Практические аспекты приватизации земельных участков в городе Москве
(Колотыркин В. В.)
("Бюллетень нотариальной практики", N 1, 2003)
Текст документа
ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПРИВАТИЗАЦИИ
ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ В ГОРОДЕ МОСКВЕ
В. В. КОЛОТЫРКИН
Земельный кодекс РФ (далее - ЗК РФ), которого так долго ждали российские предприниматели, вступивший в силу осенью 2001 года, наконец разрешил собственникам зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретать в собственность данные земельные участки в соответствии с Земельным кодексом РФ. Статья 36 ЗК РФ прямо говорит, что исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений в порядке и на условиях, установленных ЗК РФ и иными федеральными законами. Пункт 3 статьи 28 Федерального закона РФ "О приватизации государственного и муниципального имущества" от 21.12.01 N 178-ФЗ (далее - Федеральный закон о приватизации) говорит, что собственники объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на землях, относящихся к государственной и муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду, либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки, если иное не предусмотрено федеральным законом. Таким образом, мы видим первое противоречие между ЗК РФ и Федеральным законом о приватизации: если ЗК РФ предусматривает право на приватизацию земельных участков под зданиями и сооружениями, то Федеральный закон о приватизации устанавливает уже обязанность приобретения прав на такие земельные участки. Хотя пункт 3 статьи 3 ЗК РФ некоторым образом разрешает противоречие между вышеуказанными нормами, отмечая, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным законодательством, т. е. в данном случае мы имеем дело с действием специальных норм - норм Земельного кодекса РФ. Что же касается того, кто определяет: приобретать земельный участок в собственность или в аренду, - то, исходя из смысла статьи 36 ЗК РФ, это право выбора принадлежит собственнику недвижимости, расположенной на участке. Закон г. Москвы "О приватизации государственной и муниципальной собственности Москвы" от 11.04.01 N 12 (далее - Московский закон о приватизации) в статье 45 отчасти повторяет, но в то же время и противоречит положениям нормы ЗК РФ об исключительном праве собственника (правопреемника) приватизированного предприятия на:
- долгосрочную аренду земельного участка, находящегося под приватизированным объектом или относящегося к нему;
- выкуп земельного участка, за исключением земель, не подлежащих отчуждению. Таковыми в соответствии с Федеральным законом о приватизации являются земельные участки в составе земель:
а) сельскохозяйственного назначения, лесного и водного фондов, особо охраняемых природных территорий и объектов;
б) зараженных опасными веществами и подвергшихся биогенному заражению;
в) водоохранного и санитарно-защитного назначения;
г) общего пользования (улицы, проезды, дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водоемы, пляжи и другие);
д) транспорта, предназначенные для обеспечения деятельности морских и речных портов, аэропортов, а также отведенные (зарезервированные) для их перспективного развития;
е) предусмотренных генеральными планами развития соответствующих территорий для использования в государственных или общественных интересах, в том числе земель общего пользования;
ж) не подлежащих отчуждению в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Однако Московский закон о приватизации тут же делает оговорку, что до принятия Российской Федерацией и городом Москвой нормативно-правовых актов, определяющих порядок приватизации земельных участков, земельный участок, занимаемый объектом приватизации и/или относящийся к нему, сдается в долгосрочную аренду. Здесь указанный Закон дважды противоречит ЗК РФ и Федеральному закону о приватизации:
1) ограничивает право собственника приватизированного объекта на приобретение в собственность земельного участка под ним;
2) ЗК РФ и Федеральный закон о приватизации не содержат каких-либо запретов или ограничений на приватизацию земельных участков под объектами недвижимости. Более того, Федеральный закон о приватизации в той же 28 статье четко прописывает, что отказ в выкупе земельного участка или предоставлении его в аренду не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законом. При этом Московский закон о приватизации сам устанавливает исчерпывающий перечень оснований для отказа в приватизации, таковыми являются:
- установление запрета на приватизацию объекта;
- изъятие приватизируемого имущества из оборота или ограничение такового в гражданском обороте;
- заявленный к приватизации объект не относится к государственной или муниципальной собственности.
В то же время Московский закон о приватизации говорит о праве собственника недвижимого имущества взять земельный участок в долгосрочную аренду.
Мне кажется, здесь можно сделать вывод о явном нежелании Москвы продавать земельные участки, находящиеся в собственности г. Москвы, по правилам, установленным федеральным законодательством. В данной ситуации позиция Москвы вполне понятна: при существующем спросе на землю и при учете того, какие суммы коммерческие организации готовы платить и платят только за выкуп права аренды земельного участка в городе Москве (эти суммы могут достигать 500 тысяч долларов США за гектар в промышленной зоне и зачастую превышают их при выкупе права на заключение договора аренды в центральном административном округе столицы), продавать земельные участки по сравнительно смешным ценам, установленным федеральным законодательством, просто экономически невыгодно, более того, Москва потеряет один из самых больших источников дохода в бюджет. Для наглядности сравним выкупную стоимость земельных участков под приватизированными объектами недвижимости, установленную действующим законодательством Российской Федерации. Итак, в соответствии с п. 2 ст. 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса РФ" от 28.09.01 при продаже в соответствии с правилами, установленными статьей 36 Земельного кодекса Российской Федерации, находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков собственникам расположенных на них зданий, строений, сооружений стоимость таких земельных участков определяется следующим образом.
