Уголовно-правовые и криминологические проблемы борьбы с незаконной торговлей окружающей средой

(Дубовик О. Л.) ("Экологическое право", N 5, 2002) Текст документа

УГОЛОВНО-ПРАВОВЫЕ И КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ БОРЬБЫ С НЕЗАКОННОЙ ТОРГОВЛЕЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДОЙ <*>

О. Л. ДУБОВИК

Дубовик О. Л., ведущий научный сотрудник Центра эколого-правовых исследований ИГП РАН, доктор юридических наук, профессор.

В последнее время интерес к проблеме экологических преступлений со стороны специалистов в области экологического права, уголовного права и криминологии усилился. Опубликованы многочисленные комментарии к УК РФ <1>, статьи <2> и анализы практической деятельности правоохранительных, природоохранительных органов и судов <3>. Эта проблематика достаточно подробно отражена в учебниках по уголовному и экологическому праву <4>, а статистические данные об экологической преступности и правонарушаемости содержатся в Государственных докладах о состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации <5>. -------------------------------- <1> См., напр.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под ред. В. М. Лебедева и Ю. И. Скуратова. М., 2002. (Глава 26 "Экологические преступления" - О. Л. Дубовик.); Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под ред. Х. Д. Аликперова и Э. Ф. Побегайло. М., 2001. (Глава 26 - О. Л. Дубовик.); Лопашенко Н. А. Экологическое право. Комментарий к главе 26 Уголовного кодекса Российской Федерации. СПб., 2002; Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под ред. В. И. Радченко. М., 1996. (Глава 26 - Э. Н. Жевлаков.); Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под ред. В. И. Радченко, А. С. Михлина. М., 2000. (Глава 26 - Э. Н. Жевлаков.); и др. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (под ред. Ю. И. Скуратова, В. М. Лебедева) включен в информационный банк согласно публикации - М.: Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 2000. ------------------------------------------------------------------ <2> См.: Дубовик О. Л. Ответственность за экологические преступления // Журнал российского права. 1997. N 9. С. 50; Дубовик О. Л. Экологические преступления по новому УК РФ // Журнал российского права. 1997. N 10. С. 59 - 71; Дубовик О. Л. Проблемы уголовной и административной ответственности за нарушения экологического законодательства // Экологическое право России: Сб. мат. науч.-пр. конф. 1995 - 1998 гг. М., 1999. С. 214 - 216; Жевлаков Э., Суслова Н. Экологическая преступность в Российской Федерации в 1990 - 2000 гг. // Уголовное право. 2000. N 3. С. 67 - 74. <3> См.: Виноградов В. П. Деятельность Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры по надзору за исполнением законодательства об охране окружающей природной среды // Экологическое право. 2002. N 2. С. 33 - 42; Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 5 ноября 1998 г. N 14 "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения". <4> Дубовик О. Л. Экологическое право в вопросах и ответах: Учебное пособие. М., 2001; Бринчук М. М. Экологическое право (Право окружающей среды): Учебник. М., 1998; Бринчук М. М., Дубовик О. Л., Жаворонкова Н. Г., Колбасов О. С. Экологическое право: от идей к практике / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 1997; Уголовное право России. Т. 2. Особенная часть / Под ред. А. Н. Игнатова, Ю. А. Красикова. М., 1998. (Глава 12 "Экологические преступления" - О. Л. Дубовик.); Уголовное право России. Особенная часть / Под ред. В. Н. Кудрявцева, А. В. Наумова. 2-е изд. М., 1999. (Глава XIII "Экологические преступления" - О. Л. Дубовик.); Уголовное право России. Общая и Особенная части / Под ред. В. П. Ревина. М., 2000. (Глава 26 "Экологические преступления" - Г. М. Миньковский.). <5> См., напр.: Государственный доклад "О состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 2000 году". М., 2001; Государственный доклад "О состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 1999 году". М., 2000; Государственный доклад "О состоянии окружающей природной среды Москвы в 1999 году". М., 2000; и др.

