Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды: вопросы классификации

ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ: ВОПРОСЫ КЛАССИФИКАЦИИ

А. П. АНИСИМОВ, А. П. АЛЕКСЕЕВ

Анисимов А. П., заведующий кафедрой гражданского права и процесса Волгоградского филиала Московского университета потребительской кооперации, к. ю.н.

Алексеев А. П., преподаватель Волгоградской академии МВД России, к. ю.н.

Природоохранные полномочия органов местного самоуправления представляют собой определяемую федеральными законами и законами субъектов РФ, уставом муниципального образования и договорами совокупность прав и обязанностей этих органов по осуществлению деятельности, направленной на сохранение и восстановление окружающей среды, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на эту среду и ликвидацию последствий такого рода деятельности. Классификацию природоохранных полномочий органов местного самоуправления можно проводить по различным основаниям. Так, например, Ю. С. Шемшученко классифицировал экологические полномочия местных Советов по объекту охраны на три группы. К первой из них относятся права и обязанности этих органов по охране окружающей природной среды как комплексного объекта; ко второй - права и обязанности по охране и рациональному использованию земли, ее недр, вод, атмосферного воздуха, лесов и животного мира; к третьей - права и обязанности по охране заповедных и иных особо охраняемых природных территорий и объектов <*>. -------------------------------- <*> Шемшученко Ю. С. Местные Советы и охрана окружающей среды. М., 1987. С. 15.

На наш взгляд, классификация природоохранных полномочий органов местного самоуправления выглядит следующим образом. Во-первых, по видам нормативных правовых актов можно выделить полномочия по охране окружающей среды, определяемые законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, ее субъектов, а также закрепляемые в нормативных правовых актах муниципальных образований. Во-вторых, по видам муниципальных органов власти можно выделить полномочия представительных органов, исполнительных органов и главы муниципального образования, а также полномочия органов местного самоуправления специальной компетенции. В силу различия структур органов местного самоуправления в каждом муниципальном образовании существует свой набор таких органов. Распределение полномочий между этими органами также индивидуально. В-третьих, по порядку закрепления полномочия органов местного самоуправления в природоохранной сфере можно разделить на собственные полномочия, государственные полномочия, которые переданы путем делегирования или наделения, а также полномочия, возникшие в результате заключения специальных договоров. При закреплении за органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в законодательстве субъектов Российской Федерации в ряде случаев отсутствуют нормы, закрепляющие необходимость финансирования соответствующих полномочий <*>. -------------------------------- <*> См., например: ст. 5 Закона Краснодарского края от 4 марта 1998 г. N 119-КЗ "Об особо охраняемых природных территориях Краснодарского края"; ст. 9 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 23 октября 2000 г. N 37-РЗ "Об особо охраняемых природных территориях Кабардино-Балкарской Республики".

В-четвертых, по своему характеру экологические полномочия органов местного самоуправления можно разделить на общие и специальные. Общие полномочия определяются правовыми актами трех видов: а) Конституцией Российской Федерации и конституциями (уставами) ее субъектов; б) законами Российской Федерации и ее субъектов о местном самоуправлении (далее - законодательством); в) уставами и иными нормативными правовыми актами муниципальных образований. Особенность общих полномочий в том, что они могут реализовываться не только в природоохранной деятельности муниципальных органов, но и применительно к иным сферам деятельности (управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета и т. д.). Некоторые из перечисленных правомочий органов местного самоуправления, являясь общими, часто могут выступать одновременно условием и средством реализации специальных природоохранных полномочий. Таковым является, например, универсальное право принятия правовых актов. Общие полномочия муниципальных органов конкретизируются в перечне специальных экологических полномочий непосредственно в процессе осуществления природоохранной деятельности. Специальные полномочия фиксируются как законодательством о местном самоуправлении, так и законодательством об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, об охране и использовании животного мира, о земле, о недрах, лесным, водным законодательством. В-пятых, по предмету природоохранной деятельности органов местного самоуправления их полномочия можно разделить на четыре группы. В первую включаются полномочия по охране окружающей природной среды в целом (как комплексного объекта). Во вторую - по охране отдельных видов природных объектов. Третья группа включает полномочия по созданию особо охраняемых природных территорий и объектов местного значения. Четвертая группа включает полномочия по охране окружающей среды при осуществлении различных видов деятельности (в сельском хозяйстве, градостроительстве, при обращении с бытовыми отходами и т. д.). Общие положения о полномочиях органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды как комплексного объекта закреплены в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федеральном законе от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды", а также в соответствующих законах субъектов Российской Федерации. При этом, в отличие от ранее действовавшего Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды", ст. 10 которого устанавливала перечень конкретных полномочий органов местного самоуправления, новый Федеральный закон от 10 января 2001 г. "Об охране окружающей среды" такой нормы не содержит. Статья 7 нового Закона, озаглавленная "Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды", предписывает, что такие полномочия "определяются в соответствии с федеральными законами". Такой подход нельзя признать удачным по ряду причин. Во-первых, Федеральный закон от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" занимает центральное место в системе экологического законодательства и соответственно должен устанавливать общие полномочия для субъектов власти всех уровней. Определяя такие полномочия для органов государственной власти РФ и для органов государственной власти ее субъектов, новый Закон не делает этого в отношении органов местного самоуправления, нарушая тем самым логическую последовательность. Во-вторых, поскольку законодательство об охране окружающей среды находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, остается неясным, почему полномочия органов местного самоуправления в природоохранной сфере не могут быть установлены также и законами субъектов Российской Федерации, поскольку по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. В-третьих, статья 7 Федерального закона от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" не согласуется с содержанием статьи 10 этого же Закона, согласно которой "управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления". Вопросы организации управления, на наш взгляд, включают в себя вопросы определения полномочий, но, как следует из ст. 7, полномочия органов местного самоуправления определяются лишь федеральными законами. Федеральный закон от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" в числе принципов охраны окружающей среды называет ответственность органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях, а также обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов местного самоуправления (ст. 3). Не перечисляя полномочий органов местного самоуправления в отдельной статье, указанный Закон все же закрепляет ряд обязанностей этих органов: принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях, зонах отдыха при осуществлении хозяйственной и иной деятельности (ч. 1 ст. 55); учитывать мнение населения или результаты референдума при принятии решения о размещении объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде (ч. 2 ст. 13); оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды и др. Перечисленные полномочия органов местного самоуправления носят обобщенный характер и нуждаются в дальнейшей конкретизации в законодательстве субъектов Российской Федерации. Ряд положений, на наш взгляд, не согласован с иными федеральными законами. Неясно, например, что означает положение об учете муниципальными органами результатов референдума. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет, что решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами, а если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления обязан принять такой акт (ч. 5 ст. 22). Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (п. 1 ст. 73) также однозначно предписывает, что решение, принятое на референдуме в Российской Федерации, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении <*>. -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 38. Ст. 4339; 1999. N 14. Ст. 1653; 2001. N 29. Ст. 2944.

К полномочиям органов местного самоуправления по охране окружающей среды как комплексного объекта можно отнести полномочия по решению вопросов благоустройства муниципального образования. Словарь русского языка раскрывает значение слова "благоустроить" как "хорошо устроить, сделать удобным для жизни" <*>. В рамках благоустройства какой-либо территории проводятся и природоохранные мероприятия. Законы некоторых субъектов Российской Федерации предусматривают разграничение полномочий в данной сфере между представительными и исполнительными органами местного самоуправления <**>. Такое разграничение полномочий законом субъекта Российской Федерации противоречит конституционным положениям о том, что структура органов местного самоуправления должна определяться населением самостоятельно и может вообще не включать в себя исполнительные органы местного самоуправления. Соответственно законы субъектов Российской Федерации могут закреплять лишь полномочия органов местного самоуправления в целом, не разделяя их на полномочия представительных и исполнительных органов <***>. -------------------------------- <*> Словарь русского языка: В 4-х т. Т. 1 / АН СССР, Ин-т рус. яз.; Под ред. А. П. Евгеньевой. 2-е изд. М., 1981. С. 96. <**> См., например: ст. ст. 2, 3 Закона Брянской области от 16 июля 1997 г. N 20-3 "Об обеспечении санитарно-технического содержания, озеленения и благоустройства территорий Брянской области" (ред. от 29 декабря 1997 г.). <***> На недопустимость установления полномочий конкретного органа местного самоуправления (его должностных лиц) неоднократно обращалось внимание Конституционного Суда РФ. См., например: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" // Российская газета. 1998. 31 января.

Полномочия по охране отдельных видов природных объектов закреплены рядом отраслевых нормативных актов Российской Федерации и ее субъектов. Главным природным ресурсом и главным компонентом, основной составляющей окружающей природной среды является земля. Согласно ст. 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Все земли Российской Федерации, независимо от форм собственности на них, составляют единый земельный фонд страны, и именно государству принадлежит ведущая роль в обеспечении его надлежащего состояния. Поэтому Конституция Российской Федерации, федеральные законы не только определяют права и обязанности органов государственной власти и местного самоуправления, но и налагают на всех землепользователей ряд обязанностей в области использования и охраны земель. Органы местного самоуправления могут участвовать в земельных отношениях в двух качествах: как регуляторы земельных отношений в отношении земель, находящихся под их юрисдикцией на их территории (в этих случаях их акты имеют властный, административный характер), и как собственники земель, находящихся в их владении, пользовании и распоряжении (в этом случае они действуют на равных началах с иными участниками земельных отношений - физическими и юридическими лицами). В последнем случае на органы местного самоуправления как собственника земельных участков налагаются обязанности по организации рационального использования и охраны земель. Полномочия органов местного самоуправления как властного органа в сфере охраны земель можно разделить на несколько групп. Во-первых, органы местного самоуправления вправе разрабатывать местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий. Во-вторых, согласно ст. 8 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. <*> органы местного самоуправления осуществляют отнесение земель, находящихся в муниципальной и частной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, к различным категориям и перевод их из одной категории в другую в порядке, предусмотренном федеральными законами. Данная норма позволяет им осуществлять, например, перевод земель запаса в категорию земель особо охраняемых территорий с приданием соответствующим земельным участкам статуса особо охраняемых природных территорий местного значения. -------------------------------- <*> Российская газета. 2001. 30 октября. N 211.

В-третьих, органы местного самоуправления вправе осуществлять муниципальный контроль за соблюдением правового режима земель в зависимости от их целевого назначения. В-четвертых, органы местного самоуправления вправе своими решениями осуществлять консервацию земель с изъятием их из оборота в целях предотвращения деградации земель в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации. В-пятых, органы местного самоуправления вправе осуществлять экономическое стимулирование охраны земель в порядке, предусмотренном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах. Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г. N 167-ФЗ, Лесной кодекс РФ от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ, Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" не содержат перечня прав и обязанностей муниципальных органов соответственно в области отношений по охране и рациональному использованию вод, лесов и животного мира, но упоминают о возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в указанных сферах. Аналогичную норму содержит и Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха". В ч. 1 ст. 23 этого Закона устанавливается одно из таких государственных полномочий: "Органы местного самоуправления организуют государственный мониторинг атмосферного воздуха, обеспечивают его осуществление на соответствующих территориях... муниципальных образований". При этом данная норма, фактически закрепляя отдельное государственное полномочие органов местного самоуправления, не определяет порядка финансового обеспечения такого полномочия, что противоречит Конституции РФ, устанавливающей обязательность этого обеспечения. На федеральном уровне полномочия муниципальных органов власти по созданию особо охраняемых природных территорий местного значения закреплены Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", а также Федеральным законом от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах". Федеральный закон от 14 марта 1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях" определяет категории особо охраняемых природных территорий местного значения, определяет формы собственности на эти территории и порядок их создания. К числу категорий особо охраняемых природных территорий местного значения сам Закон относит лечебно-оздоровительные местности и курорты, предусматривая возможность для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления создания иных категорий особо охраняемых природных территорий, примерный перечень которых содержится в п. 2 ст. 2 данного Закона. Кроме того, немаловажное значение имеет закрепление в п. 7 ст. 2 этого Закона нормы о том, что особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. Как правило, особо охраняемыми природными территориями местного значения признаются участки земли и водного пространства, представляющие природоохранную, научную, культурную, эстетическую, рекреационную и оздоровительную ценность и значение для муниципального образования, которые являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления. В ряде субъектов РФ в результате принятия региональных законов об особо охраняемых природных территориях создан эффективный механизм участия органов местного самоуправления в решении природоохранных задач. Разнообразие подходов к решению проблемы создания особо охраняемых природных территорий в регионах обусловлено историческими, географическими, экологическими и иными особенностями регионов. Необходимость выделения природоохранных полномочий муниципальных органов при осуществлении различных видов деятельности обусловлена вредным воздействием некоторых видов деятельности человека не на один определенный вид природных объектов, а на несколько таких объектов в совокупности. Так, в результате аварии на Чернобыльской АЭС пострадали все виды природных объектов и комплексов. Из числа трех наиболее характерных сфер деятельности органов местного самоуправления (полномочия по охране окружающей среды в сельском хозяйстве, градостроительстве и в сфере обращения с бытовыми отходами) рассмотрим их на примере обращения с отходами. Законодательством Российской Федерации и ее субъектов предусматривается участие органов местного самоуправления в деятельности по обращению с отходами. К полномочиям органов местного самоуправления относят "организацию утилизации и переработки бытовых отходов" <*>, что предполагает осуществление данной деятельности "в пределах полномочий, предоставленных им законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации" <**>. Более конкретные полномочия в данной сфере предусмотрены законами субъектов Российской Федерации. -------------------------------- <*> См.: п. 17 ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". <**> См.: ст. 8 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" // Российская газета. 1998. 30 июня; 2001. 1 января.

Так, Закон Хабаровского края от 28 июля 1999 г. N 146 "Об отходах производства и потребления" <*> относит к полномочиям органов местного самоуправления разработку и утверждение муниципальных программ, проектов, мероприятий по осуществлению выбросов, сбросов и обращению отходов производства и потребления, установление порядка и условий обеспечения надлежащего санитарного состояния городов и других населенных пунктов, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон и иных мест при обращении с отходами производства и потребления на территории муниципального образования. -------------------------------- <*> Сборник нормативных актов Законодательной Думы Хабаровского края. 1999. N 7 (ч. 1). 24 августа.

Законы ряда субъектов Российской Федерации особо подчеркивают, что органы местного самоуправления несут ответственность перед населением и органами государственной власти субъекта Российской Федерации за обеспечение экологической безопасности при обращении с отходами производства и потребления на территориях муниципальных образований <*>. -------------------------------- <*> См., например: ст. 5, 9 Закона Волгоградской области от 17 декабря 1999 г. N 347-ОД "О системе безопасного обращения с отходами производства и потребления"; ст. 8 Закона Калининградской области от 10 января 1999 г. N 108 "Об отходах производства и потребления"; ст. 5 Закона Краснодарского края от 13 мая 2000 г. N 245-КЗ "Об отходах производства и потребления"; ст. 7 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 19 июля 1999 г. N 30-РЗ "Об отходах производства и потребления" и т. д.

Таким образом, законодательство Российской Федерации и ее субъектов создало определенную правовую базу для участия органов местного самоуправления в реализации задач по охране окружающей среды. Федеральные законы закрепляют общие положения о полномочиях муниципальных органов в этой сфере, региональные законы либо дублируют эти положения, либо стараются конкретизировать их применительно к природно-климатическим условиям региона. Представляется обоснованным установление единых (базовых) правовых основ природоохранной деятельности органов местного самоуправления. Такая задача может быть решена двумя путями. Во-первых, необходимо внести изменения в ст. 7 Федерального закона от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды", предусмотрев соответствующие обязательные полномочия органов местного самоуправления и полномочия, которые могут быть переданы дополнительно в порядке наделения отдельными государственными полномочиями. Во-вторых, данная задача может решаться посредством упоминания полномочий органов местного самоуправления по конкретным экологическим вопросам (отдельным сферам охраны окружающей среды) посредством выделения в соответствующих федеральных законах отдельных статей. Именно по этому пути ранее развивалось экологическое законодательство в части упоминания полномочий органов местного самоуправления. Представляется наиболее перспективным вариант с комбинированием обоих указанных подходов.

Название документа