Субъектом Российской Федерации устанавливается цена земли в поселениях с численностью населения:
- свыше 3 миллионов человек - в размере от пяти - до тридцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка;
- от 500 тысяч до 3 миллионов человек - в размере от пяти - до семнадцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка;
- до 500 тысяч человек, а также за пределами черты поселений - в размере от трех - до десятикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка (на начало текущего календарного года).
До установления субъектом Российской Федерации цены земли применяется соответствующая минимальная ставка земельного налога.
При этом Закон "О введении..." устанавливает поправочный коэффициент к стоимости земельного участка, который учитывает основной вид использования расположенных на земельном участке зданий, строений, сооружений. Такие поправочные коэффициенты, учитывающие основные виды использования, утверждаются Правительством Российской Федерации в размере от 0,7 до 1,3.
Федеральный закон о приватизации в п. 7 ст. 28 дублирует положения статьи Закона "О введении..." о выкупной стоимости земельных участков под зданиями и сооружениями, однако никаких поправочных коэффициентов данный Закон не упоминает. Чтобы все вышеприведенные примеры были более реальны, необходимо сказать, что в соответствии с положениями Закона города Москвы "О ставках земельного налога" от 21.01.98 N 1 средняя базовая ставка земельного налога в городе Москве составляет 40500 рублей за один гектар в год. Учитывая все поправочные коэффициенты к данной ставке на сегодняшний день, ее размер составляет примерно 140000 рублей за один гектар в год. Таким образом, попробуем определить выкупную стоимость земельного участка площадью один гектар в городе Москве. Опуская все математические расчеты и используя максимальные величины, мы получим 5460000 рублей за один гектар, что примерно составляет 171670 долларов США. Разница очевидна.
Перед тем как перейти к дальнейшему исследованию данной проблемы, необходимо остановиться на рассмотрении одного из важнейших, на наш взгляд, факторов, препятствующих реализации норм ЗК. Это отсутствие разграничения государственной собственности на землю; проще говоря, в настоящее время не установлен собственник земельных участков, и, хотя в январе 2002 года вступил в силу Федеральный закон с аналогичным названием "О разграничении государственной собственности на землю" от 17.07.2001 N 101-ФЗ, ситуация не изменилась. Дело в том, что в Законе прямо предусмотрено, что окончательно государственная собственность на землю будет разграничена лишь с момента утверждения Правительством РФ перечней земельных участков, относящихся к собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, и регистрации права собственности на такие земельные участки в государственных органах по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Перечни земельных участков, подлежащих передаче в собственность РФ, субъектам РФ и муниципальным образованиям, готовятся специально уполномоченным федеральным органом совместно с органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления. Здесь прослеживается запоздалая попытка реализовать на практике норму статьи 72 Конституции РФ 1993 года о том, что вопросы владения, пользования и распоряжения землей находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Однако средства, с помощью которых данная конституционная норма реализуется, достаточно спорны и противоречивы. Для примера приведем следующую ситуацию: статья 8 вышеуказанного Закона "О разграничении государственной собственности на землю" устанавливает, что данный Закон применяется к правоотношениям, возникшим после введения его в действие, а по правоотношениям, возникшим до введения данного Закона в действие, он применяется к тем правам и обязанностям, которые возникнут после введения его в действие. Ситуация достаточно абсурдна, т. е., следуя нормам данного Закона, вся земля, за исключением частной собственности, до утверждения вышеуказанных перечней земельных участков является государственной и любое ее использование Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием может быть обжаловано как незаконное, особенно в городе Москве. Арендаторы могут прекратить выплату арендных платежей и потребовать возврата сумм, перечисленных городу за право заключить договор аренды, и все это с учетом сроков исковой давности, т. к. Закон-то в силу уже вступил, а перечни земель еще не утверждены. Правда, сегодня уже существует нормативно-правовой акт, который установил принципы разграничения государственной собственности на собственность РФ, субъектов РФ и муниципальных образований: это Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.91 N 3020-1, - однако он касался больше вопросов разграничения собственности на предприятия, заводы и объекты нежилого фонда. Еще один нормативно-правовой акт был издан Правительством РФ с целью внести хоть какой-то порядок в сложившуюся ситуацию. Это Постановление Правительства РФ от 07.08.02 N 576, которое утверждает Правила распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю (далее - Правила). Однако данный документ регулирует в большей степени оборот земельных участков, находящихся предположительно в федеральной собственности. Так, в п. 7 данных Правил говорится, что решение о приватизации земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность гражданами и юридическими лицами, принимается:
- Министерством имущественных отношений РФ (его территориальными органами) - в случае приобретения объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности; при этом следует отметить, что Департамент имущества города Москвы не является территориальным органом Минимущества РФ;
- уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ - в случае приобретения объектов недвижимого имущества, находящихся в собственности субъектов РФ, а также в случае если земельные участки были предоставлены в соответствии с решением органа государственной власти субъекта РФ;
- органом местного самоуправления - в иных случаях.
Данные Правила не уточняют, какой именно орган государственной власти субъекта РФ распоряжается земельными участками под объектами недвижимости в субъекте РФ, однако Правила устанавливают один очень важный принцип распоряжения земельными участками до разграничения прав собственности на землю: распоряжение земельными участками под объектами недвижимости осуществляется тем образованием, в чьей собственности данный объект недвижимости находился или на основании чьего решения данный объект недвижимости был предоставлен в частную собственность.
Существует также еще один документ, регулирующий земельные отношения и устанавливающий гарантии собственников объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами, - это Указ Президента РФ от 16 мая 1997 года (в ред. Указа Президента РФ от 03.11.99 N 1474), устанавливающий право собственников приватизированных объектов недвижимости приобретать в собственность земельные участки под этими объектами.
Следует также отметить и тот факт, что сегодня в соответствии с Федеральным законом о приватизации приватизация объектов недвижимости осуществляется одновременно с земельными участками, расположенными под ними. Правда, возникает один вопрос: а если земельный участок уже находится на правах аренды у собственника приватизированного здания или сооружения, может ли он воспользоваться своим правом на приобретение в собственность такой земельный участок? Федеральный закон о приватизации в статье 28 однозначно отвечает на этот вопрос: договор аренды земельного участка не является препятствием для выкупа земельного участка. Данная норма еще раз доказывает, что приобретение на правах аренды или приобретение в собственность земельного участка - это право собственника приватизированного объекта недвижимости. Сразу же возникает следующий вопрос: а если приватизированный объект недвижимости после приватизации был продан третьему лицу, распространяются ли на него нормы ЗК РФ и законодательства о приватизации? Земельный кодекс РФ, Федеральный и Московский законы о приватизации государственного и муниципального имущества упоминают собственника приватизированного объекта, не оговаривая, как он приобрел право собственности на данный объект: в процессе приватизации или по вторичной сделке.
Следующая проблема, которая требует обязательного рассмотрения и решения в процессе исследования данной темы, касается участка земли, необходимого для использования, эксплуатации приватизированных строений, зданий или сооружений. Об этом говорят статьи 33 и 34 ЗК РФ, пункт 1 статьи 552 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ). Об участке, необходимом для использования объектов недвижимости, упоминается и в ряде других нормативно-правовых актов. Например, Закон города Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве" от 16.07.97 N 34 дает следующее определение:
земельный участок (часть земельного участка), занимаемый зданием или сооружением и необходимый для его использования, - земельный участок (часть земельного участка), права на который неотделимы от прав на расположенные на нем здания или сооружения. Порядок определения границ земельного участка устанавливается Московской городской администрацией. До межевания территории его площадь для целей настоящего Закона определяется суммированием площади застройки и расчетной дополнительной площади (для использования соответствующего здания или сооружения), принимаемой равной наименьшему из трех показателей:
а) площади застройки;
б) площади незастроенной части имеющегося при здании обособленного земельного массива;
в) площади, приходящейся на долю в жилом квартале или ином земельном массиве, соответствующей зданию или сооружению, уменьшенной на непосредственно занимаемую зданием или сооружением площадь. Доля, соответствующая зданию или сооружению, рассчитывается в порядке, установленном в части 2 статьи 6 настоящего Закона.
Земельный кодекс РФ в статьях 33 и 35 говорит, что при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник, а предельные размеры земельных участков устанавливаются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией.
Часть земельного участка, необходимая для использования зданий и сооружений, находящихся в частной собственности, также упоминается в Постановлении Правительства Москвы от 15.09.98 N 715, распоряжении мэра Москвы от 09.11.98 N 1129-РМ, Указе мэра Москвы от 05.04.02 N 20-УМ, статье 7 проекта закона "О землепользовании и застройке в городе Москве", утв. Постановлением Правительства Москвы от 13.08.02 N 626-ПП и принятие которого ожидается к концу 2002 года. К сожалению, все вышеуказанные нормативные акты, за исключением ЗК РФ, лишь упоминают о земельном участке, необходимом для использования зданий и сооружений, находящихся в частной собственности, и только ЗК РФ, Закон города Москвы N 34 и Указ мэра N 20-УМ делают попытку раскрыть данный термин, в частности, вышеупомянутый Указ Мэра говорит о том, что планы, определяющие размер и границы земельных участков, отчуждаемых из государственной собственности, при приватизации зданий (строений или сооружений) разрабатываются на основании проектов межевания территории с учетом исторических границ землевладений, в порядке, устанавливаемом Правительством Москвы. Под историческими границами землевладений здесь подразумеваются землеотводы под строительство данных объектов недвижимости, территория, закрепленная за зданиями и сооружениями и используемая их владельцами в течение многих лет, хотя и без надлежащего оформления прав на землю. Однако далеко не всегда городская администрация в процессе межевания земли закрепляет за зданиями и сооружениями земельные участки в первоначальных границах. Так, например, может возникнуть следующая ситуация: организация приобрела у приватизированного предприятия два здания, смежных друг с другом; в свое время права на землю под данными зданиями закреплены не были, были лишь направлены в Москомзем декларации о фактическом использовании участка земли общей площадью 1,2 га. Данные декларации не давали пользователю земельного участка никаких прав и являлись лишь основанием для оформления прав на землю в надлежащем порядке. Но организация в указанные сроки не оформила указанные права, что было обнаружено только спустя несколько лет при составлении земельного кадастра. К тому моменту здание уже сменило собственника и землеотвод был оформлен непосредственно в границах указанных зданий уже на нового собственника недвижимости. Когда вступил в силу ЗК РФ и организация попыталась оформить в собственность участок под зданиями, а также определить, какая же часть земельного участка необходима для использования купленных зданий, сделать это оказалось в сложившейся ситуации очень сложно, т. к. все смежные участки уже имели другое целевое назначение. Представителям организации пришлось делать запросы в архив, для того чтобы узнать исторические границы землеотвода под принадлежащими им зданиями. При этом предприятие - первоначальный собственник зданий (приватизатор) на тот момент уже обанкротилось и было в принудительном порядке ликвидировано, и получить какие-либо документы об изначальных границах земельного участка под приобретенными зданиями было невозможно.
Таким образом, как мы видим, вышеуказанные нормативные акты лишь устанавливают общие принципы определения участка, необходимого для использования и эксплуатации объектов недвижимости, но не устанавливают четкого механизма определения площади таких участков, что явно недостаточно для реализации прав собственников недвижимости на земельные участки под зданиями и сооружениями.
Достаточно большую неразбериху как в среде государственных органов, так и среди предпринимателей вызывает вопрос о том, кто принимает решение о передаче в собственность земельных участков, расположенных под объектами недвижимости, находящихся в частной собственности. Земельный кодекс РФ достаточно просто отвечает на этот вопрос: в статье 36 со ссылкой на статью 29 сказано, что исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, принимает решение о предоставлении земельного участка в собственность. Статья 29 ЗК РФ, в свою очередь, ссылается на статьи 9, 10, 11 ЗК РФ, которые перечисляют полномочия Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления в области земельных отношений. Так, Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), субъекты РФ осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов РФ, а органы местного самоуправления осуществляют управление земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. Однако, как мы смогли убедиться выше, разграничение государственной собственности на землю произойдет только после утверждения Правительством РФ соответствующих перечней земельных участков; как же обстоят дела в сфере землепользования в городе Москве сегодня и какие же именно исполнительные органы государственной власти обладают правом предоставления земельных участков в собственность в городе Москве? В нормативно-правовых актах РФ и Москвы очень часто встречается термин "исполнительный орган государственной власти, уполномоченный на распоряжение земельными участками", однако, как мы убедимся в дальнейшем, определить, что же это за орган государственной власти, достаточно затруднительно. Итак, в соответствии с п. 1 ст. 1 Закона г. Москвы "О Правительстве Москвы" от 26.02.97 N 5 и п. 4 ст. 5 Закона города Москвы "Устав города Москвы" от 28.06.95 Правительство Москвы является высшим постоянно действующим коллегиальным исполнительным органом власти города Москвы. Среди основных полномочий Правительства Москвы можно выделить следующие:
- осуществление управления собственностью города Москвы и контроль над эффективным использованием собственности города Москвы; наделение полномочиями по управлению собственностью города Москвы соответствующих органов исполнительной власти (п. 3 ст. 13 Закона);
- осуществление государственного управления в области земельных отношений, приватизации собственности г. Москвы (п. 4 ст. 13 Закона).
Правительство Москвы осуществляет свои полномочия непосредственно или через подведомственные органы исполнительной власти. Устав же города Москвы в ст. 20 говорит, что от имени города Москвы правомочия собственника осуществляют органы государственной власти города Москвы в рамках их компетенции, а ст. 27 делает уточнение: "К ведению органов исполнительной власти города Москвы относятся управление и распоряжение собственностью города Москвы. В соответствии со ст. 4 Закона "О Правительстве Москвы" и ст. 5 Устава города Москвы таковыми являются отраслевые, функциональные и территориальные органы исполнительной власти города Москвы. Отраслевые и функциональные органы исполнительной власти представлены департаментами, комитетами, главными управлениями, управлениями и инспекциями. Территориальные органы исполнительной власти представлены префектурами административных округов, возглавляемыми префектами административных округов, и управами районов, возглавляемыми руководителями управ районов (на практике главами управ). Среди всех вышеперечисленных органов мы выделим лишь те, которые непосредственно участвуют или должны участвовать в процессе управления и распределения собственности в городе Москве вообще и земельных участков в частности. Такими органами являются:
- префектура административного округа;
- Департамент имущества Москвы;
- Московский земельный комитет;
- районная управа.
Однако в свете всего вышеизложенного встает закономерный вопрос: а можем ли мы вообще говорить о собственности города Москвы на земельные участки при отсутствии упоминаемых выше перечней земельных участков, утвержденных Правительством РФ? Существует ли хоть один нормативный акт, где указаны земельные участки, принадлежащие Москве и которыми Москва может распоряжаться на праве собственности? Да, такой нормативно-правовой акт есть. Устав города Москвы в ст. 20, которая так и называется "Собственность города Москвы", говорит о том, что в собственности города Москвы находятся средства бюджета Москвы, имущество городских государственных предприятий и учреждений, акции и доли города Москвы в хозяйственных обществах, иные объекты гражданских прав, в том числе земля и природные ресурсы в границах города Москвы, не находящиеся в соответствии с законом в частной собственности, собственности муниципальных образований, собственности РФ или других определенных законом собственников. Действительно, данная статья говорит о собственности города Москвы на земельные участки в границах города, но как в таком случае определить, какие земельные участки, расположенные на территории Москвы, находятся в собственности Москвы, какие находятся в собственности РФ, а какие находятся в муниципальной собственности? Здесь хотелось бы остановиться на разграничении федеральной и московской собственности на территории Москвы и критериях такого разграничения (о собственности муниципальных образований в городе Москве мы поговорим ниже). Закон РФ "О статусе столицы Российской Федерации" от 15.04.93 N 4802-1 в статье 8 прямо говорит, что здания, строения, сооружения, находящиеся на территории города Москвы, и помещения, в которых размещены высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти РФ, Генеральная прокуратура РФ, Центральный банк РФ, Пенсионный фонд РФ, а также земельные участки, на которых расположены указанные здания, строения и сооружения, находятся в федеральной собственности РФ. Статья 9 данного Закона говорит, что земельные участки, находящиеся в собственности города Москвы, предоставляются органами государственной власти города Москвы для размещения зданий, строений и сооружений, необходимых для выполнения полномочий федеральными органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с перечнем, формируемым Правительством Российской Федерации. Указанные земельные участки в установленном Законом порядке приобретаются федеральными органами государственной власти Российской Федерации в федеральную собственность Российской Федерации или предоставляются им в аренду в соответствии с Генеральным планом развития города Москвы и программами развития отдельных городских территорий. Важность данной статьи в том, что она на федеральном уровне подтверждает полномочия органов государственной власти Москвы в сфере распоряжения земельными участками на территории города Москвы. Итак, мы установили, что земельные участки в границах Москвы, за исключением земельных участков, находящихся в федеральной, муниципальной, а также частной собственности, находятся в собственности города Москвы.
Теперь непосредственно перейдем к рассмотрению полномочий вышеперечисленных органов исполнительной власти города Москвы в сфере землепользования. Итак:
1. Префектура административного округа:
Правовой статус префектуры регулируется Положением о префектуре административного округа города Москвы, утв. Постановлением Правительства Москвы от 28.05.02 N 407-ПП, а также рядом иных нормативно-правовых актов. В соответствии с данным Положением префектура административного округа (далее - префектура) - территориальный орган исполнительной власти города Москвы, подведомственный Правительству Москвы. Среди полномочий префектуры в области экономики, финансов, управления имуществом можно выделить следующие полномочия, имеющие непосредственное отношение к рассматриваемому нами вопросу. Таковыми являются:
- участие в работе по разграничению собственности города Москвы;
- согласование документов и внесение предложений по вопросам распоряжения имуществом, находящимся в собственности города и расположенным на территории административного округа (п. п. 2.2.1.17, 2.2.1.18).
Среди полномочий префектуры в области строительства, землепользования и охраны окружающей среды можно выделить следующее полномочие:
- принятие в пределах своей компетенции на основании утвержденной исходно-разрешительной документации решений о предоставлении земельных участков на территории административного округа для осуществления градостроительной деятельности (п. 2.2.2.5).
Таким образом, мы видим, что полномочия префектуры в вопросах распоряжения собственностью города Москвы, в том числе в вопросах, касающихся землепользования, очень абстрактны и неточны, и если мы внимательно прочитаем Положение о префектуре, то увидим, что такие термины, как участие в работе, согласование документов и внесение предложений по вопросам в пределах своей компетенции, не раскрываются и не уточняются, поэтому и толковать их можно по-разному. Однако ни для кого не секрет, что сегодня земля в Москве предоставляется в аренду и изымается у землепользователей в большинстве случаев на основании распорядительных актов префектов административных округов. В соответствии с Гражданским кодексом РФ право предоставлять имущество на правах аренды принадлежит собственнику либо другому управомоченному законом или собственником лицу. В данном случае собственник нам известен - это город Москва, и полномочия префектуры в области землепользования определяет именно он. Возможно, существует нормативно-правовой акт, уточняющий права префектов в сфере землепользования? Такой акт действительно существует, это Постановление Правительства Москвы от 31.03.92 N 174а. В нем Правительство Москвы соглашается с предложением префектов, Москомархитектуры и Москомзема о разграничении полномочий между Правительством Москвы и администрациями округов в вопросах градостроительства и регулирования землепользования, утверждает Схему разграничения земель Москвы, на территории которых решения о регулировании земельных отношений принимаются Правительством Москвы или префектами административных округов, а также в порядке эксперимента предоставляет префектам право принятия решений по предоставлению земельных участков на территории административных округов, включая муниципальные районы, на основании утвержденных в Правительстве Москвы концепций социально-экономического и градостроительного развития административных округов. При этом данное Постановление не раскрывает понятия "регулирование землепользования". Однако необходимо учитывать, что последняя редакция данного документа была осуществлена в 1998 году, до вступления в силу ЗК РФ, а само постановление принималось на заре кооперации и коммерческого использования земли. В начале 90-х начался процесс приватизации и основное внимание государства уделялось приватизации предприятий, заводов, имущественных комплексов, но не земле. В распоряжениях Москомимущества указывалось на необходимость оформления землеотводов под объектами приватизации, но Московский земельный комитет только образовался и не мог в полной мере контролировать надлежащее оформление земельных правоотношений у всех приватизированных предприятий. Так возникали пробелы в законодательстве, которые не до конца устранены и сейчас. Хотелось бы обратить внимание государственных органов на необходимость осуществлять более четкий контроль над издаваемыми и действующими нормативно-правовыми актами. Итак, на основании всего вышеизложенного можно сделать вывод: префектура административного округа действительно имеет право принимать решение о регулировании земельных отношений в округах, только вышеуказанное Постановление N 174а, к сожалению, не раскрывает, по каким вопросам такие решения могут приниматься и относятся ли к ним решения о предоставлении земельных участков в собственность.
2. Департамент имущества Москвы:
Следующим исполнительным органом государственной власти, имеющим непосредственное отношение к управлению собственностью города Москвы, является Департамент имущества Москвы (ДИМ). Правовой статус ДИМа прежде всего регулируется Положением о Департаменте имущества Москвы, утв. Постановлением Правительства Москвы от 16.07.02 N 559-ПП.
Департамент имущества Москвы является функциональным органом исполнительной власти города Москвы, обеспечивающим проведение государственной политики в области приватизации предприятий, осуществляющим полномочия по управлению и распоряжению объектами собственности города Москвы, а также межотраслевую координацию управления собственностью города Москвы. В своей деятельности ДИМ подотчетен Правительству Москвы и представляет имущественные интересы города Москвы. Среди основных задач и функций ДИМа можно выделить следующие:
- Управление и распоряжение в установленном порядке имуществом, находящимся в собственности города Москвы.
- Реализация на основе законодательства Российской Федерации и законодательства города Москвы государственной политики приватизации предприятий, объектов недвижимости и другого имущества города Москвы.
- Готовит предложения о разграничении собственности между городом Москвой и Российской Федерацией, субъектами Федерации, муниципальными образованиями.
- Осуществляет в установленном порядке принятие имущества из собственности Российской Федерации, субъектов Федерации и других собственников в собственность города Москвы, а также передачу имущества города Москвы другим собственникам.
- Организует работу по подготовке планов приватизации и принимает в пределах своей компетенции решения о приватизации находящихся в собственности города Москвы предприятий и иных объектов по поручению органов Российской Федерации.
Департамент имущества Москвы имеет право:
- Распоряжаться имуществом города Москвы, заключать договоры, контракты и иные сделки в отношении имущества города Москвы в соответствии с действующим законодательством (п. 3.1.1).
Таким образом, мы видим прямое указание в законодательстве, что правом распоряжаться имуществом Москвы обладает Департамент имущества Москвы. Более того, в соответствии с п. 3 ст. 28 Федерального закона о приватизации решение о продаже земельных участков принимается органом, принявшим решение о приватизации, т. е. органом по управлению имуществом. В нашем случае таковым является Департамент имущества Москвы (ранее - Москомимущество), если речь идет о собственности города Москвы. Казалось бы, в данном случае закон четко указывает на орган, управомоченный на принятие решений о предоставлении в собственность земельных участков.
Однако и здесь возникает ряд вопросов, способных ввести в заблуждение собственника объектов недвижимости, желающего приобрести в собственность земельный участок под такими объектами. Так, например, при обращении в ДИМ с заявкой на приобретение в собственность земельного участка ответ заявителю будет дан Москомземом, более того, вы можете обратиться и в префектуру, и ваша заявка тоже будет принята и даже будет внесена в так называемую Книгу заявок на приобретение в собственность земельных участков, однако и в этом случае ответ вы получите из Москомзема. Если мы обратимся к истории, то увидим, что на практике ДИМ никогда не занимался земельными отношениями и тем более не предоставлял в пользование земельные участки. Эти функции осуществляла префектура административного округа и Москомзем (префект издавал распоряжение о предоставлении земельного участка в пользование, а Москомзем оформлял и регистрировал сделки с землей). К тому же, обращаясь к вышесказанному, мы вспомним, что префектура также имеет определенные полномочия в вопросах землепользования, правда, такие полномочия нигде не раскрыты и не уточнены, что делает их толкование двояким. Московский земельный комитет, как мы увидим ниже, осуществляет кадастровый учет, оформление и регистрацию сделок с землей. Московская кадастровая палата осуществляет кадастровую оценку земель. Таким образом, ДИМ не выполняет никаких функций, связанных с регулированием и оформлением земельных отношений. В настоящее время, однако, действует распоряжение первого заместителя премьера Правительства Москвы "О сроках согласования префектурами административных округов проектов распоряжений Департамента государственного и муниципального имущества города Москвы" (в настоящее время - Департамент имущества Москвы) от 28.06.00 N 501-РЗП. В нем говорится о том, что срок согласования вышеуказанных проектов распоряжений ДИМа в префектурах административных округов составляет не более 14 календарных дней; если в течение 14 календарных дней со дня регистрации в согласующий орган от префектуры не поступила информация о результатах рассмотрения такого проекта, он считается согласованным. К сожалению, данный документ не уточняет, по каким именно вопросам ДИМ направляет на согласование в префектуру проекты распоряжений, - видимо, по всем вопросам, находящимся в совместном ведении ДИМа и префектуры, а таковыми являются вопросы распоряжения собственностью города Москвы, куда относятся и вопросы землепользования. К тому же, если мы вспомним, префектура административного округа согласует документы и вносит предложения по вопросам распоряжения имуществом, находящимся в собственности города и расположенном на территории административного округа. Нельзя не отметить и один из важнейших нормативных актов города Москвы, который на практике реализовал право иметь в частной собственности земельные участки на территории города Москвы. Это Закон города Москвы "Об эксперименте по продаже земельных участков в городе Зеленограде" от 29.09.99 N 36. И хотя действие данного Закона распространяется только на земельные участки, находящиеся в собственности города Москвы, свободные от прав третьих лиц и предназначенные в соответствии с утвержденной градостроительной документацией для возведения зданий и сооружений, он интересен тем, что четко определяет, кто от имени органов власти города Москвы выступает продавцом земельных участков на территории города Москвы. Таковым является Московский земельный комитет. Так перед нами появляется третий участник процесса приватизации земельных отношений в городе Москве. Рассмотрим его полномочия в сфере землепользования.
3. Московский земельный комитет (Москомзем):
Правовой статус Москомзема закреплен в Положении о Московском земельном комитете, утв. совместным распоряжением мэра Москвы и Государственного комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 07.10.96 N 371/1-РМ-1-30/1967, а также в ряде других нормативно-правовых актов. В соответствии с п. 1.2 Положения Москомзем является функциональным органом городской администрации по обеспечению экономико-правового регулирования земельных отношений в городе Москве.
Основными задачами и функциями Москомзема являются:
- Распоряжение и управление землей в пределах полномочий, делегированных Московской городской администрацией, в установленном порядке в рамках действующего законодательства.
- Рассмотрение по поручению Правительства Москвы заявок на предоставление земельных участков и подготовка предложений в Комиссию по вопросам земельных отношений и градостроительства в г. Москве.
- Оформление, выдача и хранение правоустанавливающих документов на землю на основании распорядительных актов Московской городской администрации.
- Регистрация (перерегистрация) прав на земельные участки и осуществление государственной регистрации гражданско-правовых сделок с правами на земельные участки в г. Москве.
Среди основных прав и обязанностей Москомзема можно выделить следующие, на наш взгляд, важнейшие для целей данной работы. Это:
- приостановление исполнения неправомерных решений по вопросам изъятия и предоставления земель до рассмотрения протестов в соответствующих органах (мэром Москвы; в Правительстве Москвы, судах общей юрисдикции, арбитражных судах);
- выступление арендодателем от имени Московской городской администрации, осуществление передачи прав (в том числе по конкурсу или на аукционе) пользования земельными участками;
- оформление и выдача в установленном порядке государственных актов, заключение договоров, внесение в них изменений, продление действия (не более максимального срока, установленного законодательством) договоров, расторжение в установленном порядке договоров аренды земли и других документов, удостоверяющих право на землю;
- регистрация имущественных и иных прав на земельные участки.
Здесь, как нам кажется, необходимо рассмотреть также еще два правовых акта, регулирующие правовой статус Москомзема, - это два распоряжения мэра Москвы: "О принятии Москомземом распоряжений по земельным участкам в г. Москве" от 18.06.96 N 374-РМ и "О взаимодействии Москомзема и префектур административных округов по урегулированию земельных отношений" от 12.05.93 N 330-РМ. Несмотря на давний срок издания вышеуказанных распоряжений, они на сегодняшний день действуют.
В первом из них говорится о праве Москомзема при регистрации (перерегистрации) прав землепользователей самостоятельно принимать решения и издавать по ним распоряжения об установлении прав пользования (аренды) на земельные участки в определяемых Москомземом границах сроком до пяти лет. Таким образом, в данном распоряжении определяется компетенция Москомзема по распоряжению земельными участками в городе Москве.
Во втором распоряжении мэра Москвы, со ссылкой на вышеуказанное Постановление Правительства Москвы N 174а, говорится следующее:
1. Строго указать префекту Западного административного округа и председателю Москомзема на отсутствие согласованных действий по разграничению полномочий в процессе проведения земельной реформы, повлекшее нарушение земельного законодательства.
2. Поручить первому заместителю премьера правительства Москвы:
- обсудить на совещании с участием префектур административных округов, Москомзема, Москомархитектуры вопрос о совершенствовании взаимоотношений указанных структур при оформлении предоставления земельных участков;
- подготовить проект распоряжения мэра с конкретными предложениями по организационно-методическим аспектам регулирования земельных отношений в городе в дополнение к Постановлению правительства Москвы от 31.03.92 N 174а;
- обязать Москомзем и префектуру Западного административного округа устранить совместно обнаруженные недостатки и привести в соответствие с действующим земельным законодательством и установленным порядком принятые распоряжения префекта;
- обязать Москомзем обеспечивать более четкий контроль над предоставлением, своевременным освоением и использованием земель и своевременно вносить в префектуры и правительство Москвы предложения об отмене или изменении действующих актов органов исполнительной власти.
Таким образом, данное положение указывает на недостатки во взаимодействии Москомзема и префектур административных округов в сфере регулирования земельных отношений. Как мы смогли убедиться выше, множество противоречий, пробелов и неточностей существует в отношениях органов государственной власти, регулирующих отношения в сфере землепользования, например, полномочия ДИМа и Москомзема в вопросах заключения и регистрации сделок с недвижимым имуществом города Москвы, каковым являются и земельные участки. К сожалению, данное распоряжение мэра не получило своего развития в свете выхода нового законодательства постольку, поскольку земельные отношения в Москве были своего рода "заморожены" в свете существования основной формы землепользования в городе Москве - аренды. При вступлении в силу ЗК РФ все недостатки действующего законодательства стали очевидны. Видимо, органам исполнительной власти города Москвы не хватило времени на подготовку подзаконных и внутренних нормативных актов. А может быть, причина такой неразберихи кроется в нежелании городской администрации продавать городскую землю по низким ценам? Подтверждением тому является нормативно-правовая база Московской области, регулирующая отчуждение из государственной собственности земельных участков, расположенных под объектами недвижимости. Например, Постановление губернатора Московской области от 30.03.99 N 98-ПГ "О продаже находящихся в государственной собственности земельных участков под приватизированными предприятиями и иными объектами недвижимости на территории Московской области". Данный акт утверждает положение о продаже соответствующих земельных участков, которое, в свою очередь, четко определяет порядок продажи земельных участков, порядок определения цены земельного участка и порядок расчетов, а также переход права собственности на земельный участок. Данное Постановление нашло и реализацию на практике, таковым является Постановление губернатора Московской области от 19.01.01 N 11-ПГ "О продаже земельного участка ООО "Марс" в Ступинском районе Московской области". В Постановлении "О продаже находящихся в государственной собственности земельных участков под приватизированными предприятиями и иными объектами недвижимости на территории Московской области" также четко определено, кто принимает решение о продаже земельных участков в Московской области, а кто выступает продавцом данных земельных участков. Так, решение о продаже земельных участков, находящихся в государственной собственности, принимает Комитет по управлению имуществом Московской области, а продавцом таких земельных участков выступает Фонд имущества Московской области.
Возвращаясь к проблеме приватизации земельных участков в городе Москве, следует упомянуть и районные управы, чей правовой статус в городе Москве очень специфичен и заслуживает особого внимания. Также мы рассмотрим участие районных управ в регулировании земельных отношений на территории города.
4. Районная управа:
Правовой статус управы района города Москвы регулируется, прежде всего, Законом города Москвы "О районной управе в городе Москве" от 11.09.96 N 28-91. В соответствии с данным Законом управа является органом местного самоуправления. Такой статус у управы существовал не всегда. Так, в соответствии с предыдущей редакцией Закона "О районной управе в городе Москве" управа являлась органом власти района и подчинялась Правительству Москвы, хотя, по сути, являлась органом местного самоуправления (избираемые жителями района глава управы, районное собрание и т. д.). И только Верховный Суд РФ в своем Определении от 30.03.01 N 5-ГО1-12 признал противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению положения статей Закона города Москвы "О районной управе в городе Москве". Тем не менее в Законе города Москвы "О внесении изменений и дополнений в статьи 4 и 20 Закона города Москвы от 26.02.97 N 5 "О Правительстве Москвы" управы районов именуются территориальными, исполнительными органами государственной власти города Москвы, что противоречит вышеуказанному Определению Верховного Суда РФ. Здесь мы будем рассматривать районные управы как органы местного самоуправления города Москвы, и если мы внимательно посмотрим на вышеуказанный Закон "О районной управе", то увидим, что управа в городе Москве не обладает никакими правами и полномочиями в сфере землепользования. Казалось бы, здесь нарушаются права органов местного самоуправления, закрепленные Конституцией РФ 1993 года, владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, а также ст. 11 ЗК РФ о том, что органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение муниципальной собственностью. Однако федеральное законодательство также делает и ряд оговорок в отношении органов местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Так, в ст. 1 Федерального закона "О внесении дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах местного самоуправления" от 17.03.97 N 55-ФЗ говорится, что на внутригородских территориях городов Москвы и Санкт-Петербурга местное самоуправление осуществляется при сохранении единства городского хозяйства в соответствии с уставами и законами субъектов - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Пункт 4 ст. 19 ЗК РФ, в свою очередь, говорит, что в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге земельные участки в муниципальную собственность при разграничении государственной собственности на землю не передаются. Право муниципальной собственности на земельные участки в этих субъектах Российской Федерации возникает при передаче земельных участков из собственности городов Москвы и Санкт-Петербурга в муниципальную собственность в соответствии с законами этих субъектов Российской Федерации. Так, в настоящее время действует Закон города Москвы "О порядке передачи району города Москвы полномочий по управлению объектами собственности города Москвы" от 28.10.98 N 27. В статье 1 данного Закона дается перечень определений, используемый для целей настоящего Закона; так, объектами собственности города Москвы являются здания, сооружения, нежилые помещения, предприятия, учреждения, иное имущество (кроме земли), находящиеся в собственности города Москвы. Итак, мы видим четкое указание на тот факт, что управы районов в отношениях регулирования землепользования в городе Москве не участвуют.
Подводя итог всему вышеизложенному, мы хотели бы дать свое видение процесса приватизации в свете действующего законодательства РФ и города Москвы. Итак, решение о предоставлении в собственность земельных участков под объектами недвижимости, находящимися в частной собственности, принимается Департаментом имущества Москвы. Далее проект распоряжения о предоставлении в собственность земельных участков направляется в префектуру административного округа, на территории которого данные участки расположены, префектура в двухнедельный срок согласует данный проект распоряжения, после чего ДИМ издает такое распоряжение. В срок, установленный в данном распоряжении, Московский земельный комитет заключает договор купли-продажи земельного участка, регистрирует его, после чего органы Минюста по регистрации прав на недвижимое имущество регистрируют переход права собственности на земельный участок. Однако, как мы уже говорили, это всего лишь видение процесса приватизации земли в Москве, на практике все может выглядеть совсем иначе, если Москва вообще начнет практику по продаже земельных участков в границах города. Тем не менее сегодня уже подаются иски в арбитражные суды с требованиями признания исключительного права собственности и предоставления таких участков в собственность на территории Москвы. К сожалению, решений по таким искам еще не принято, и нам остается лишь пожелать удачи собственникам зданий и сооружений, решившим отстаивать свои права на землю.
Название документа