В итоге вопросы борьбы с экологическими преступлениями, пожалуй, достаточно подробно разработаны в литературе с точки зрения толкования действующего уголовного закона и общего анализа экологической преступности (по данным статистики). В то же время явно недостаточен объем специальных криминологических исследований, особенно новых, пока что не вызвавших реакции законодателя форм и видов общественно опасного экологически значимого поведения <*>. В этой связи следует обсудить реальные проявления такого рода поведения, угрозу экологической безопасности и сохранению качества окружающей среды, которые они создают, масштабы реального (уже наносимого) ущерба, возможности криминализации поведения и шансы уголовного закона в борьбе с ними, а также связи с другими преступлениями. К числу таких видов экологически опасного поведения, причиняющего (могущего причинить) вред и другим охраняемым благам, относятся: незаконная торговля окружающей средой; экологический терроризм; нарушения экологического правопорядка в связи с деятельностью объектов, характеризующихся повышенным экологическим риском, и др. -------------------------------- <*> О понятии экологически значимого поведения см.: Дубовик О. Л. Механизм действия права в охране окружающей среды. М., 1994; Дубовик О. Л., Жалинский А. Э. Причины экологических преступлений. М., 1998.

Рассмотрим подробнее проблему незаконной торговли окружающей средой. Во-первых, незаконная торговля окружающей средой (природными ресурсами) угрожает самому существованию ряда природных объектов. Во-вторых, она требует проведения ряда дополнительных исследований, подобных тем, что охватывают процессы загрязнения окружающей среды, соблюдения режима особо охраняемых территорий и пр. В-третьих, международное сотрудничество в самых различных его формах действительно является эффективным по многим направлениям. В-четвертых, целесообразно рассматривать экологические проблемы и в данном случае - незаконную торговлю окружающей средой - комплексно, во всяком случае используя междисциплинарный подход, т. е. сочетая экологический и криминологический подходы. При этом не следует забывать, что, по многочисленным и трудноопровержимым данным, незаконная торговля окружающей средой является распространенным способом извлечения в различных масштабах "теневой" прибыли - грязных денег - и влечет как минимум три группы негативных последствий: а) резкое ухудшение состояния окружающей среды, включая исчезновение различных видов флоры и фауны, истощение ресурсов, загрязнение природы; б) разрушение законной конкуренции на рынке, когда незаконно добытые ресурсы вытесняют полученные в соответствующем порядке; в) падение авторитета и эффективности государственного управления за счет его коррумпирования, причем существуют обоснованные предположения о том, что именно коррупция обеспечивает возможность незаконной торговли и делает особенно опасными упомянутые ее последствия. Поскольку данная проблема обозначена как находящаяся на стыке экологических, эколого-правовых исследований и изучения феномена коррупции, прежде всего необходимо оценить главным образом относимость информации к данной проблеме. Именно на этой основе оценивается возможность использования имеющихся суждений для получения дополнительной, возможно, иной информации, непосредственно характеризующей, отражающей коррумпированную незаконную торговлю окружающей средой. Общая экологическая информация. Она чрезвычайно обширна. По рассматриваемой проблематике особое значение имеют данные о характере и объеме природопользования в связи с состоянием рынка, которое, в свою очередь, определяется массой действующих явно либо латентно факторов (производственные технологии, услуги, мода, суеверия и пр.) об экологическом поведении индивида, различных групп населения в разных социальных сферах; об осуществлении, говоря общим образом, экологической функции государства; о состоянии правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды (в особенности праве собственности на природные ресурсы и праве природопользования), режиме отдельных объектов, правовых основах управления и информационного обеспечения в данной сфере, способах экологического нормирования и стандартизации, платности природопользования и пр. Такая информация содержится во многих официальных источниках и опубликованных работах. В частности, это данные Госкомстата - в этом случае по нескольким формам: N 2-тп (воздух), 3-ос (вода) и другие; ведомственные материалы органов государственного управления (описание их структуры и компетенции в данном случае заняло бы очень много места и необходимостью не вызывается); материалы неправительственных организаций и структур; данные научных исследований; материалы журналистских расследований и пр. <*>. -------------------------------- <*> Значительный объем эмпирических данных публикуется в газете "Зеленый мир". Весьма важные результаты исследований, включая региональные, распространяются в Интернете (сайты специалистов Дальнего Востока, таможенных учреждений и другие: http://www. forest. ru; http://www. cci. glasnet. ru; http://www. dvtu. vladivostok. ru; http://www. archive. expert. ru; http://www. zrpress. ru; http://www. news.911.ru; http://www. crime. vl. ru).

Серьезными источниками являются ежегодные государственные доклады о состоянии окружающей среды, сводные отчеты различных структур. Обширная информация, относящаяся к рассматриваемой ниже проблематике, содержится в Государственных докладах "О состоянии окружающей природной среды Российской Федерации" в 1999 г., 2000 г., которые готовятся федеральными государственными структурами <*>. -------------------------------- <*> Так, в подготовке Государственного доклада "О состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 2000 году", вышедшего в сентябре 2001 г., участвовали 43 ведомства, в том числе МПР России, Минатом России, МЧС России, МВД России, Минздрав России, Минобороны России, Минсельхоз России, Минфин России, Минтранс России и др.

Важную информацию публикует созданное в 1994 г. в форме федерального государственного учреждения Российское экологическое федеральное информационное агентство (РЭФИА). Ряд сведений содержится в государственных кадастрах природных ресурсов <*>, а также выявляется в ходе мониторинга окружающей среды, основные предписания о котором сформулированы в законодательных экологических и детализированы в подзаконных актах <**>. -------------------------------- <*> В настоящее время в Российской Федерации ведется несколько видов кадастров, имеющих статус государственных. Это земельный кадастр, кадастр водных ресурсов, животного мира, особо охраняемых природных территорий и других ресурсов, а также отходов. Порядок ведения кадастров регулируется федеральным законодательством. См.: Федеральный закон от 2 января 2000 г. "О государственном земельном кадастре" // СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149; Постановления Правительства Российской Федерации "О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий" от 19 октября 1996 г., "О Красной книге Российской Федерации" от 19 февраля 1996 г.; Правила проведения государственной кадастровой оценки земель от 8 апреля 2000 г.; Правила кадастрового деления территории РФ и Правила присвоения кадастровых номеров земельным участкам от 6 сентября 2000 г. <**> См.: Бринчук М. М. Экологическое право. М.: Юрист, 1998. С. 275. Порядок ведения экологического и иных видов мониторинга (социально-гигиенического, фонового, атмосферного воздуха, животного мира и т. п.) регулируется, как правило, специальными подзаконными актами: см.: Положение о социально-гигиеническом мониторинге от 1 июня 2000 г., Положение о Федеральной службе наблюдения за состоянием окружающей природной среды от 23 августа 2000 г., Положение о ведении государственного мониторинга водных объектов от 14 марта 1997 г., Положение о мониторинге земель в РФ от 15 июля 1992 г. На уровне субъектов, например, 5 июля 2001 г. Правительством г. Москвы был одобрен проект закона г. Москвы "Об экологическом мониторинге", подготовленный Департаментом природопользования и охраны окружающей среды Правительства Москвы и группой специалистов под руководством О. Л. Дубовик (Бочин Л. А., Зиберов В. В., Кузнецова О. Н., Радчик О. Л.). Аналогичный закон действует в Свердловской области. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Постановление Правительства РФ от 15.07.1992 N 491 "О мониторинге земель" утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 28.11.2002 N 846 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель". ------------------------------------------------------------------

Криминально-экологическая информация. Она включает в себя крайне неполные статистические данные об экологической преступности и правонарушаемости; некоторые, также недостаточные, данные о факторах преступлений и правонарушений. Источниками этой информации являются статистика МВД РФ и Министерство юстиции РФ. В итоге в правовой экологической литературе содержатся определенные сведения о правах и обязанностях отдельных субъектов природопользования, о состоянии природопользования, публично-правовом и общественном контроле в этой сфере. Можно утверждать, что в экологической литературе накоплены такие данные, которые, хотя и в ограниченных пределах, позволяют: а) распознавать и объяснять механизм экологического поведения, включая поведение, опасное для состояния окружающей среды; б) позитивно регулировать охрану природы и природопользование, предлагая правовые средства для этих целей; в) предупреждать экологические правонарушения и реализовать индивидуальную и корпоративную ответственность за экологические правонарушения. Информация по проблеме коррупции. Она также весьма обширна <*>. Для исследуемой в данном случае проблемы имеют существенное значение как работы, посвященные нормативно-правовым аспектам данной проблемы (уголовное и административное право, некоторые гражданско-правовые и иные вопросы), так и работы социально-правовые (криминологические, социологические, экономические и иные). Исследователями высказан в этой области ряд интересных суждений, однако, избегая их оценки, весьма кратко скажем, что крайне необходимо дальнейшее исследование как понятийного аппарата, так и, прежде всего, юридических конструкций, позволяющих описать составы коррупционных деяний и тем самым определить основания ответственности за коррупционные правонарушения. Но наиболее существенное значение могло бы иметь дальнейшее накопление верифицированной эмпирической информации о генезисе, распространенности, структуре и иных параметрах коррупции. Впрочем очевидно, что эта необходимость осознается в литературе с той или иной степенью глубины и добросовестности. -------------------------------- <*> См.: Волженкин Б. В. Служебные преступления. М., 2000; Волженкин Б. В. К вопросу о совершенствовании законодательства об ответственности за преступления в сфере экономической деятельности // Налоговые и иные экономические преступления. Вып. 2. Ярославль, 2000; Галагуза Н. Ф., Ларичев В. Д. Преступления в страховании: предотвращение, выявление, расследование (отечественный и зарубежный опыт). М., 2000; Кругликов Л. Л., Соловьев О. Г. Новые исследования по экономическим преступлениям: Рец. на кн. Волженкин В. В. Экономические преступления // Налоговые и иные экономические преступления. Вып. 1. Ярославль, 2000; Лунеев В. В. Преступность XX века. М., 1997; Лунеев В. В. Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы // Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы. М., 2001.

Пока что борьба с коррупцией, на наш взгляд, затрудняется имеющим место производством мифов в литературе, популистскими высказываниями <*>. Безответственность в характеристике коррупции порождает избыточную неприцельную репрессию, необоснованное расширение компетенции правоохранительных ведомств. Такая опасность может возникнуть и при анализе незаконной торговли окружающей средой. Халатность, плохая организация работы, распространенные в сфере охраны окружающей среды, могут рассматриваться как проявления коррумпирования, что возможно, но не обязательно. -------------------------------- На это обстоятельство обращает внимание С. В. Максимов, который даже выделяет 5 наиболее "впечатляющих" мифов о российской коррупции. См.: Максимов С. В. Коррупция. Закон. Ответственность. М., 2000. С. 6.

Показательный пример - проблема принятия законодательства о ввозе ОЯТ (отработавшее ядерное топливо). Здесь, несомненно, имело место лоббирование принятия законов <*>, мощное пропагандистское обеспечение, своеобразный "подкуп" возможной выгодой для страны в целом, экологии, переработчиков <**>. -------------------------------- <*> Имеются в виду три Федеральных закона от 10 июля 2001 г.: "О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории" // СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2947; "О внесении дополнений в статью 50 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" // СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2948; "О внесении дополнений в Федеральный закон "Об использовании атомной энергии" // СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2949. К вопросу о процессе прохождения указанных законопроектов: они - в соответствии с Федеральным законом "Об экологической экспертизе" - в обязательном порядке подлежали государственной экологической экспертизе. Особое мнение эксперта - члена экспертной комиссии Министерства природных ресурсов было сформулировано только мной - О. Д. <**> См.: Переработка ОЯТ - это не торговля территорией // Зеленый мир. 2000. N 21 - 22; Несовершенство отечественного законодательства в области использования атомной энергии //Зеленый мир. 2001. N 1 - 2; Популизм в ядерной политике грозит России экологической катастрофой // Зеленый мир. 2001. N 1 - 2; Как эколог, хочу предостеречь Вас... // Зеленый мир. 2001. N 5 - 6; В целом предлагаемый законопроект покончит с экологической безопасностью России // Зеленый мир. 2001. N 7 - 8; Последствия ввоза ОЯТ в Россию // Зеленый мир. 2001. N 9 - 10; Россия - это свалка, Москва - мусоропровод // Зеленый мир. 2001. N 17 - 18. С. 9.

Но вопрос о коррумпировании законодателя, т. е. членов Федерального Собрания, требует иной, отсутствующей сейчас информации. Так или иначе полезная информация о коррупции содержится в работах российских авторов Б. В. Волженкина, Ю. Г. Козлова, В. Д. Ларичева, В. В. Лунеева, С. В. Максимова, A. M. Яковлева, П. С. Яни и других <*>. В иностранной литературе значимыми являются работы многих авторов, среди которых по объективным и более субъективным причинам в наибольшей степени использовались работы криминологов из Тюбингенского университета (Ханс-Юрген Кернер и его группа) и Института Макса Планка по международному и иностранному уголовному праву во Фрайбурге <**>. Наряду с этим в максимально возможной степени использовались публикации международных центров, прежде всего Transparensy International, исследующих вопросы борьбы с организованной преступностью и коррупцией. -------------------------------- <*> Волженкин Б. В. Служебные преступления. М., 2000; Волженкин Б. В. К вопросу о совершенствовании законодательства об ответственности за преступления в сфере экономической деятельности // Налоговые и иные экономические преступления. Вып. 2. Ярославль, 2000; Галагуза Н. Ф., Ларичев В. Д. Преступления в страховании: предотвращение, выявление, расследование (отечественный и зарубежный опыт). М., 2000; Кругликов Л. Л., Соловьев О. Г. Новые исследования по экономическим преступлениям: Рец. на кн. Волженкин В. В. Экономические преступления // Налоговые и иные экономические преступления. Вып. 1. Ярославль, 2000; Лунеев В. В. Преступность XX века. М., 1997; Лунеев В. В. Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы // Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы. М., 2001. <**> В качестве примера назовем два проекта, осуществленных в этом Институте: "Уголовно-правовая охрана окружающей среды", где участником от СССР была автор данного исследования, и "Уголовная ответственность юридических лиц".

Вместе с тем можно утверждать, что в криминологической, уголовно-правовой литературе коррупционная экологическая преступность, и в особенности коррупционная или имеющая коррупционную составляющую торговля окружающей средой, весьма неполно исследована, а имеющиеся данные, оценки и выводы нуждаются как в проверке, так и в адаптации к данной проблеме. Здесь существует реальная необходимость и возможность получения дополнительной информации по данной проблеме, особенно такой, которая имела бы сугубо практическое и теоретическое значение. Такая информация могла бы быть использована как в сфере определения некоторых направлений уголовной политики и принятия решений профилактического характера, так и для развертывания нового, на наш взгляд перспективного направления научных исследований на стыке правовой экологии, криминологии, социологии, экономики, уголовного и административного права. Эмпирическая информация о коррумпированной незаконной торговле окружающей средой. Это одна из самых уязвимых сторон информационной характеристики данной проблемы. Ввиду упомянутых и иных барьеров фактически отсутствует сколько-нибудь представительная и надежная эмпирическая информация о коррумпированной незаконной торговле окружающей средой. Проблема состоит в: а) необходимости отбора статистических данных по сочетанию двух признаков: экологическому - незаконности торговли и общеуголовному - коррумпированности, что в статистике не выделяется; б) очень незначительном, стремящемся к нулю количестве уголовных дел, отражающих такое сочетание. Поэтому для получения информации о коррупционной составляющей незаконной торговли объектами окружающей среды должны быть использованы все источники, содержащие в себе хотя бы "косвенные доказательства", позволяющие в определенном их сочетании прийти к более или менее надежным выводам об этом. Источниками эмпирической информации о той или иной группе преступлений либо виде индивидуального или группового поведения по традиции, господствующей в российской правовой науке, являются данные статистического наблюдения, т. е. статистические отчеты, прежде всего статистика МВД РФ и Министерства юстиции РФ. По нашим предположениям в таких источниках содержатся три группы релевантных к коррупции эмпирических данных: а) о коррупционных преступлениях в целом, которые многократно публиковались в литературе и которые ввиду высокой латентности этих преступлений фактически дают представление только об активности правоохранительных органов <*>; б) о характере и структуре экологического поведения, в целом о состоянии природопользования и охраны природы, содержащиеся в экологических работах и могущие быть оцененными в качестве системных и надежных, хотя, несомненно, и пробельных; в) о состоянии, структуре и динамике группы деяний, состоящих в противоправном использовании окружающей природной среды; это мозаичные данные, которые, по существу, могут быть использованы в качестве индикатора распространенности эколого-коррупционных преступлений. -------------------------------- <*> Наиболее объективную и информативную оценку состояния коррупционной преступности см.: Лунеев В. В. География организованной преступности и коррупции в России (1997 - 1999 гг.) // Государство и право. 2000. N 11. С. 27 и след.

Все эти данные должны быть подвергнуты специальной оценке по критериям: а) полноты и системности; б) относимости к исследуемой проблеме; в) возможности верификации. Методика проведенного исследования. Данное исследование рассматривалось как пилотажное в его эмпирической направленности и в основном было нацелено на формулирование некоторого введения в проблему. Исходя из этого представлялось необходимым избрать следующие приемы работы над данной проблемой: а) описание предмета и первичных целей исследования таким образом, чтобы позволить конкретизировать их в случае продолжения работы над данной проблематикой; б) определение парадигмы исследования и разработка понятийного аппарата; в) оценка имеющихся эмпирических и в принудительно меньшей степени - теоретических данных; г) определение возможностей использования имеющейся информации для выводов о незаконной и коррумпированной торговле окружающей средой; д) проведение неформализованных интервью. Здесь возникает целый ряд проблем, которые должны вначале быть описаны в общем виде, а затем рассмотрены предметно при анализе различных видов незаконной торговли окружающей средой с коррупционной составляющей. Эти проблемы таковы: а) оценка - хотя бы самая приблизительная - уровня латентности зарегистрированной преступности; можно согласиться с С. В. Максимовым, который считает, что статистические оценки коррупционной преступности настолько условны, что почти ничего не могут сказать неспециалисту о действительном состоянии коррупции в стране <*>, добавив лишь, что мало они могут сказать и специалисту; б) соотнесение имеющихся данных с различными видами поведения; сложности при этом связаны с так называемой ложной тематизацией проблемы, когда некоторые виды поведения привлекают по тем или иным причинам внимание как правоохранительных органов, так и наблюдателей, не имеющих соответствующей компетенции, а иные, даже более опасные, виды поведения могут остаться совершенно неисследованными и ненаблюдаемыми; в) установление релевантности информации, т. е. связи определенных данных с коррупцией; так, например, сведения о контрабанде диких животных, несомненно, относятся к проблеме незаконной торговли окружающей средой, но на первый взгляд они не имеют никакого отношения к коррупции, а, напротив, указывают на ее отсутствие, при том, что на самом деле коррупционный потенциал находится по меньшей мере в коррелятивной связи с распространенностью и объемом данного явления, и контрабанда свидетельствует об этом достаточно наглядно. -------------------------------- <*> См.: Максимов С. В. Коррупция. Закон. Ответственность. М., 2000. С. 20.

Специальная задача исследования заключалась в разработке понятийного аппарата, с помощью которого мог быть реализован междисциплинарный (уголовно-правовой, криминологический и эколого-правовой) подход. Объем и содержание незаконной торговли окружающей средой определяются состоянием природоресурсного сектора российской экономики, природными богатствами России, которые используются в значительной степени нерационально и даже хищнически, а коррумпирование такой торговли представляет собой способ перераспределения незаконно присвоенной природной ренты; при этом экологическая коррупция крайне опасна, нанося ущерб и природе, и в целом системе государственного управления. Она не встречает сейчас серьезного сопротивления, но может быть ограничена путем развития легальной экономики и совершенствования природоохранной деятельности. Учитывая новизну и недостаточную исследованность проблемы, следует определить хотя бы основные понятия и их верифицируемые показатели, в том числе такие, как: Торговля (Trade, Handel, Comercio) определяется как деятельность, состоящая в покупке товаров, услуг или ценностей для дальнейшей перепродажи или конечного потребления. Российские криминологи и правоохранительные органы, главным образом милиция, особо выделяют как объект контроля либо преступления (и иные правонарушения) на потребительском рынке, либо преступления в сфере торговли, для борьбы с которыми создаются специальные оргструктуры. Незаконная торговля окружающей средой характеризуется либо общей, либо частной противоправностью, т. е. она может быть полностью запрещена (наркотики) либо совершаться с нарушением отдельных регулирующих ее правил. Она рассматривается как развитый сектор криминальной или теневой экономики, в который входят и процессы незаконной передачи компонентов окружающей среды для их дальнейшего использования путем переработки в сфере оказания услуг, включая перепродажу, либо для конечного потребления. Предполагается, таким образом, что незаконная торговля - это процесс, который имеет некоторую собственную инфраструктуру, включающую в себя наличие неявной нелегальной капитализации деятельности и финансирования, контроль над компонентами окружающей среды в их территориальной привязке, организационные структуры, занимающиеся добычей, производством, пересылкой (транспортировкой), сбытом (в данном случае это предмет нашего наблюдения), обеспечением безопасности. Коррумпирование здесь и далее рассматривается как составная часть незаконной торговли, которая предназначена для обеспечения ее эффективности. Коррумпирование должностных лиц в данном случае есть составляющая коррупционной преступности. Выступая в качестве обеспечительной деятельности, она либо гарантирует саму возможность незаконной торговли, либо повышает ее выгодность, во всех случаях делая ее более безопасной и рациональной. Незаконная коррумпированная торговля окружающей средой рассматривается как часть экологической коррупционной преступности. Ее социальная опасность, как уже подчеркивалось, связана с расширением коррупционного поведения, повышением издержек, устранением конкуренции на рынке, незаконностью торговли именно природными ресурсами; предполагается, что субъект незаконной торговли (индивидуальный или корпоративный) совершает коррупционные деяния для того, чтобы избежать соблюдения экологических норм, стандартов, нормативов, либо делает это вынужденно даже для обеспечения имеющихся у него прав. Подобное предположение исходит из очевидного факта, что коррумпирование увеличивает издержки незаконного субъекта торговли, которые и в нормальных условиях, хотя и перекладываются по меньшей мере частично на покупателя, все же минимизируют доход продавца. Предметы незаконной торговли окружающей средой определяются исходя, с одной стороны, из приведенного понятия торговли, а с другой - понятия окружающей среды, компонентов окружающей среды, природных ресурсов. Одно из определений окружающей среды, принимаемое в данном случае за исходное, гласит: окружающая природная среда - это совокупность естественных систем, природных объектов и природных ресурсов, включая атмосферный воздух, воды, землю (почву), недра, животный и растительный мир, а также климат и ближний космос в их взаимосвязи и взаимодействии. Природные ресурсы рассматриваются как природные объекты, обладающие экономической ценностью, потребляемые в ходе хозяйственной и иной деятельности. Торговля окружающей средой (законная и незаконная) переводит компоненты окружающей среды в природные ресурсы. Исчерпывающий перечень компонентов окружающей природной среды, могущих стать природными ресурсами и объектом торговли, дать очень сложно. Еще недавно невозможно было представить себе, скажем, торговлю атмосферным воздухом. Поэтому здесь, не выдвигая каких-либо гипотез и не рассматривая, например, пограничные проблемы курортного бизнеса как фактической торговли климатом, выделим компоненты окружающей среды, которые реально являются объектами торговли и торговля которыми, незаконная и коррумпированная, будет рассматриваться ниже. Это, в частности: земля, воды, недра, леса и растительный мир, а также превращенные (преобразованные) компоненты окружающей природной среды, в частности опасные, радиоактивные вещества и отходы, агрохимикаты и некоторые иные компоненты. Коррупционный потенциал (ресурс). Механизм коррумпирования. