авансовыми и ежеквартальными. 28 марта 2002 г. Верховный Суд признал это Постановление недействующим и не подлежащим применению. Кассационная коллегия Верховного Суда 4 июня 2002 г. оставила это решение в силе. 23 июля 2002 г. Министерство по налогам и сборам издало письмо с разъяснениями, что налог платить не нужно. 10 декабря 2002 г. Конституционный Суд признал, что Постановление N 632 Конституции не противоречит и потому подлежит применению. 23 января 2003 г. Верховный Суд отменил собственное решение от 4 июня 2002 г., а 12 февраля 2003 г. вновь признал Постановление N 632 не подлежащим применению, пересмотрев дело по вновь открывшимся обстоятельствам (к каковым приравнено Определение Конституционного Суда от 10 декабря 2002 г.).

Началась эта запутанная история с того, что решением Верховного Суда РФ от 28 марта 2002 г. по заявлению ОАО "Кольская горно-металлургическая компания" Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 признано противоречащим федеральному закону.

Решением Верховного Суда Постановление не было отменено и не лишено юридической силы с момента издания, а признано недействующим, противоречащим федеральному законодательству и, следовательно, не подлежащим применению с момента вступления в силу судебного решения. Решение от 28 марта 2002 г. N ГКПИ 2002-178 вступило в законную силу через 10 дней, следовательно, с этого момента Постановление Правительства РФ N 632 признано недействующим и не подлежащим применению. Кассационная коллегия Верховного Суда РФ Определением от 4 июня 2002 г. N КАС 02-232 оставила решение от 28 марта 2002 г. без изменения, а кассационную жалобу Правительства РФ - без удовлетворения. Решение Верховного Суда РФ оставалось в силе и не было обжаловано, и только 10 декабря 2002 г. по запросу Правительства РФ принято Определение Конституционного Суда.

В Определении КС РФ N 284-О от 10 декабря 2002 г. говорится, что Постановление Правительства от 28 августа 1992 г. N 632 сохраняет силу и подлежит применению судами, другими органами и должностными лицами как не противоречащее Конституции РФ с точки зрения разграничения компетенции между Федеральным Собранием и Правительством РФ. Эта оговорка соответствует выводу о том, что Правительство имеет полномочия устанавливать такие платежи своими постановлениями, невзирая на федеральные законы и Государственную Думу, хотя установление федеральных налогов и сборов относится к компетенции только законодательной, а не исполнительной власти. Понятно, что такая трактовка вызывает определенные сомнения. Поэтому высший судебный орган страны по гражданским и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, принял по этому вопросу решение. К сожалению, его объективное мнение было оспорено, и теперь возникают сомнения в профессионализме судей высших судебных органов страны.

Ведь нельзя же так пользоваться законодательством, чтобы получался противоположный по смыслу результат! Как в этих условиях трудиться предпринимателям и соблюдать законодательство, в котором не могут разобраться даже специалисты высочайшей квалификации? Предприниматели как законопослушные граждане выполнили решение Верховного Суда РФ, а теперь им объявляют, что решение было неправильным. Как в этом случае следует планировать свой бизнес, и стоит ли руководителям наказывать своих юристов и экономистов за понесенные потери? На кого списывать издержки?

В своем первом решении Верховный Суд исходил из того, что плата за загрязнение окружающей среды обладает всеми признаками налога, перечисленными в ст. 8 НК РФ. Кроме того, она формирует доходную часть федерального бюджета в виде группы налоговых доходов, включена в перечень федеральных налогов и сборов в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2002 год". С такими аргументами невозможно не согласиться. Между тем все существенные элементы этого налогового платежа установлены не федеральным законом, а Постановлением Правительства N 632 в котором определены: плательщики, объект налогообложения, налоговая база, порядок исчисления платежа, налоговый период, налоговые ставки, сроки уплаты, налоговые льготы. Суд также установил, что Постановление Правительства N 632 противоречит Закону "Об охране окружающей среды" N 7-ФЗ от 10 января 2002 г., где в п. 1 ст. 16 говорится, что форма платы за загрязнение окружающей природной среды устанавливается федеральным законом. Изложенное однозначно подтверждает, что плата за загрязнение окружающей среды является федеральным налогом, а значит, установлена с нарушением действующего порядка. К слову сказать, представители Правительства РФ признали в письменном отзыве на заявление, в объяснениях, в кассационной жалобе, что плата за загрязнение окружающей природной среды относится к федеральным налогам.

Основной смысл позиции Конституционного Суда РФ изложен в п. 4 абз. 5 Определения от 10 декабря 2002 г., где о плате за загрязнение окружающей среды дословно сказано как об источнике поступлений в федеральный бюджет. "Поэтому признание данного Постановления Правительства РФ противоречащим федеральному закону и недействующим означало бы одновременно и отмену соответствующего платежа, который предусмотрен действующими законодательными нормами, что недопустимо".

Теперь остановимся на применяемых в законодательстве и в Определении Конституционного Суда терминах. В соответствии с Налоговым кодексом РФ налог - обязательный, индивидуальный, безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства. Органы государственной власти не вправе вводить дополнительные налоги и обязательные отчисления, не предусмотренные законодательством РФ, равно как и повышать ставки установленных налогов и налоговых платежей. Сбор - обязательный взнос, взимаемый с организаций или физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения государственными органами действий в интересах плательщиков сбора, включая предоставление определенных прав или выдачу лицензий. В законодательстве есть понятие "обязательный индивидуально-безвозмездный платеж" (налог), взимаемый с организаций и физических лиц. Конституционный Суд сформулировал новые правовые позиции, касающиеся "обязательных индивидуально-возмездных федеральных платежей", "обязательных публично-правовых платежей", внесение которых является одним из условий совершения государственными органами определенных действий в отношении налогоплательщиков, и которые предназначены для возмещения соответствующих расходов и дополнительных затрат публичной власти. В Определении введен новый юридический термин "фискальный сбор", который больше нигде в федеральном законодательстве не применяется. В абз. 5 п. 5 Определения плата за загрязнение окружающей среды названа "по своей правовой природе не налогом, а фискальным сбором".

Неофициально, а также в некоторых нормативно-правовых актах, этот термин применяется уполномоченными органами, ведомствами, чиновниками, законодателями, журналистами, но в другом юридическом значении.

Например:

Письмо Управления МНС по г. Москве от 19 июня 2000 г. N 15-08/29050.

Вопрос: Являются ли иностранные юридические лица, осуществляющие свою деятельность на территории Российской Федерации, плательщиками сбора на нужды образовательных учреждений, налога на пользователей автомобильных дорог и налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы?

В соответствии с Законом г. Москвы от 16 марта 1994 г. N 7-27 "О сборе на нужды образовательных учреждений, взимаемом с юридических лиц", вышеуказанные сбор и налоги по своему экономическому содержанию не регулируют подоходное налогообложение, а представляют собой целевые фискальные сборы.

В научно-популярной литературе и в публикациях средств массовой информации термин "фискальный сбор" употребляется нередко, но как собирательное понятие, объединяющее и налоги, и сборы, и обязательные платежи, и не несущее при этом конкретной правовой нагрузки.

Как видим, значение термина "фискальный сбор" имеет совершенно иной характер и смысл, чем предложено в интерпретации Конституционного Суда. Тем не менее этот сбор обладает признаками налога, и ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать взносы и платежи, не установленные или установленные в ином порядке, чем это определено налоговым законодательством.

Термин "фискальный сбор" в юридических словарях не расшифровывается, поэтому не совсем понятно, что он обозначает. Если это возмездный платеж, то когда он будет возмещен предпринимателям в виде "платежа" (т. е. именно в денежном выражении)? Сбор (обязательный взнос) предусматривает выдачу разрешения, патента или лицензии, и только этот термин применяется законодателем в налоговом законодательстве (ст. 8 НК РФ). Изобретение новых юридических трактовок явно не входит в компетенцию Конституционного Суда, его задача - установить, соответствует ли Конституции РФ та или иная норма. В данном случае применена трактовка термина "фискальный сбор" с однозначным смыслом, которая была использована в доказательной базе и явилась решающим аргументом при принятии решения.

В соответствии с Налоговым кодексом РФ ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать взносы и платежи, обладающие установленными Кодексом признаками налогов и сборов, но не предусмотренных им (п. 5 ст. 3), поэтому любой платеж (независимо от его названия) должен оцениваться по существу с учетом характеристик налога и сбора. Из Определения Конституционного Суда РФ (п. 5) следует, что по смыслу ст. 16 Закона "Об охране окружающей среды" платежи за различные виды негативного воздействия на окружающую среду носят компенсационный характер и взимаются за предоставление права производить выбросы, сбросы, размещать отходы в пределах допустимых норм под контролем государства. Суд определил, что это необходимая плата, которая "определяется в качестве индивидуально-возмездного платежа на основе дифференцированных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, с тем чтобы обеспечивалось возмещение ущерба и затрат на ее охрану и восстановление". Суд считает, что данные платежи не обладают признаками налога, не включаются в систему налогов, критерий правомерности их взимания (в данном случае - размер платы) не обязательно должен быть установлен федеральным законом, как это предусмотрено для налоговых платежей.

В этой части данное Определение Суда не согласуется с положением ст. 16 ("Плата за негативное воздействие на окружающую среду") Закона об охране окружающей среды. В п. 1 ст. 16 говорится о том, что форма платы определяется федеральными законами. Под формой платы понимается: налог, сбор, пошлина или платеж. Федеральным законом форма данной платы не установлена, видимо, законодатель посчитал, что это будет обозначено в налоговом законодательстве. Но в Налоговом кодексе РФ такие платежи не определены, а в ст. 13 ("Экологический налог") Кодекса законодатели забыли определить не только плательщиков налога, но и его элементы, следовательно, он еще не введен в действие. Таким образом, в порядке, определенном ст. 16 Закона "Об охране окружающей среды", форма платы за загрязнение не установлена!

В соответствии со ст. 5 этого Закона федеральные органы государственной власти (Правительство РФ) обязаны разработать порядок определения размера платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду. Этот порядок Правительством своевременно не был разработан, отсюда и возникли все юридические проблемы.

Чтобы разобраться в этом, рассмотрим, в каком порядке готовились нормативно-правовые акты по данному вопросу, оценим их юридическую силу и обоснованность применения.

При детальном рассмотрении документов напрашивается вывод, что нормативно-правовые акты ответственных министерств не были своевременно зарегистрированы в Министерстве юстиции и не опубликованы в официальной печати, как того требует Конституция. Незарегистрированные и неопубликованные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться и не влекут правовых последствий. Министерство юстиции РФ издало по этому поводу письмо N 07-02-815-96 от 13 сентября 1996 г. и Приказ N 217 от 14 июля 1999 г. Ранее действовало Постановление Совета Министров - Правительства РФ N 307 от 13 апреля 1993 г., в котором был обозначен порядок опубликования и регистрации. Все неопубликованные нормативно-правовые акты имеют только рекомендательный характер и не создают юридических обязанностей.

Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 было опубликовано в "Российской газете" (N 205, от 16 сентября 1992 г.) и в Собрании актов Президента и Правительства РФ (1992, N 10, ст. 726). Постановлением ответственным министерствам было поручено утвердить базовые нормативы платы за выбросы и коэффициенты. В Инструктивно-методических указаниях, зарегистрированных в Минюсте 24 марта 1993 г., говорится о коэффициентах индексации платы в связи с изменением уровня цен. Далее мы наблюдаем полное пренебрежение юридическими правилами со стороны чиновников в части обязательной официальной публикации и регистрации. К чему это привело, мы наблюдаем сейчас, и проблемы будут продолжаться. Рассмотрим соответствующие нормативные акты.

1. Письмо Минприроды от 27 ноября 1992 г. "Базовые нормативы платы за выбросы..." было опубликовано в журнале "Закон" (1993, N 3), но оно не было зарегистрировано в Министерстве юстиции. Эта редакция письма уже не действует, а появилась новая редакция от 18 августа 1993 г., которая не была опубликована; письма Минприроды об установлении коэффициента индексации N 01-16/65-4244 от 3 августа 1993 г.; N 01-15/29-472 от 22 февраля 1994 г.; N 01-15/29-3659 от 22 декабря 1994 г.; N 01-14/29-3452 от 15 декабря 1995 г. не были опубликованы и зарегистрированы в установленном порядке. Таким образом, по формальным основаниям (несоблюдение требований об обязательной регистрации и опубликовании) все перечисленные акты можно считать не подлежащими применению.

2. Опубликованными оказалось письмо Госкомэкологии РФ N 02-14/29-4274 от 2 декабря 1996 г., которым вводится индексация в 42 раза с 1 января 1997 г., а также письмо Госкомэкологии РФ N 01-14/24-318, которым вводится индексация с 1 января 1999 г. в 62 раза. Отметим, что в обоих случаях публикацию нельзя признать официальной, поскольку названные письма были опубликованы не в установленных законом периодических изданиях, а в сборнике "Нормативные акты по финансам, налогам, сборам, страхованию и бухгалтерскому учету" (1997, N 6; 1999, N 3). Остальные письма оказались неопубликованными и незарегистрированными, в том числе и последнее письмо N ВП-61/6349 от 27 ноября 2000 г., которым вводится индексация в 94 раза.

Следовательно, предусматривающим юридические обязательства (которые тоже могут быть оспорены, потому что в Минюсте регистрации нет) в данном случае является письмо N 01-14/24-318, которым вводятся базовые нормативы и индексация с 1 января 1999 г. в 62 раза. Они остаются действующими до сегодняшнего дня. Серьезно нарушен порядок опубликования и регистрации писем, и их юридическая сила также подвергается сомнению. Лишь частично выполнены предусмотренные законодательством процедуры, при которых документы имеют силу. Каждое из этих писем является отдельным юридическим документом (они не связаны между собой). Индексация платы за загрязнение окружающей природной среды с 1993 г. до 1996 г. включительно, а затем и с 1 января 2001 г. (в 94 раза) была осуществлена юридически необоснованно! Следовательно, платежи предприятий не были юридически обязательными, а штрафные санкции за их неуплату могут быть оспорены.

28 марта 2002 г. Верховный Суд РФ решил, что Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 не подлежит применению, через 10 дней (8 апреля 2002 г.) решение суда вступило в законную силу, и до момента вынесения Определения Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 г. N 284-О не было отменено. Следовательно, за период времени с 8 апреля 2002 г. до 10 декабря 2002 г. вообще не нужно было вносить эти платежи, выполняя решение Суда. МНС, в свою очередь, издало письмо с разъяснениями, что с 4 июня 2002 г. налог платить не нужно. В другом письме от 27 января 2003 г. МНС говорит о том, что письмо МНС от 23 июля 2002 г. "отменяется с момента его издания" и платить необходимо за весь период 2002 г.

Поражает вольность и безнаказанность, с которой чиновники позволяют себе менять свои правовые акты, нарушая установленный законом порядок, предъявляя при этом жесткие требования и грозя санкциями налогоплательщикам! По нашему мнению, необходимы юридические решения, не выходящие за рамки действующего законодательства. Что касается уже внесенных платежей, то, думается, уместно поставить вопрос или о возврате денежных средств, как "юридически неосновательно" (введем свой термин) изъятых у предприятий, или об их зачете. Признанный Конституционным Судом факт, что данный "фискальный платеж" не является налогом и сбором (налоговым платежом), в данном случае не позволит применить к предпринимателям довольно строгие налоговые и уголовные санкции за неуплату налогов. К слову сказать, сборами данных платежей, если они "не налоговые", должно заниматься отнюдь не МНС! Глава 8 КоАП РФ "Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования" не предусматривает ответственность за неуплату платежей за выбросы, сбросы и размещение отходов в пределах допустимых норм. Наказания в виде штрафов могут применяться только в соответствии с этим Кодексом.

Итак, проблема остается нерешенной, и, видимо, необходимо применять более справедливые и юридически обоснованные пути ее решения. В любом случае произвол не должен подменять Закон.

Название документа