Порядок предоставления объектов животного мира в долгосрочное пользование

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

ПОРЯДОК ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ОБЪЕКТОВ ЖИВОТНОГО МИРА В ДОЛГОСРОЧНОЕ ПОЛЬЗОВАНИЕ

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 15 марта 2003 года

Н. В. КРАЕВ

Н. В. Краев, биолог-охотовед, ведущий научный сотрудник, зав. отделом "Хозяйство и право" ВНИИОЗ им. Б. М. Житкова, кандидат юридических наук.

Для долгосрочного пользования объектами животного мира необходимо получение соответствующих прав, подтвержденных определенными документами. Порядок, процедура и технология получения указанных прав и документов в сфере охоты весьма сложны, четко не прописаны в федеральном законодательстве, а по некоторым элементам необоснованны и противоречивы. В вопросах лицензирования долгосрочного охотпользования в некоторых субъектах РФ осуществляется подмена фаунистического законодательства лесным, а иногда их смешение. Более полный блок документов посвящен правовой регламентации предоставления объектов животного мира в долгосрочное пользование для осуществления вида деятельности, по нашему мнению некорректно поименованного в Федеральном законе "О животном мире" как "охота" вместо "охота и охотничье хозяйство". Охотой (т. е. добыванием диких зверей и птиц) юридические лица не занимаются, это осуществляют конкретные охотники. Юридические лица занимаются организацией охоты, ведением охотничьего хозяйства. Порядок и процедура получения права долгосрочного пользования объектами охоты, а также их названия (наименования) в различные периоды существенно отличались. Был период, когда в пользование передавались так называемые охотничьи угодья. Организации, получившие на длительный срок охотничьи угодья, имели право вести охотничье хозяйство и организовывать использование ресурсов животного мира - диких зверей и птиц.

Закрепление охотугодий

Положение об охотничьем хозяйстве РСФСР, утвержденное Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 10 февраля 1930 г., устанавливало, что за предоставленные в долгосрочное пользование угодья для ведения охотничьего хозяйства взимается плата или заменяющие ее вложения по охотничьему строительству (т. е. системе мероприятий, имеющих целью правильную эксплуатацию государственного охотничьего фонда, увеличение и улучшение ценных охотничьих зверей и птиц путем охоты, звероводства и дичеразведения) <*>. В Положении об охотничьих хозяйствах и порядке приписки охотугодий прямо указывалось, что "взамен арендной платы за пользование охотничьими угодьями арендатор обязан производить ежегодные вложения на проведение биотехнических и воспроизводственных мероприятий в хозяйстве в следующих размерах: -------------------------------- <*> Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского Правительства. 1930. N 9. Ст. 109.

а) в спортивно-охотничьих хозяйствах - не менее 15% от суммы всех ассигнований, предусмотренных расходной сметой хозяйства на данный год; б) в промысловых охотничьих хозяйствах - не менее 10% от суммы годового плана заготовок охотничьей продукции в хозяйстве". "Штат охотсторожей в спортивных охотхозяйствах должен комплектоваться из расчета не более чем 5 тыс. га охотугодий на 1 сторожа и 15 тыс. га на 1 объездчика. В промысловых охотхозяйствах норма на 1 охотсторожа и объездчика может быть увеличена" <*>. -------------------------------- <*> Положение об охотничьих хозяйствах и порядке приписки охотугодий (с приложением Типового договора закрепления охотугодий и пользования ими). Утверждено Главным управлением по делам охотничьего хозяйства при Совете Министров РСФСР 6 марта 1947 г. // Государственный архив Архангельской области. Фонд 4821. Опись 1. Дело 70. Листы 94 - 104.

Вот откуда пошло укоренившееся первоначально в типовых договорах на закрепление охотугодий и пользование ими, в типовых договорах на пользование охотничьими угодьями для ведения охотничьего хозяйства <*>, а потом перекочевавшее и в современные договоры на предоставление территорий (акваторий) требование определенных вложений средств на воспроизводство охотничьей фауны, биотехнические мероприятия, наличия определенного количества егерей "для обеспечения действенной охраны" и т. п. -------------------------------- <*> См., например: приложения к Инструкции о порядке отвода и закрепления охотничьих угодий в РСФСР, утвержденной Приказом Главохоты РСФСР от 18 июля 1975 г. N 305 // Сборник нормативных материалов по охотничьему хозяйству. М., 1984. С. 92 - 113.

Действующее ныне Положение об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР определяет, что "охотничьими угодьями признаются все земельные, лесные и водопокрытые площади, которые служат местом обитания диких зверей и птиц и могут быть использованы для ведения охотничьего хозяйства", и подразделяет их на следующие категории: - угодья, закрепленные за государственными, кооперативными и общественными организациями, охота в которых производится по разрешениям, выдаваемым этими организациями; - угодья общего пользования, в которых охота разрешается всем гражданам в порядке, установленном правилами охоты; - угодья, закрытые для охоты (заповедники, заказники и зеленые зоны) <*>. -------------------------------- <*> Положение об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР. Утверждено Постановлением Совета Министров РСФСР от 10 октября 1960 г. N 1548 (с последующими дополнениями и изменениями) // Охотничьи законы: Сборник нормативных правовых актов и других документов. Киров, 1999. С. 258 - 289.

До принятия Федерального закона "О животном мире" процедура предоставления охотничьих животных в пользование (или права ведения охотничьего хозяйства в определенных границах охотничьих угодий - по терминологии Закона РСФСР "Об охране и использовании животного мира" (1982), или закрепления охотугодий - по терминологии Положения об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР) была следующей. Юридическое лицо, желающее получить охотничьих животных в пользование (или охотничьи угодья для ведения охотничьего хозяйства), должно было предоставить в охотуправления: - согласованную с райисполкомом заявку на закрепление конкретных охотугодий; - проект организации охотничьего хозяйства, составленный на основании материалов межхозяйственного охотустройства, охотэкономического обследования, согласованный с вышестоящей организацией; - обоснование места, границ и расчет площади организуемого хозяйства; - карту-схему организуемого хозяйства с нанесением и описанием границ хозяйства и характера охотничьих угодий; - данные о видовом составе и численности охотничьих животных в году, предшествующем приписке угодий. Поданные организацией материалы рассматривались охотуправлениями, и в месячный срок по ним или должен был быть подготовлен проект решения Совета Министров АССР, обл(край)исполкома о закреплении охотугодий, или дан письменный мотивированный ответ с изложением причин отказа <*>. После принятия решения Совета Министров АССР, обл(край)исполкома о закреплении охотугодий между охотуправлением и охотпользователем заключался соответствующий договор. Формы типовых договоров на пользование охотничьими угодьями для ведения охотничьих хозяйств содержались в Инструкции о порядке отвода и закрепления охотничьих угодий в РСФСР, утвержденной Приказом Главохоты РСФСР от 18 июля 1975 г. N 305 <**>. -------------------------------- <*> См., например: письмо Главохоты РСФСР от 25 октября 1990 г. N 2-15 // Сборник новейших законов, нормативных актов и других документов для работников охотничьего хозяйства. Киров, 1991. С. 320. <**> Сборник нормативных материалов по охотничьему хозяйству. М., 1984. С. 92 - 113.

С выходом Федерального закона "О животном мире" процедура получения права долгосрочного пользования объектами животного мира (в том числе и для охоты или ведения охотничьего хозяйства) стала чрезмерно запутанной и усложненной. Особенно много имеющих практическое значение недостатков содержит раздел, касающийся порядка предоставления в долгосрочное пользование объектов животного мира и необходимых для такого пользования территорий, акваторий. Здесь имеют место дублирование лицензии договором, сопряженное с этим смешивание публичных и гражданско-правовых отношений, нераскрытость понятия и процедуры учета мнения местного населения, множественность согласований и нечеткость распределения обязанностей по их осуществлению. Принципиальный пробел Закона, фактически дезорганизовавший ведение охотничьего хозяйства во многих регионах России, - отсутствие переходных положений, касающихся правоотношений, установившихся до принятия Закона, а также недопустимо длительная задержка с изданием нормативных актов, вытекающих из этого Закона.

Федеральные акты

Постановление Правительства РФ N 1574 "О порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира" <*>, поручившее Госкомэкологии России совместно с Минсельхозпродом России утвердить форму долгосрочной лицензии и определившее Минсельхозпрод России органом, выдающим лицензии в отношении объектов охоты, издано 27 декабря 1996 г., то есть спустя девятнадцать месяцев после вступления в силу Федерального закона "О животном мире" (5 мая 1995 г.), а исполняющий это поручение совместный Приказ Минсельхозпрода России и Госкомэкологии России N 378/400 "О мерах по выполнению Постановления Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1996 г. N 1574" <**> - спустя еще восемнадцать месяцев (22 июня 1998 г.; зарегистрирован Минюстом РФ 5 августа 1998 г.), Положение о порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, утверждено Приказом Минсельхоза России от 26 июня 2000 г. N 569 (зарегистрировано в Минюсте РФ 9 августа 2000 г.) <***>. Таким образом, механизм реализации такого элемента Федерального закона "О животном мире", как долгосрочное лицензирование, был нормативно установлен лишь через 64 месяца (пять лет и четыре месяца) после вступления Закона в силу. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1997. N 2. Ст. 243. <**> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1998. N 21. С. 9 - 12. <***> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. N 34. С. 58 - 62; 2001. N 27. С. 3; Российская газета. 2000. N 165. 25 августа; 2001. N 120. 26 июня.

Общая схема предоставления в пользование

Статья 36 Федерального закона "О животном мире" устанавливает, что животный мир предоставляют в пользование: - в отношении объектов животного мира, находящихся в федеральной собственности, - соответствующий специально уполномоченный государственный орган по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания на основании решения Правительства РФ; - в отношении объектов животного мира, не находящихся в федеральной собственности, - соответствующий специально уполномоченный государственный орган по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды обитания на основании решения органа исполнительной власти субъекта РФ. Долгосрочную лицензию на пользование животным миром выдает специально уполномоченный государственный орган по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания на основании решений Правительства РФ или органа исполнительной власти субъекта РФ. Поскольку разграничение собственности на животный мир между Российской Федерацией и ее субъектами пока не произведено, объекты животного мира предоставляются в долгосрочное пользование только на основании решений органа исполнительной власти субъекта РФ. Порядок выдачи лицензий установлен ст. 37 Закона. Предусмотрено, что для получения долгосрочной лицензии на пользование животным миром заинтересованное юридическое лицо должно подать заявку с указанием: сведений о заявителе; вида пользования животным миром; перечня объектов животного мира; границ и площади территорий, необходимых для осуществления пользования заявленными для использования объектами животного мира; планируемого срока пользования животным миром. Заявки подаются в орган исполнительной власти субъекта РФ. Орган исполнительной власти субъекта РФ на основании заключения соответствующего специально уполномоченного государственного органа по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания принимает решение о предоставлении заявленной территории, акватории, необходимой для осуществления пользования животным миром, согласовав с собственниками земель, землевладельцами, владельцами лесного фонда на указанной территории, со специально уполномоченным государственным органом управления и использования водного фонда условия предоставления этой территории, акватории за плату или бесплатно в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ. Результаты согласования вносятся в долгосрочную лицензию на пользование животным миром. На основании согласования орган исполнительной власти субъекта РФ и пользователь животным миром заключают договор о предоставлении в пользование территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования животным миром, в соответствии с гражданским, земельным, водным и лесным законодательствами. При наличии нескольких равных по приоритету претендентов на одну и ту же территорию, акваторию животный мир предоставляется в пользование на основании конкурсов с соблюдением антимонопольных требований. Конкурсы организуют и проводят органы исполнительной власти субъектов РФ совместно со специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания. Предоставление в пользование животного мира и территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования, должно проходить гласно с учетом интересов местного населения.

Региональные акты

Требования федерального законодательства, касающиеся порядка предоставления объектов животного мира в долгосрочное пользование, конкретизированы в региональных законах об охоте и охотничьем хозяйстве или в специальных актах субъектов РФ. Так, администрацией Красноярского края принято Постановление от 4 апреля 2000 г. N 241-П "О порядке предоставления в пользование объектов животного мира". Этим Постановлением утверждены формы Договора о предоставлении в пользование территории, необходимой для осуществления пользования охотничьими животными, а также Договора о предоставлении в пользование акватории, необходимой для осуществления пользования водными биоресурсами <*>. В Московской области издано Постановление губернатора от 22 мая 2000 г. N 203-ПГ "О порядке предоставления в пользование объектов животного мира и территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования". Постановлением утверждены Порядок предоставления в пользование объектов животного мира и территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования, Положение о порядке проведения конкурсов на предоставление в пользование объектов животного мира и территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования, Типовой договор о предоставлении в пользование территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования объектами животного мира <**>. В Республике Бурятия принято Постановление Правительства от 14 июня 2002 г. N 169 "О порядке предоставления юридическим лицам на территории Республики Бурятия права пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты", которым утверждены Положение о республиканской комиссии по рассмотрению заявок юридических лиц на предоставление права пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, Порядок рассмотрения заявок юридических лиц на предоставление права пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, Положение о порядке проведения конкурса на долгосрочное пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, для ведения охотничьего хозяйства <***>. -------------------------------- <*> Красноярский рабочий. 2000. N 69. 14 апреля. <**> Информационный вестник Правительства Московской области. 2000. N 7. <***> Бурятия. 2002. N 109. 20 июня; Собрание законодательства Республики Бурятия. 2002. N 7.

В указанных документах более детально, в сравнении с федеральным законодательством, урегулирован порядок действий при принятии заявок, сбора других документов, рассмотрения заявок, подготовки и принятия соответствующих решений. Наиболее подробно и корректно эта процедура прописана в актах Московской области. Например, конкретизировано, что заявка по утвержденной форме с приложением необходимых документов, в том числе подтверждающих приоритетное право пользования, а также карты-схемы территории, акватории подается не в администрацию области, а в Министерство экологии и природопользования Московской области (Минэкологии), которое уполномочено принимать решения и заключать договоры. Минэкологии регистрирует поступившую заявку и направляет: - оригинал заявки с приложением необходимых документов на заключение в Управление по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных Московской области (Мособлохотуправление); - запрос о предоставлении сведений о собственниках земель и землевладельцах на указанной территории в Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Московской области; - копии заявки на согласование условий предоставления в пользование территорий, акваторий собственникам земель, землевладельцам на указанной территории в Московское управление лесами, территориальный комитет по водному хозяйству Московской области и в соответствующий орган местного самоуправления. После получения заключения и согласований и при наличии нескольких равных по приоритету претендентов на одну и ту же территорию, акваторию Минэкологии направляет оригиналы заявок с приложением необходимых документов в конкурсную комиссию для проведения конкурса. Минэкологии на основании заключения Мособлохотуправления и результатов согласования в двухмесячный срок со дня подачи заявки принимает распоряжение о предоставлении в пользование объектов животного мира и территорий, акваторий или направляет заявителю мотивированный отказ. В случае проведения конкурса Минэкологии принимает распоряжение о предоставлении в пользование объектов животного мира и территорий, акваторий на основании результатов конкурса в трехмесячный срок со дня подачи заявок. В распоряжении о предоставлении в пользование территорий, акваторий определяются их границы и площадь. На основании принятого Минэкологии распоряжения о предоставлении в пользование животного мира и территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования, Мособлохотуправление выдает заявителю долгосрочную лицензию на пользование объектами животного мира с внесением в нее результатов согласования. Минэкологии и заявитель заключают договор о предоставлении в пользование территории, акватории в соответствии с гражданским, земельным, водным и лесным законодательствами.

Кому предоставляются объекты животного мира

Животный мир на территории Российской Федерации предоставляется гражданам и юридическим лицам. В их числе указаны российские и иностранные юридические лица, граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства. Пользователями животным миром Закон именует граждан и юридических лиц, которым в установленном порядке предоставлена возможность пользоваться какими-либо объектами животного мира. Юридическим лицам выдаются, как правило, долгосрочные лицензии - специальные разрешения на осуществление хозяйственной и иной деятельности, связанной с использованием и охраной объектов животного мира; гражданам - именные разовые лицензии - специальные разрешения на однократное использование определенных объектов животного мира с указанием места и срока их действия, а также количества допустимых к использованию объектов животного мира. Первоначально во многих субъектах РФ долгосрочные лицензии выдавались не только юридическим лицам, но и охотникам-промысловикам, гражданам, получившим статус индивидуального предпринимателя. Например, в Красноярском крае около 270 охотников имели права долгосрочных охотпользователей <*>. Затем, ссылаясь на формулировку ст. 37 Федерального закона "О животном мире", в которой сказано, что для получения долгосрочной лицензии на пользование животным миром заинтересованное юридическое лицо (нет указания на граждан) подает заявку, начался процесс лишения их долгосрочных лицензий, что вряд ли законно, целесообразно и обоснованно. -------------------------------- <*> Петренко В. Д. О путях преодоления монополизма в охотничье-промысловом хозяйстве // Современные проблемы природопользования, охотоведения и звероводства. Материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 80-летию ВНИИОЗ (28 - 31 мая 2002 г.). Киров, 2002. С. 69 - 71.

Конституция РФ провозглашает, что каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ст. 34). В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55 Конституции РФ). Закон РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (с изменениями на 9 октября 2002 г.) запрещает принимать акты, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, устанавливают запреты на осуществление отдельных видов деятельности, необоснованно препятствуют осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере (ст. 7). Ученые и практики считают, что необходимо допустить к долгосрочному охотпользованию граждан и индивидуальных предпринимателей. Такое пожелание высказано многими авторами и отражено в решении Международной научно-практической конференции "Современные проблемы природопользования, охотоведения и звероводства", посвященной 80-летию ВНИИОЗ им. проф. Б. М. Житкова (28 - 31 мая 2002 года, г. Киров). Это предложение согласуется и с требованиями Лесного кодекса РФ, которым предусмотрено, что гражданам и юридическим лицам участки лесного фонда могут предоставляться в пользование для нужд охотничьего хозяйства в порядке, установленном данным Кодексом (ст. 121). Прямые указания об этом встречаются и в лесном законодательстве субъектов РФ. К примеру, в Республике Коми установлено, что "в безвозмездное пользование участки лесного фонда передаются общественным объединениям охотников для организации любительской и спортивной охоты, охотникам-промысловикам по их письменному заявлению" (ст. 23) <*>. -------------------------------- <*> Закон Республики Коми от 3 февраля 1999 г. N 7-РЗ "О лесах и лесопользовании в Республике Коми" // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 1999. N 5. Ст. 1069. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Закон Республики Коми от 03.02.1999 N 7-РЗ "О лесах и лесопользовании в Республике Коми" утратил силу в связи с принятием Закона Республики Коми от 14.10.2002 N 91-РЗ "О признании утратившими силу законодательных актов Республики Коми в области лесного законодательства". ------------------------------------------------------------------

Перечень документов

Итак, для получения долгосрочной лицензии на пользование животным миром заинтересованное юридическое лицо подает заявку, в которой указываются: - сведения о заявителе; - вид пользования животным миром; - перечень объектов животного мира; - границы и площадь территорий, необходимых для осуществления пользования заявленными для использования объектами животного мира; - предполагаемый срок пользования животным миром. К заявке прилагаются: - заверенные нотариусом копии учредительных документов заявителя; - копия свидетельства о государственной регистрации предприятия; - справка налогового органа о постановке на учет; - документ, подтверждающий оплату за рассмотрение заявки (0,1 МРОТ) <*>; -------------------------------- <*> Порядок определения размеров сбора за выдачу долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира установлен Приказом Госкомэкологии России и Минсельхозпрода России от 22 июня 1998 г. N 378/400 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1998. N 21. С. 12.

- сведения о профессиональной или квалификационной подготовке специалистов, обеспечивающих осуществление лицензируемого вида деятельности; - данные о нормативно-методическом обеспечении, организационно-технических возможностях и материально-техническом оснащении для выполнения пользования охотничьими животными; - информация о предыдущей деятельности и опыте работы в данной сфере природопользования; - экологическое обоснование деятельности (готовится соискателем лицензии и включает в себя краткую характеристику состояния среды обитания и объектов животного мира, перспективный план деятельности по охране, воспроизводству и использованию объектов животного мира на заявленной территории, акватории) <*>. -------------------------------- <*> Положение о порядке выдачи долгосрочных лицензий. Утверждено Приказом Минсельхоза России от 26 июня 2000 г. N 569 (с изменениями, внесенными Приказом от 29 марта 2001 г. N 304) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. N 34. С. 58 - 62; 2001. N 27. С. 3.

Заявки на получение объектов животного мира в пользование подаются в орган исполнительной власти субъекта РФ или в указанное законодательством субъекта РФ структурное подразделение какого-либо органа исполнительной власти субъекта. Все документы, представленные для получения долгосрочной лицензии, принимаются по описи, копия которой направляется (вручается) заявителю с отметкой о дате приема документов.

О заключении государственной экологической экспертизы

Как в федеральных, так и в большинстве региональных нормативных актов не установлена необходимость представления в числе документов, прилагаемых к заявке, заключения государственной экологической экспертизы (далее - экспертизы). Поэтому в подавляющем большинстве случаев документы, создающиеся в процессе долгосрочного лицензирования, не направляются и не оцениваются экспертизой. Лишь в редких субъектах РФ такое требование отражено в законодательстве. К примеру, в Челябинской области установлено, что государственной экологической экспертизе подлежат "проекты охотустройства и рыбохозяйственного устройства водоемов, проекты, связанные с предоставлением охотничьих угодий, и другие проектные материалы" <*>. -------------------------------- <*> Закон Челябинской области от 26 сентября 2002 г. N 108-ЗО "Об охоте и охотничьем хозяйстве в Челябинской области" // Южноуральская панорама. 2002. N 118. 22 октября.

Итак, что же подлежит рассмотрению государственной экологической: проекты решений о предоставлении территории, договоров или что-то иное? Статья 37 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (1991) предусматривала, что государственной экологической экспертизе подлежат все предплановые, предпроектные и проектные материалы по объектам и мероприятиям, намечаемым к реализации на территории РФ, независимо от их сметной стоимости и принадлежности, а также экологические обоснования лицензий и сертификатов. Новый Федеральный закон "Об охране окружающей среды" <*>, определив, что экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды, не содержит перечня объектов экспертизы, а отсылает (ст. 33) к Федеральному закону об экологической экспертизе. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

Статья 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" устанавливает, что обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на уровне субъектов РФ, подлежат проекты нормативных правовых актов субъектов РФ, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти субъектов РФ и регламентирующих хозяйственную деятельность, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды; договоры, предусматривающие использование природных ресурсов, находящихся в ведении субъектов РФ и органов местного самоуправления; материалы, обосновывающие получение лицензий на осуществление деятельности, способной оказать воздействие на окружающую природную среду. Статья 20 Федерального закона "О животном мире" предусматривает обязательную государственную экологическую экспертизу материалов, обосновывающих объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира и проведения работ по акклиматизации и гибридизации этих объектов. Таким образом, по нашему мнению, проекты решений о предоставлении территорий, акваторий или охотничьих угодий конкретным охотпользователям не подлежат экспертизе на том основании, что они не относятся к нормативным актам, то есть к актам, устанавливающим, изменяющим или отменяющим правовые нормы (общеобязательные государственные предписания постоянного или временного характера, рассчитанные на многократное применение) <*>. Обязательность экспертизы ненормативных (индивидуальных) актов субъектов РФ законами не предусмотрена. Обязательной государственной экологической экспертизе подлежат проекты правовых актов ненормативного характера лишь федерального уровня, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду (ст. 11 Федерального закона "Об экологической экспертизе"). Проекты решений о предоставлении территории, акваторий или охотугодий, по нашему мнению, нельзя отнести и к категории нормативно-технических и инструктивно-методических документов, поскольку они не регламентируют хозяйственную деятельность, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды. По классификации Минюста России они могут быть отнесены к категории актов хозяйственно-распорядительного характера (по аналогии с актами об отводе земель отдельным предприятиям, учреждениям, организациям) <**>. -------------------------------- <*> Определения нормативного правового акта и правовой нормы, сформулированные в Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11 ноября 1996 г. N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации", воспроизведены в Рекомендациях по ведению федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденных Приказом Министерства юстиции РФ от 27 ноября 2001 г. N 313, а также в Разъяснениях о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Приказом Министерства юстиции РФ от 14 июля 1999 г. N 217 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. N 31. С. 28 - 38. <**> См.: Рекомендации по ведению федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденные Приказом Министерства юстиции РФ от 27 ноября 2001 г. N 313.

Договоры и проекты договоров о предоставлении территорий, акваторий <*> или охотничьих угодий <**>, по нашему мнению, также не должны быть объектом рассмотрения экспертизы на том основании, что территории, акватории, а также охотничьи угодья не относятся к природным ресурсам - компонентам природной среды, к числу которых Федеральный закон "Об охране окружающей среды" относит землю, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы (ст. 1). -------------------------------- <*> Термин "территория" определяется как пространство земли, внутренних и прибрежных вод, включая воздушное пространство над ними с определенными границами; а "акватория" - участок водной поверхности // Современный словарь иностранных слов. М., 1992. С. 605, 25. <**> Положение об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР, утвержденное Постановлением Совета Министров РСФСР от 10 октября 1960 г. N 1548, определяет, что "охотничьими угодьями признаются все земельные, лесные и водопокрытые площади, которые служат местом обитания диких зверей и птиц и могут быть использованы для ведения охотничьего хозяйства" // Охотничьи законы: Сборник нормативных правовых актов и других документов. Киров, 1999. С. 258 - 289.

Таким образом, объектом экспертизы должны быть лишь материалы, обосновывающие получение лицензий (ст. 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе") на осуществление деятельности по долгосрочному пользованию объектами животного мира, то есть документы, прилагаемые к заявке (экологическое обоснование, включающее краткую характеристику состояния среды обитания и объектов животного мира, перспективный план деятельности по охране, воспроизводству и использованию объектов животного мира на заявленной территории, акватории; сведения о профессиональной подготовке специалистов, обеспечивающих осуществление планируемой лицензируемой деятельности; данные о нормативно-методическом обеспечении, организационно-технических возможностях и материально-техническом оснащении для пользования охотничьими животными; информацию о предыдущей деятельности и опыте работы в данной сфере природопользования). Представление этих документов предусмотрено Положением о порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты (пункты 4.1 - 4.6). Требования Федерального закона "Об экологической экспертизе" о необходимости проведения экспертизы материалов, обосновывающих получение лицензий, а стало быть, и представления такового заключения не указаны в ст. 37 Федерального закона "О животном мире". Это связано с тем, что Федеральный закон "О животном мире" был принят раньше, чем Федеральный закон "Об экологической экспертизе". Отсутствие указанного требования в совместном Приказе Минсельхозпрода России и Госкомэкологии России N 378/400, а также в Приказе Минсельхоза России N 569, которыми регламентирован порядок выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира, а также дачу неправильных разъяснений, вероятно, можно отнести к недоработке указанных органов. Статья 37 Федерального закона "О животном мире", а также нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти соответственно и региональные положения о конкурсах, по нашему мнению, должны быть дополнены требованием представления в приложении к заявке еще и заключения государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих получение лицензий на долгосрочное пользование объектами животного мира. Это позволит соискателям лицензий на долгосрочное пользование животным миром соблюдать установленную законом процедуру оформления и представления документов. Соответственно у работников государственных органов будет меньше поводов для выяснения вопросов обязательности или необязательности проведения государственной экологической экспертизы и представления соответствующего заключения при лицензировании долгосрочного пользования животным миром.

Заключение охотуправления

Федеральным законом "О животном мире" установлено, что орган исполнительной власти субъекта РФ принимает решение о предоставлении заявленной территории, акватории, необходимой для осуществления пользования животным миром на основании заключения соответствующего специально уполномоченного государственного органа по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания (ст. 37). Поэтому после получения заявки и приложенных к ней документов орган исполнительной власти субъекта РФ или другой орган, им уполномоченный, должен направить эти документы на заключение в лицензирующий орган. Поступившую заявку на получение охотничьих животных в пользование охотуправление должно рассмотреть и подготовить в течение 30 дней со дня ее поступления экспертное заключение о возможности или невозможности выдачи долгосрочной лицензии. В практике возник и такой вопрос: "Может ли быть принято администрацией субъекта РФ решение о предоставлении территории при наличии отрицательного заключения охотуправления?" В Постановлении апелляционной инстанции одного из арбитражных судов находим следующее. Согласно ст. 37 Федерального закона "О животном мире" орган исполнительной власти субъекта РФ предоставляет территорию, акваторию на основании заключения специально уполномоченного органа. Как видно из текста нормы, Закон не увязывает предоставление либо непредоставление территории с содержанием и выводами заключения. По мнению суда, каким бы ни было заключение, администрация вправе принять решение о предоставлении заявленной территории, поскольку это ее компетенция, и она берет ответственность за это решение, так как в дальнейшем заключает с пользователем двусторонний договор. Охотуправление своим заключением не может блокировать принятие решения и волю сторон по заключению и исполнению договора (статьи 1, 421 ГК РФ) <*>. -------------------------------- <*> Постановление апелляционной инстанции арбитражного суда Калининградской области от 8 августа 2001 г. // Слободенюк В. Б. Охотничьи дела (хроника судебного опыта). 1998 - 2001. Практическое пособие. Киров, 2001. С. 276 - 278.

Название и содержание постановлений

Как наименования принимаемых решений, так и их содержание в субъектах РФ существенно отличаются. Статья 36 Закона устанавливает, что объекты животного мира предоставляются в пользование на основании решения органа исполнительной власти субъекта РФ. Поэтому, по нашему мнению, более юридически точно постановления именовать "О предоставлении объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и охотничьих угодий в долгосрочное пользование" или "О предоставлении охотничьих животных и угодий для ведения охотничьего хозяйства". Поскольку Законом установлено, что объекты животного мира предоставляются в долгосрочное пользование на основании решения органа исполнительной власти субъекта РФ, а долгосрочная лицензия выдается на основании этого решения (ст. 36), то, по нашему мнению, в принимаемых постановлениях должны отражаться как минимум три элемента: - что предоставляется, кому, в каких границах, за плату или бесплатно и на какой срок (например, предоставить "Ишимской дистанции гражданских сооружений" Свердловской железной дороги право пользования ресурсами охотничьих животных на участке охотничьих угодий в Ишимском районе общей площадью 25,175 га для ведения охотничьего хозяйства сроком на 10 лет в границах согласно приложению и карте-схеме" <*>); -------------------------------- <*> Распоряжение губернатора Тюменской области от 9 октября 2000 г. N 1054-р "О предоставлении права пользования ресурсами охотничьих животных на участке охотничьих угодий в Ишимском районе".

- рекомендация о выдаче долгосрочной лицензии (например, рекомендовать "Магаданоблохотуправлению" (В. А. Соловей) в соответствии с Положением о порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, утвержденным Приказом Минсельхоза России от 26 июня 2000 г. N 569, выдать долгосрочные лицензии на право пользования животным миром с соответствующими приложениями и их копии на обособленные участки пользования ООО "Ороч", ООО "Кулу", ООО "Купка", ООО "Тайга"; - поручение о подготовке и заключении договора (к примеру, Департаменту по поддержке и развитию среднего, малого предпринимательства и туризма администрации области (Рясков) подготовить проект договора с ОАО "Волга-Дельта" о предоставлении территорий, акваторий, необходимых для пользования объектами животного мира, отнесенных к объектам охоты; заместителю губернатора - председателю комитета сельского хозяйства и продовольствия администрации области (В. А. Москвичев) заключить договоры на предоставление территорий, необходимых для пользования объектами животного мира (объектов охоты) с указанными юридическими лицами и т. д.). Сроки предоставления права пользования и территорий, акваторий в различных субъектах и конкретным пользователям различаются весьма сильно - от 3 до 49 лет. Положением об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР установлено, что закрепление охотничьих угодий производится на срок не менее 10 лет. Распоряжением Правительства РФ от 23 октября 1995 г. N 1454-р органам государственной власти субъектов РФ рекомендовано предоставлять охотпользователям угодья для ведения охотничьего хозяйства на срок не менее 25 лет <*>. Нормы о сроках долгосрочного пользования содержатся также и в некоторых региональных законах об охоте и охотничьем хозяйстве. -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 44. Ст. 4210.

Положение о порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты <*>, предусматривающее, что "срок действия долгосрочной лицензии устанавливается в зависимости от целей и сроков, указанных в заявке, но не менее чем на 3 года", как противоречащее требованиям Положения об охоте и охотничьем хозяйстве, по нашему мнению, в части срока не должно применяться. Органы исполнительной власти субъектов РФ должны принимать постановления о предоставлении права пользования охотничьими животными и угодьями на срок не менее 10 лет. -------------------------------- <*> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. N 34. С. 58 - 62; 2001. N 27. С. 3; Российская газета. 2000. N 165. 25 августа; 2001. N 120. 26 июня.

О согласовании условий предоставления

Ключевое - кто, с кем и что подлежит согласованию. Федеральный закон "О животном мире" устанавливает, что орган исполнительной власти субъекта РФ принимает решение о предоставлении заявленной территории, акватории, необходимой для осуществления пользования животным миром, согласовав с собственниками земель, землевладельцами, владельцами лесного фонда на указанной территории, со специально уполномоченным государственным органом управления и использования водного фонда условия предоставления этой территории, акватории за плату или бесплатно в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ. Категории правообладателей (может быть и гражданин), с которыми должны быть согласованы условия предоставления (проект решения), перечислены в Законе. Это собственники земель, землевладельцы, владельцы лесного фонда на указанной территории, специально уполномоченный государственный орган управления и использования водного фонда. Земельный кодекс РФ дает следующие определения разных категорий пользователей земель: собственники земельных участков - "лица, являющиеся собственниками земельных участков"; землепользователи - "лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования"; землевладельцы - "лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения"; арендаторы земельных участков - "лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды" (ст. 5) <*>. Таким образом, строго говоря, Федеральный закон "О животном мире" предусматривает согласование лишь с собственниками земель (включая садовых, дачных и других участков) и землевладельцами; обязанности согласования с землепользователями и арендаторами земельных участков не предусмотрено. Поскольку собственниками земель являются и муниципальные образования, в ряде районов конкретизировано, какой орган уполномочен давать такое согласование. Так, на территории муниципального образования "Ферзиковский район" Калужской области определено, что согласование условий предоставления за плату или бесплатно заявленной территории, акватории осуществляется районным Собранием муниципального образования "Ферзиковский район" <**>. В некоторых областях предусмотрено согласование условий предоставления заявленной территории, акватории для осуществления пользования животным миром не только с собственниками земель, но и с главами муниципальных образований <***>. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147. <**> Постановление районного собрания муниципального образования "Ферзиковский район" от 17 октября 2001 г. N 63 "О согласовании условий предоставления заявленной соискателем долгосрочной лицензии на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, территории, акватории, земли на которой являются собственностью МО "Ферзиковский район". <***> См., например: распоряжение Главы администрации Ростовской области от 4 августа 1999 г. N 234 "О признании утратившим силу решения Ростовского облисполкома от 20.07.87 N 266 и выдаче долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира".

Сложнее понять, с кем надлежит осуществлять согласования в части, касающейся "владельцев лесного фонда". Действующий ныне Лесной кодекс РФ не только не содержит определения владельцев лесного фонда, но и не использует термин "владельцы". Во время принятия Федерального закона "О животном мире" действовали Основы лесного законодательства Российской Федерации. Ими было установлено, что "лесной фонд находится во владении лесхозов, колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных формирований, заповедников, национальных природных парков, учебных, лесных и опытных лесных хозяйств, осуществляющих ведение лесного хозяйства. Во владении колхозов, совхозов находится лесной фонд, ранее переданный колхозам в бессрочное пользование, а также закрепленный за совхозами. При реорганизации колхоза или совхоза в другое сельскохозяйственное формирование ему передается во владение лесной фонд этого колхоза или совхоза" (ст. 10) <*>. Поэтому, по нашему мнению, согласования должны осуществляться именно с перечисленными в Основах лесного законодательства владельцами лесного фонда. -------------------------------- <*> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. N 15. Ст. 523.

Специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда является Министерство природных ресурсов РФ, которое осуществляет свои полномочия непосредственно либо через свои территориальные органы. Территориальными органами МПР России, осуществляющими государственное управление в области использования и охраны водных объектов, являются на межрегиональном уровне бассейновые водные управления, на региональном уровне - главные управления (управления) природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по субъекту РФ <*>. -------------------------------- <*> См.: Приказ МПР РФ от 26 февраля 2002 г. N 89 "О структуре территориального управления Министерства природных ресурсов Российской Федерации".

О платном или бесплатном предоставлении территорий, акваторий

Необходимо также отметить, что при согласовании должно выясняться не мнение органов и организаций в отношении предоставления или непредоставления в долгосрочное пользование охотничьих животных и территорий, акваторий или какие-либо их требования <*> к соискателю долгосрочной лицензии, а лишь один элемент, связанный с платным или бесплатным предоставлением этой территории, акватории "в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ". -------------------------------- <*> К примеру, в Тамбовской области на охотпользователей возложена обязанность "выполнять условия, определенные собственниками земель, землевладельцами, владельцами лесного фонда и комитетом природных ресурсов по Тамбовской области", что, по нашему мнению, не соответствует действующему законодательству. См.: Постановление администрации Тамбовской области от 18 мая 2000 г. N 545 "Об условиях закрепления охотничьих угодий и получения долгосрочной лицензии охотпользователями - юридическими лицами" // Сборник постановлений и распоряжений администрации Тамбовской области. 2000. N 5.

Федеральное законодательство о животном мире не содержит других норм (кроме указанной отсылки) на порядок платы за пользование территориями, акваториями и органы, которые вправе устанавливать ее размеры <1>. В отдельных субъектах РФ предусмотрена платность пользования территориями, акваториями. Законом "Об охоте в Иркутской области" установлено, что территории (акватории), необходимые для осуществления пользования охотничьими животными, предоставляются на платной основе в соответствии с условиями договора о предоставлении охотничьих угодий <2>, за исключением случаев безвозмездного пользования, установленных федеральным и областным законодательством <3>. В Ленинградской области плата за пользование участками охотничьих угодий поступает в доходную часть областного бюджета Ленинградской области. Размер платы определяется исходя из потребности в минимальных инвестициях, необходимых для достижения устойчивого воспроизводства охотничьих животных на данной территории <4>. В Белгородской области Постановлением администрации от 11 августа 1997 г. N 380 было утверждено Положение о порядке определения и взимания платы за использование среды обитания (охотничьих угодий) диких животных, отнесенных к объектам охоты <5>. В Алтайском крае полномочие администрации края по заключению договора о предоставлении в пользование охотпользователю территории, необходимой для осуществления пользования охотничьими видами животных, передано органам местного самоуправления. Установлено, что существенные условия договора устанавливаются сторонами самостоятельно в соответствии с гражданским, земельным, водным и лесным законодательством. Финансовые и материальные средства, вносимые охотпользователями для выполнения обязательств по договору, поступают в соответствующие бюджеты муниципальных образований <6> и т. д. -------------------------------- <1> Лесным законодательством, напротив, предусмотрено, как правило, платное пользование участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства и исключения из этого правила для некоторых организаций (участки лесного фонда для организации любительской и спортивной охоты общественным объединениям охотников передаются в безвозмездное пользование - ст. 121 ЛК РФ). <2> Отметим широко распространенную в региональных законах подмену терминов, имеющих разное значение, - территория, акватория заменятся на "охотничьи угодья". <3> Закон Иркутской области от 21 июня 2002 г. N 24-ОЗ "Об охоте в Иркутской области" // Восточно-Сибирская правда. 2002. 4 июля. N 124 // Ведомости Законодательного Собрания Иркутской области. 2002. N 19. Том 1. 27 июня. <4> Закон Ленинградской области от 20 июля 2000 г. N 26-ОЗ "Об охоте и охотничьем хозяйстве в Ленинградской области" // Вестник Законодательного собрания Ленинградской области. 2000. Вып. 6 (49). 29 августа. <5> По искам охотников В. И. Чан-Суна и А. Д. Хороших решением Белгородского областного суда это Постановление администрации Белгородской области было признано недействительным с момента его издания. В Определении Верховного Суда РФ от 30 ноября 1998 г. по делу N 57-Г98-12, которым решение областного суда было оставлено без изменения, записано следующее. "Следует согласиться с выводом суда о том, что глава области своим Постановлением фактически ввел дополнительный налог на пользователей средой обитания диких животных, что не предусмотрено действующим федеральным законодательством, в том числе ст. 18 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" // Слободенюк В. Б. Охотничьи дела (хроника судебного опыта). 1998 - 2001. Практическое пособие. Киров, 2001. С. 171 - 189. <6> Закон Алтайского края от 10 ноября 1996 г. N 53-ЗС "О передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий в области охраны и использования охотничьих видов животных" // Алтайская правда. 1996. 18 декабря; Сборник законодательства Алтайского края. 1996. N 7 (27). С. 73.

Таким образом, согласование с многочисленными организациями и органами вопроса о платном или бесплатном предоставлении территорий, акваторий для долгосрочного пользования объектами животного мира, как и сама возможность установления платы за территорию, акваторию, за охотничьи угодья, по нашему мнению, - нонсенс, который должен быть устранен из Закона.

Гласность и учет интересов местного населения

Статьей 37 Федерального закона "О животном мире" предусмотрено, что "предоставление в пользование животного мира и территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования, должно проходить гласно с учетом интересов местного населения". Последнее положение текстуально и по существу аналогично требованиям, сформулированным в ст. 34 Лесного кодекса РФ: "Предоставление участков лесного фонда в аренду должно осуществляться гласно с учетом интересов населения, проживающего на соответствующей территории". Нормы о гласности и учете интересов местного населения, воспринимающиеся обычно как декларации или благие пожелания, поскольку очень неопределенны в том, как эти предписания должны претворяться в жизнь, начинают наполняться судебной практикой реальным содержанием и порождают новые непростые вопросы. Несмотря на несложившуюся и неединообразную судебную практику в вопросе о том, кто же является выразителем интересов местного населения, считаем, что более правильно считать выразителем этих интересов представительный (выборный) орган местного самоуправления. В статье 1 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" определено, что именно этот орган местного самоуправления обладает правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения. Каков бы ни был закон, но несоблюдение его норм, как показывает судебная практика, влечет серьезные правовые последствия. Права "подправлять" нормы, упрощать предусмотренную процедуру лицензирования администрациям субъектов РФ не дано. Поэтому комментарии и пожелания могут быть следующие. Поскольку соблюдение гласности, учет интересов местного населения, а также согласование условий предоставления территорий, акваторий возложены на органы исполнительной власти субъектов РФ, логично предположить, что они и должны осуществлять данные действия. Иными словами, получив заявку соискателя долгосрочной лицензии с комплектом документов, орган исполнительной власти субъекта РФ должен ее размножить и разослать (возможно, с проектом решения) в различные органы, предусмотренные законом. В сопроводительных письмах в представительные органы местного самоуправления им должно предложить выразить свою точку зрения в соответствии с требованиями ст. 37 Федерального закона "О животном мире". Сопроводительное письмо собственникам земель, землевладельцам, владельцам лесного фонда на заявленной территории, а также специально уполномоченному государственному органу управления и использования водного фонда должно содержать просьбу согласовать условия предоставления территории, акватории за плату или бесплатно. Письмо в специально уполномоченный государственный орган по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания (охотуправление) должно содержать просьбу представления письменного заключения, с обоснованием позиции, положительной или отрицательной.

Заключение договора

Статьей 37 Федерального закона "О животном мире" установлено, что орган исполнительной власти субъекта РФ и пользователь животным миром заключают договор о предоставлении в пользование территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования животным миром, в соответствии с гражданским, земельным, водным и лесным законодательством (ст. 37). В некоторых субъектах РФ полномочия по заключению указанных договоров закреплены за различными органами исполнительной власти субъектов. В их числе поименованы управление по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных, департамент по охране окружающей природной среды и природопользованию, департамент сельского хозяйства и продовольствия, департамент промышленности и лесопромышленного комплекса, департамент по природным ресурсам и ресурсодобывающей промышленности, министерство экономики и промышленности, органы местного самоуправления и т. д. Федеральное законодательство не содержит требований к условиям договора, нет и утвержденных или рекомендованных каких-либо форм этих договоров. Поэтому в актах некоторых субъектов РФ или дается перечисление обязательных условий договора, или утверждается форма договора. Например, в Иркутской области установлено, что "договором о предоставлении территории (акватории) в пользование признается соглашение администрации области с конкретным лицензиатом (владельцем долгосрочной лицензии на пользование охотничьими животными) о порядке использования и охраны территории (акватории), необходимой для осуществления пользования охотничьими животными, заключенное в соответствии с федеральным законодательством"; "в договоре о предоставлении территории (акватории) в пользование в обязательном порядке должны указываться следующие условия: общие сведения о территории (акватории); определяющие права и обязанности сторон; пользования территорией (акваторией) за плату или бесплатно; определяющие порядок продления либо досрочного прекращения права пользования территорией (акваторией); определяющие ответственность сторон за неисполнение обязательств по договору; срок действия договора" <*>. -------------------------------- <*> Постановление губернатора Иркутской области от 30 марта 2001 г. N 159-п "О порядке предоставления территорий (акваторий), необходимых для осуществления пользования охотничьими животными" // Восточно-Сибирская правда. 2001. N 68. 11 апреля.

Как правило, договор состоит из нескольких разделов, включающих вводную часть, предмет договора, права и обязанности охотпользователя, права и обязанности администрации, прочие (или особые) условия, порядок изменения, дополнения, расторжения договора, срок действия договора, юридические адреса сторон, приложения. В начале договора обычно указывается его наименование, дата и место заключения, а также названия сторон, заключивших договор (организаций и должностных лиц, их представляющих, указания на документы, предоставляющие им полномочия по заключению договоров). Тексты договоров, как правило, - объемные документы, но зачастую пустые по содержанию. В них нередко бывают переписаны нормы действующего законодательства, которые действуют сами по себе и без включения их в договор. В разделе "Предмет договора" обычно бывает написано, что предметом настоящего договора является предоставление территории, акватории в целях осуществления пользования, охраны и воспроизводства животного мира. Указываются границы, площадь, срок предоставления. В разделе "Права и обязанности охотпользователя", как правило в части, касающейся прав, воспроизводится текст ст. 40 Федерального закона "О животном мире". Напротив, обязанности охотпользователя конкретизированы нередко весьма полно. К примеру, охотпользователь обязан: - в течение года обозначать границы предоставленной в пользование территории соответствующими аншлагами из расчета один аншлаг на 2 км границ охотхозяйства; - организовывать внутрихозяйственные видовые заказники площадью не менее чем 10% от площади предоставленной в пользование территории; - обеспечивать охрану объектов животного мира, в том числе редких и находящихся под угрозой исчезновения животных. Иметь в охотничьем хозяйстве штатных егерей из расчета один егерь не более чем на 25 тыс. га лесных и полевых угодий и 10 тыс. га водно-болотных угодий; - провести в течение первых 5 лет внутрихозяйственное охотустройство с оформлением соответствующей документации; - закрепить охотничьи угодья за своими структурными подразделениями (охотколлективами, бригадами охотников) во вторичное пользование; - ежегодно проводить по установленным методикам учет численности объектов охоты и их добычи, давать оценку состояния используемых объектов охоты, а также оценку состояния среды их обитания; - осуществлять необходимый комплекс биотехнических и воспроизводственных мероприятий в соответствии с утвержденными нормативами и методиками и т. д. Раздел договора, касающийся прав и обязанностей другой стороны - "Администрации" обычно лаконичен. Сводные (обобщенные) обязанности "Администраций" в изученных нами договорах выглядят следующим образом. Администрация обязуется: - информировать охотпользователя о правовых актах, принятых в области использования, восстановления и охраны охотничьих животных, находящихся на предоставленной территории; - оказывать охотопользователю правовую, организационную и методическую помощь в ведении охотничьего хозяйства и осуществлении охотустроительных и воспроизводственных мероприятий; - заблаговременно информировать о предстоящем (возможном) изъятии территории, акватории для государственных нужд, исключающих пользование объектами животного мира; - совершенствовать нормативно-правовую базу и контроль над реализацией законодательных актов в сфере охраны, воспроизводства и освоения ресурсов охотничьих животных; - координировать деятельность государственных территориальных специально уполномоченных органов, природоохранных, научно-исследовательских организаций и хозяйствующих субъектов в области охраны, воспроизводства и использования ресурсов охотничьих животных; - координировать деятельность охотпользователя с основными земле-, лесо - и водопользователями с целью улучшения взаимодействия и сочетания взаимных интересов; - содействовать защите законных прав охотпользователя во взаимоотношениях с природоохранными организациями и пользователями других природных ресурсов; - содействовать в возмещении ущерба в случае стихийных бедствий либо неправомерных действий хозяйствующих субъектов, повлекших нанесение ущерба ресурсам охотничьих животных, в порядке, установленном действующим законодательством; - поощрять в установленном порядке работников хозяйств, активно борющихся с браконьерством и вредными для охотничьего хозяйства животными; - содействовать охотпользователю в выделении земельных участков для посевов кормовых культур на подкормку диких животных и т. д. В приложениях к договорам даются иногда (если это не сделано в самом тексте договора) описание границ, карты-схемы предоставленной территории (охотугодий), копия лицензии, выписки из решений (или полные тексты актов) о предоставлении территории. В Кировской области к заключаемым договорам дается приложение - "План мероприятий по охране и воспроизводству охотничьей фауны", в котором указываются конкретные мероприятия, объем, затраты, срок исполнения и т. д. В некоторых субъектах РФ отмечены попытки внедрить регистрацию заключенных договоров на предоставление территорий, акваторий (охотничьих угодий). Действующее законодательство (ст. ст. 130 - 132, 164 ГК РФ, Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", Федеральный закон "О животном мире") не предусматривает регистрацию таких договоров. Предметом этих договоров является территория, акватория, или охотничьи угодья, которые не относятся к объектам недвижимости или к движимым вещам, регистрация прав на которые предусмотрена законом. При этом следует помнить, что в соответствии с Лесным кодексом РФ договор аренды участка лесного фонда (в том числе пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства) подлежит государственной регистрации и считается заключенным лишь с момента его регистрации (ст. ст. 23 и 32). Порядок проведения этой регистрации прописан в Инструкции о порядке государственной регистрации договоров аренды, безвозмездного пользования, концессии участков лесного фонда (леса) и прав на участки лесного фонда (леса), утвержденной Приказом Минюста России от 23 января 2002 г. N 18 <*>. -------------------------------- <*> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002. N 6. С. 55 - 62; Российская газета. 2002. N 26. 9 февраля.

Выдача лицензии

Долгосрочную лицензию на пользование животным миром выдает специально уполномоченный государственный орган по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания на основании решений Правительства РФ или органа исполнительной власти субъекта РФ (ст. 36 Закона). Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1996 г. N 1574 "О порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира" определено, что долгосрочные лицензии на пользование объектами животного мира выдают: в отношении объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, - Министерство сельского хозяйства РФ; в отношении объектов животного мира, отнесенных к объектам рыболовства, - Государственный комитет РФ по рыболовству; в отношении объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства, - Министерство природных ресурсов РФ <*>. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1997. N 2. Ст. 243.

Имеется также Приказ Госкомэкологии России от 18 мая 2000 г. N 371 "О должностных лицах, имеющих право принятия решений о выдаче и подписи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира, не отнесенными к объектам охоты и рыболовства". Более детально порядок выдачи долгосрочных лицензий прописан только по одной группе объектов животного мира - охотничьим животным. Приказом Минсельхоза России от 26 июня 2000 г. N 569 утверждено Положение о порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты <*>. -------------------------------- <*> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. N 34. С. 58 - 62; 2001. N 27. С. 3; Российская газета. 2000. N 165. 25 августа; 2001. N 120. 26 июня.

В нем указано, что после принятия органом исполнительной власти субъекта решения о предоставлении права долгосрочного пользования и территории, акватории лицензирующий орган в письменной форме в трехдневный срок должен уведомить соискателя лицензии об этом и предложить оплатить сбор в размере трех МРОТ за выдачу долгосрочной лицензии, указав реквизиты банковского счета и срок оплаты сбора. Выдача долгосрочной лицензии производится в течение трех дней после представления соискателем лицензии документа, подтверждающего оплату сбора. В случае если соискатель лицензии в течение трех месяцев не уплатил сбор, лицензирующий орган вправе аннулировать подготовленную к выдаче лицензию. Основанием для отказа в выдаче долгосрочной лицензии являются: - наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации; - несоответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям и условиям. Требования указанного Положения о том, что, в случае если пользование охотничьими животными осуществляется на нескольких территориально обособленных объектах, соискателю лицензии на каждый объект выдается отдельная лицензия, по мнению В. Б. Слободенюка, вряд ли законно. Если областное общество охотников собирается вести охотничье хозяйство на территории 30 административных районов и границы этих хозяйств не соприкасаются, то оно обязано, согласно этому требованию, получить 30 долгосрочных лицензий и уплатить за них охотуправлению 9000 рублей вместо одной лицензии и уплаты 300 рублей. Разве из Закона усматривается нечто подобное? Конечно, нет. В статье 37 Закона прямо сказано, что юридическое лицо подает заявку (одну) на получение долгосрочной лицензии (одной), в которой указывает, в частности, границы и площади территорий, необходимых для осуществления заявленными для использования объектами животного мира. Далее В. Б. Слободенюк призывает обжаловать данную норму, приводя пример из судебной практики <*>. -------------------------------- <*> Слободенюк В. Б. Охотничьи дела (хроника судебного опыта). 1998 - 2001. Практическое пособие. Киров, 2001. С. 308 - 309.

Долгосрочная лицензия на пользование животным миром в зависимости от вида пользования должна содержать: сведения о пользователе животным миром; разрешенные виды пользования животным миром; перечень объектов животного мира, передаваемых в пользование; границы и площадь территории, акватории, необходимой для осуществления пользования животным миром; срок действия лицензии; условия пользования животным миром, а также территориями, акваториями, необходимыми для осуществления пользования животным миром (ст. 38 Закона). Форма долгосрочной лицензии на пользование объектами животного мира утверждена Приказом Госкомэкологии России и Минсельхозпрода России от 22 июня 1998 г. N 378/400 <*>. -------------------------------- <*> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1998. N 21. С. 9 - 12.

Федеральный закон "О животном мире" определяет пользование животным миром как юридически обусловленную деятельность граждан и юридических лиц по использованию объектов животного мира, а под использованием понимает "изучение, добывание объектов животного мира или получение иными способами пользы от указанных объектов для удовлетворения материальных или духовных потребностей человека с изъятием их из среды обитания или без такового". Статья 35 Закона, поименованная "Условия пользования животным миром", устанавливает, в частности, что пользование животным миром осуществляется с соблюдением федеральных и территориальных стандартов, правил, лимитов и нормативов, разрабатываемых в соответствии с данным Законом, иными законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и другими нормативными правовыми актами субъектов РФ. Пользование объектами животного мира может осуществляться за плату или бесплатно и т. д. Численность егерей, размеры вложения средств и т. п., действительно, играют важную роль в ведении охотничьего хозяйства, но, по нашему мнению, относятся не к вопросам использования - добывания объектов охоты, а к охранным и биотехническим мероприятиям. Закон не содержит требований о необходимости вписывания этих условий в долгосрочную лицензию.

Предоставление права долгосрочного пользования и угодий посредством конкурсов

В соответствии с Федеральным законом "О животном мире" при наличии нескольких равных по приоритету претендентов на одну и ту же территорию, акваторию животный мир предоставляется в пользование на основании конкурсов с соблюдением антимонопольных требований. Конкурсы организуют и проводят органы исполнительной власти субъектов РФ совместно со специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания (ст. 37). Приоритет <*> в предоставлении животного мира в пользование на конкретной территории или акватории отдается российским юридическим лицам и гражданам Российской Федерации: ранее осуществлявшим в установленном порядке отдельные виды пользования животным миром на данной территории, акватории; собственникам земель, землевладельцам и владельцам лесного фонда, располагающим соответствующими средствами и специалистами (ст. 36). Положение об охоте и охотничьем хозяйстве в РСФСР устанавливает, что организациям, за которыми закреплены охотничьи угодья, предоставляется преимущественное право на дальнейшее пользование этими угодьями (пункт 6). -------------------------------- <*> Приоритет - преобладающее, первенствующее значение чего-либо // Словарь иностранных слов. М., 1980. С. 409.

В ряде субъектов РФ установлено также, что право долгосрочного пользования охотничьими животными на незакрепленных охотничьих угодьях (угодьях общего пользования), а также в угодьях, изъятых у пользователей, предоставляется по конкурсу.

Порядок предоставления участков лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства

В силу специфичности, громоздкости, сложности, недостаточной прописанности некоторых норм, "переплетения" фаунистического и лесного законодательства, некоторой схожести процедур предоставления разных прав (пользования животным миром, пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства) в некоторых субъектах РФ осуществляется смешение разных законодательств, создание гибридных порядков предоставления тех или иных прав, а также осуществляется подмена договоров (договора пользования животным миром и территориями, акваториями на договор аренды участков лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства) и т. д. Поэтому актуальным является анализ лесного законодательства, регулирующего порядок предоставления участков лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства.

Основные нормативные правовые акты лесного законодательства

Действующий ныне Лесной кодекс РФ был принят 29 января 1997 г. <1>. В его развитие изданы Постановления Правительства РФ от 24 марта 1998 г. N 345 "Об утверждении Положения об аренде участков лесного фонда" <2> и от 18 февраля 1998 г. N 224 "Об утверждении Положения о предоставлении участков лесного фонда в безвозмездное пользование" <3>. Приказами Рослесхоза утверждены: Приказом от 11 августа 1997 г. N 99 - Положение о порядке проведения лесных аукционов <4>, от 30 сентября 1997 г. N 123 - Положение о порядке проведения лесных конкурсов по передаче в аренду участков лесного фонда Российской Федерации <5>, от 1 апреля 1999 г. N 74 - Перечень дополнительных видов побочного лесопользования в лесном фонде Российской Федерации <6>. Приказом Минюста России от 23 января 2002 г. N 18 утверждена Инструкция о порядке государственной регистрации договоров аренды, безвозмездного пользования, концессии участков лесного фонда (леса) и прав на участки лесного фонда (леса) <7>. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 610. <2> СЗ РФ. 1998. N 14. Ст. 1585. <3> СЗ РФ. 1998. N 8. Ст. 964. <4> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1997. N 22. С. 50 - 63. <5> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1998. N 3. С. 5 - 11. <6> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. N 24. С. 62. <7> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002. N 6. С. 55 - 62.

О содержании словосочетания "пользование участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства"

Статья 121 Лесного кодекса РФ предусматривает, что участки лесного фонда могут предоставляться в пользование для нужд охотничьего хозяйства. Порядок пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства устанавливается органами государственной власти субъектов РФ. Участки лесного фонда для организации любительской и спортивной охоты общественным объединениям охотников передаются в безвозмездное пользование <*>. -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 5. Ст. 610.

Федеральный законодатель, применив в Лесном кодексе РФ новое словосочетание "пользование участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства", с одной стороны, не расшифровал, что следует под этим понимать, а с другой - регламентацию данного вопроса (установление порядка пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства) переложил на органы государственной власти субъектов РФ. Введение в оборот законодательно не определенных (не раскрытых, не расшифрованных в законах) новых понятий привело к тому, что рассматриваемое словосочетание "пользование участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства" стало различно трактоваться Рослесхозом, Охотдепартаментом Минсельхозпрода России, субъектами РФ. По мнению Рослесхоза, понятие "пользование участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства" "подразумевает использование участков лесного фонда в качестве охотничьих угодий". Соответственно и плата за пользование участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства должна "производиться за всю площадь передаваемого в пользование участка" <*>. Иными словами, плата должна взиматься за всю площадь территории, занятой землями лесного фонда, в границах которой предоставляется право долгосрочного пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты (или право ведения охотничьего хозяйства). -------------------------------- <*> О понятии "для нужд охотничьего хозяйства". Письмо Рослесхоза от 16 января 1998 г. N БФ-1-17-5/10; О пользовании участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства. Письмо Рослесхоза от 20 февраля 1998 г. N ДО-1-17-5/40 // Охотничьи законы: Сборник нормативных правовых актов и других документов. Киров, 1999. С. 270 - 272.

Охотдепартамент Минсельхозпрода России считает, что "для нужд охотничьего хозяйства в составе лесного фонда могут использоваться отдельные земельные участки для посевов кормовых культур, создания подкормочных площадок, ведения сенокоса и т. п." <*>. Соответственно и плата должна взиматься не за всю территорию, в границах которой предоставлено право долгосрочного пользования, а лишь за площади этих конкретных островков земель лесного фонда, предоставленных в установленном порядке для ведения охотничьего хозяйства (например, участков, непосредственно занятых охотхозяйственными объектами). -------------------------------- <*> О порядке пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства. Письмо Охотдепартамента Минсельхозпрода России от 5 марта 1998 г. N 12-02-16/256 // Охотничьи законы: Сборник нормативных правовых актов и других документов. Киров, 1999. С. 272.

В большинстве субъектов РФ под участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства понимается фактически вся площадь лесного фонда в границах охотничьего хозяйства. И за всю эту площадь предполагается взимание платы.

Платежи за пользование участками лесного фонда

Обоснование платежей за пользование участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства, как отмечают некоторые ученые, - самая большая загадка налогообложения охотпользователей. Платеж предусмотрен федеральным законодательством <*>, введен во многих регионах, определены ставки и порядок расчетов, плательщики, получатели и направления использования платежей и т. д. -------------------------------- <*> Статьей 52 Лесного кодекса РСФСР (1978 г.) предусматривалось при закреплении охотничьих угодий автоматическое и бесплатное предоставление в пользование леса для нужд охотничьего хозяйства. Основы лесного законодательства Российской Федерации (1993 г.), а затем и Лесной кодекс РФ (1997 г.) исходили уже из принципа платности пользования лесным фондом для нужд охотничьего хозяйства.

Однако как в федеральных, так и в региональных актах отсутствует содержательное объяснение, в чем именно состоит пользование участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства, какой подлежащий оплате лесной ресурс потребляется обычным охотпользованием. Перечисляемые в некоторых документах конкретные нужды реализуются, согласно этим же документам, в специальном порядке (и за отдельную плату). Поскольку охота рассматривается федеральным законодательством не как лесопользование, а как бесплатно осуществляемое пребывание граждан в лесах (ст. 86 Лесного кодекса РФ) и очевидно, что наличие или отсутствие охотпользователя не является само по себе источником принципиально иного воздействия на лесной фонд, можно утверждать, что обсуждаемый платеж - хрестоматийный пример "налога ради налога", фискального недоразумения. В пользу сформулированного мнения и то обстоятельство, что, например, территории сельскохозяйственного назначения или водные пространства, также являющиеся ареной жизни используемых охотничьих животных, предоставляются охотпользователям по общему правилу без специальных оформления и оплаты <*>. -------------------------------- <*> См., например: Матвейчук С. П. О развитии налогообложения охоты и охотпользования Урала, Сибири и Дальнего Востока // Соболь. Состояние ресурсов и перспективы пушного промысла. Материалы научно-практической конференции (г. С.-Петербург, июнь 1998 г.). Киров, 1998. С. 64 - 95; Краев Н. В. Плата за использование животных, являющихся объектами охоты: практика и теория // Труды ВНИИОЗ. N 1 (51). 2000. Охотоведение. Экономика, организация, право. Киров, 2000. С. 33 - 64 и т. д.

Для уяснения и правильного формулирования объекта платности необходимо системное рассмотрение значительной совокупности федеральных актов в их взаимосвязи. Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (1991 г.) впервые ввел, в рамках экономического механизма охраны окружающей природной среды, принцип платности пользования всеми видами природных ресурсов. Законом предусматривалось, в частности, что плата за природные ресурсы, в том числе животный мир, лес и другие, взимается за право пользования в пределах установленных лимитов (ст. 20). Действующий ныне Федеральный закон "Об охране окружающей среды" (2002 г.) среди основных принципов охраны окружающей среды называет и платность природопользования (ст. 3). Закон РФ "Об основах налоговой системы" устанавливает, что к налогам относятся платежи за пользование природными ресурсами (ст. 19), среди которых поименован и так называемый лесной доход (ст. 20). Налоговый кодекс РФ к федеральным налогам и сборам относит сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами, лесной налог (статья 13), которые должны быть установлены отдельными главами части второй Налогового кодекса РФ (пока не приняты) <*>. -------------------------------- <*> Глава 31 Налогового кодекса РФ "Сборы за право пользования объектами животного мира и за право пользования водными биологическими ресурсами") принята лишь в первом чтении (Постановление ГД ФС РФ от 7 марта 2003 г. N 3699-III ГД "О проекте Федерального закона N 274763-3 "О внесении дополнения в Налоговый кодекс Российской Федерации (глава 31 "Сборы за право пользования объектами животного мира и за право пользования водными биологическими ресурсами"), а также изменений и дополнений в другие акты законодательства Российской Федерации".

Важно отметить, что платежи за пользование (или за право пользования) природными ресурсами отнесены действующим федеральным законодательством к налогам и сборам. Важнейшие положения, определяющие основные, базовые принципы налогового законодательства России, сформулированные в ст. 3 Налогового кодекса РФ (при установлении налогов учитывается фактическая способность налогоплательщика к уплате налога; налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер; налоги и сборы должны иметь экономическое основание; при установлении налогов должны быть определены все элементы налогообложения, включая объект обложения; не допускается устанавливать налоги и сборы, прямо или косвенно ограничивающие экономическую деятельность физических лиц и организаций; все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу плательщика налогов и сборов и т. д.), являются обязательным ориентиром для законодателя. Через призму этих положений должно рассматриваться и введение рассматриваемых платежей за пользование участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства. С точки зрения указанных выше принципов "использование участков лесного фонда в качестве охотничьих угодий" за плату (толкование Рослесхоза) не учитывает фактическую неспособность большинства охотпользователей к уплате этого налога, не имеет экономического обоснования, носит дискриминационный характер и т. д. По действующему законодательству охотничьи угодья (местообитания), или среда обитания диких зверей и птиц, - это природная среда, в которой они обитают в состоянии естественной свободы <*>. Пользователями среды обитания (лесного фонда) являются сами дикие животные. Охотпользователи в основном используют (эксплуатируют) конкретный природный ресурс - животных, отнесенных к объектам охоты, и их популяции, а не местообитание, среду их жизни. Поэтому принуждение долгосрочных пользователей к оплате всей территории лесного фонда, осуществляемое в ряде субъектов РФ, не только необоснованно, но и вряд ли законно. -------------------------------- <*> См.: пункт 3 Положения об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР, утвержденного Постановлением Совета Министров РСФСР от 10 октября 1960 г. N 1548 (с последующими изменениями и дополнениями), а также ст. 1 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире".

Юридически содержательное определение объекта платности, исключающее неоднозначность толкования и возникновения споров, закреплено по нашему предложению <*> в Законе Нижегородской области от 13 января 2003 г. N 3-з "О порядке пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства в Нижегородской области". В нем указано, что "пользование участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства - это использование земель лесного фонда для содержания и разведения объектов охоты в полувольных условиях, строительства дичеферм, хранилищ для кормов, охотничьих баз, остановочных пунктов, охотничьих кордонов и других зданий и сооружений, связанных с ведением охотничьего хозяйства" (ст. 2) <**>. Данная формулировка предопределяет, что за плату для нужд охотничьего хозяйства предоставляется конкретный природный ресурс - отграниченный участок земель лесного фонда (ст. 9 Лесного кодекса РФ). Такой подход согласуется и с другим природоресурсным законодательством (земельным, водным), которое также предусматривает, что в пользование за плату (в том числе для нужд охотничьего хозяйства с использованием их для перечисленных выше целей) могут быть переданы отграниченные участки земель сельскохозяйственного назначения, земель водного фонда, а также водные объекты или их части. -------------------------------- <*> Заключение отдела "Хозяйство и право" ВНИИ охотничьего хозяйства и звероводства им. проф. Б. М. Житкова от 25 сентября 2002 г. N 21/3-5 на проект Закона Нижегородской области "О порядке пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства в Нижегородской области". <**> Правовая среда. 2003. N 3 - 4. 22 января.

Процедура принятия решения

Процедура принятия решения о предоставлении участков лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства также весьма сложна, велико и количество требуемых для этого документов. Участки лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства предоставляются в аренду на основании решений органов государственной власти субъектов РФ, принимаемых по представлению территориальных органов федерального органа управления лесным хозяйством или по результатам лесных конкурсов. Представления о передаче участков лесного фонда в аренду подготавливаются территориальными органами федерального органа управления лесным хозяйством с участием органов местного самоуправления и лесопользователей. Граждане и юридические лица, имеющие право и желающие получить в аренду участок лесного фонда (без проведения лесного конкурса), направляют в лесхоз письменное заявление, в котором указываются: а) для граждан - фамилия, имя, отчество, место жительства, паспортные данные (серия, номер, когда и кем выдан); б) для юридических лиц - наименование (с указанием организационно-правовой формы), местонахождение, номер его расчетного счета в соответствующем банке; в) место расположения участка лесного фонда, виды и цели лесопользования; г) другие данные, необходимые для предоставления участка лесного фонда в аренду без проведения лесного конкурса. К заявлению прилагаются копии документов, удостоверяющих государственную регистрацию юридического лица или гражданина в качестве индивидуального предпринимателя. При предоставлении участков лесного фонда в аренду по результатам лесных конкурсов участки лесного фонда выставляются на лесные конкурсы по решениям органов государственной власти субъектов РФ, принимаемым по представлению территориальных органов федерального органа управления лесным хозяйством. Органы государственной власти субъектов РФ утверждают составы комиссий по проведению лесных конкурсов. Организация и проведение лесных конкурсов осуществляются территориальными органами федерального органа управления лесным хозяйством в порядке, определяемом указанным федеральным органом, в соответствии с Лесным кодексом РФ и гражданским законодательством. Информация о проведении лесных конкурсов должна публиковаться в средствах массовой информации. Положение о порядке проведения лесных конкурсов по передаче в аренду участков лесного фонда РФ утверждено Приказом Рослесхоза от 30 сентября 1997 г. N 123 <*>. -------------------------------- <*> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1998. N 3. С. 5 - 11.

Передача участка лесного фонда арендодателем и принятие его арендатором осуществляются на условиях, предусмотренных договором аренды, по передаточному акту, подписываемому сторонами. В случае предоставления в аренду на срок более 5 лет участка лесного фонда площадью свыше 200 гектаров для нужд охотничьего хозяйства арендатор обязан в течение года после подписания передаточного акта представить арендодателю проект организации ведения охотничьего хозяйства на переданном в аренду участке лесного фонда. Предусмотрено, что эти проекты должны разрабатываться за счет арендатора государственными лесоустроительными организациями федерального органа управления лесным хозяйством по типовым схемам и методикам, утвержденным этим органом. Проекты организации ведения охотничьего хозяйства на арендованном участке должны утверждаться территориальными органами федерального органа управления лесным хозяйством в субъектах РФ по согласованию с соответствующими специально уполномоченными органами в области охраны окружающей природной среды <*>. -------------------------------- <*> См.: Положение об аренде участков лесного фонда, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 24 марта 1998 г. N 345 // СЗ РФ. 1998. N 14. Ст. 1585.

Регистрация договора аренды

В соответствии со статьей 32 Лесного кодекса договор аренды участка лесного фонда подлежит государственной регистрации. Он считается заключенным лишь с момента его регистрации. Порядок регистрации прописан в Инструкции о порядке государственной регистрации договоров аренды, безвозмездного пользования, концессии участков лесного фонда (леса) и прав на участки лесного фонда (леса) <*>. На государственную регистрацию договора аренды, договора безвозмездного пользования также должно представляться весьма много документов: -------------------------------- <*> Инструкция о порядке государственной регистрации договоров аренды, безвозмездного пользования, концессии участков лесного фонда (леса) и прав на участки лесного фонда (леса). Утверждена Приказом Минюста России от 23 января 2002 г. N 18 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002. N 6. С. 55 - 62; Российская газета. 2002. N 26. 9 февраля.

- заявление о государственной регистрации договора; - подлинный платежный документ, подтверждающий внесение платы за государственную регистрацию договора (который должен быть возвращен заявителю) и его копия (которая помещается в дело правоустанавливающих документов); - подлинники и копии учредительных документов юридического лица со всеми действующими изменениями и дополнениями, свидетельство о регистрации юридического лица (если в деле правоустанавливающих документов уже имеются копии свидетельства о регистрации и учредительных документов юридического лица, то возможно представление справки об отсутствии зарегистрированных изменений и дополнений учредительных документов, удостоверенной соответствующим органом по регистрации юридических лиц); - подлинник и копия документа, подтверждающего полномочия лесхоза на заключение договора аренды или договора безвозмездного пользования в отношении участка лесного фонда, являющегося предметом договора; - подлинники и копии документа, подтверждающего полномочия лица, заключившего договор от имени юридического лица (арендодателя, ссудодателя, а также арендатора, ссудополучателя, инвестора - стороны договора концессии), документа о постановке на учет налогоплательщика, документа, подтверждающего полномочия представителя юридического лица действовать от имени юридического лица при проведении государственной регистрации, документ, удостоверяющий личность представителя юридического лица (для предъявления); - подлинники и копии плана участка лесного фонда, а также документа, содержащего описание участка лесного фонда, удостоверенные соответствующим органом, осуществляющим государственный учет участков лесного фонда; - подлинник и копия договора, а также документов, названных в договоре в качестве приложений; - копии решения органа государственной власти субъекта РФ о предоставлении участка лесного фонда в аренду или безвозмездное пользование или подлинник и копия протокола лесного аукциона, конкурса (если таковой проводился). В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, на государственную регистрацию договора представляются и иные документы. Размеры платы за государственную регистрацию договора аренды, установленные субъектами РФ, в зависимости от сроков регистрации колеблются для юридических лиц от 5 - 10 до 50 - 100 и выше минимальных размеров оплаты труда, которая пока взимается по ставке, равной 100 рублям.

Разграничение фаунистического и лесного законодательства

Анализ изложенного позволяет сделать вывод о том, что предоставление объектов животного мира в долгосрочное пользование, а также предоставление участков лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства - это различные правовые институты, регламентация которых осуществляется правовыми актами самостоятельных отраслей законодательства. Причем в вопросах регулирования отношений по охране и использованию животного мира между фаунистическим и лесным законодательством (что подлежит регулированию тем или иным законодательством) проведено довольно четкое разграничение. Федеральный закон "О животном мире" устанавливает, что "законодательство Российской Федерации об охране и использовании животного мира регулирует отношения в области охраны и использования объектов животного мира, обитающих в условиях естественной свободы" (ст. 3). В Лесном кодексе РФ записано, что "лесное законодательство Российской Федерации регулирует отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, как входящих, так и не входящих в лесной фонд, а также земель лесного фонда, не покрытых лесной растительностью (лесные отношения)". "Отношения в области использования и охраны животного мира, водных объектов, недр, атмосферного воздуха регулируются лесным законодательством Российской Федерации в той мере, в какой это необходимо для рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, как входящих, так и не входящих в лесной фонд, а также земель лесного фонда, не покрытых лесной растительностью" (ст. 5). Иными словами, можно утверждать, что основным, главным, приоритетным в регулировании отношений по охране и использованию объектов животного мира является фаунистическое законодательство. И именно нормы этого законодательства должны применяться при лицензировании долгосрочного пользования объектами животного мира. Лесное законодательство может регулировать некоторые отношения из указанной сферы лишь с целью охраны, защиты и воспроизводства лесов. Принуждение долгосрочных охотпользователей к получению прав пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства, осуществляемое в ряде субъектов РФ, незаконно. Гражданский кодекс РФ в самой первой статье, озаглавленной "Основные начала гражданского законодательства", провозглашает недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела. Установлено также, что юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. Большинство охоторганизаций, реализуя свои права и действуя в своих интересах, осуществляют необходимые действия и получают надлежащим образом оформленные правоустанавливающие документы на право пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты. За получением прав на пользование участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства, а также за заключением соответствующих договоров (аренды или договора безвозмездного пользования) эти организации не обращаются. И никто не вправе обязывать эти организации обращаться за теми правами, которые им не нужны. О законности нормативных правовых актов субъектов РФ в области долгосрочного лицензирования пользования объектами животного мира и предоставления участков лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства. Большинство региональных актов, приведенных в данной работе, в той или иной мере устанавливают нормы гражданского права (утверждают условия и формы договоров на предоставление территорий, необходимых для пользования объектами животного мира в целях охоты или на право пользования ресурсами охотничьих животных и т. д., утверждают порядки проведения конкурсов на получение прав на долгосрочное пользование объектами животного мира, территориями, акваториями и т. д.). Следует учитывать, что в соответствии со ст. 71 Конституции РФ и ст. 3 ГК РФ гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. Даже полномочия Правительства РФ в этой области нормотворчества весьма узки: на основании и во исполнение ГК РФ и иных законов, указов Президента РФ Правительство РФ вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права. Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами. Субъекты РФ совсем не наделены какими-либо правами по изданию актов, содержащих нормы гражданского права (ст. 3 ГК РФ). Федеральный закон "О животном мире" не содержит прямых поручений ни федеральным органам исполнительной власти, ни субъектам РФ по установлению порядка долгосрочного лицензирования, порядка проведения конкурсов, утверждению условий, форм договоров и т. д. Поэтому нормы многих актов субъектов РФ в рассматриваемой сфере, по нашему мнению, не должны применяться, так как изданы органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ с превышением своей компетенции. Безусловно, данная проблема требует более пристального внимания, детального исследования и выработки соответствующих предложений. Изучение практики долгосрочного лицензирования, а также возникающих в этой связи судебных и иных споров позволяет заключить, что регламентация данных вопросов на федеральном уровне сложна и недостаточно прописана. Как следствие этого - в Российской Федерации, пожалуй, нет ни одной организации - долгосрочного пользователя, в отношении которой органы государственной власти при принятии решений о выдаче лицензий, предоставлении территории, акватории, заключении договоров в полном объеме соблюли бы все требования Федерального закона "О животном мире". Поэтому "беспредел" и передел охотничьих ресурсов запрограммирован на долгую перспективу до принятия закона "Об охоте и охотничьем хозяйстве". Прежде чем готовить охотничий законопроект, необходимо выработать четкие представления о том, какие вопросы и как должны быть разрешены в этом законе. К примеру, необходимость предоставления права долгосрочного пользования объектами животного мира как юридическим, так и физическим лицам; устранить бессмысленные согласования с многочисленными организациями и органами вопроса о платном или бесплатном предоставлении территорий, акваторий для долгосрочного пользования объектами животного мира, как и саму возможность установления платы за территорию, акваторию, или за охотничьи угодья, и т. д. Процедура предоставления охотничьих ресурсов в долгосрочное пользование, по нашему мнению, безусловно, должна быть максимально упрощена. Должно быть законодательно закреплено положение о том, что в аренду (т. е. в платное пользование) передаются охотничьи угодья с обитающими в них животными (охотничьи ресурсы) на длительный срок (25 - 50 лет) с предоставлением этим лицам прав самостоятельного регулирования использования животных (сроки, способы, орудия, виды, объемы добычи) и юридических гарантий стабильности правоотношений и взаимной экономической ответственности. При заключении договоров аренды необходима фиксация исходного состояния ресурсов, установление параметров и порядка государственного контроля, а также ответственности за сокращение численности животных, допущенное по вине хозяйствующего субъекта. Форма договора аренды должна утверждаться Правительством РФ, что также должно быть отражено в специальном охотничьем законе. Такая схема создает заинтересованность долгосрочных пользователей в увеличении численности и добычи охотничьих животных, охране среды их обитания, освобождает их от мелочной опеки со стороны государственных органов <*>. -------------------------------- <*> См.: Краев Н. В. Концепция развития правового регулирования использования ресурсов охотничьих животных в Российской Федерации // Охотничьи законы: Сборник нормативных актов и других документов. Киров, 1999. С. 528 - 538.

Название документа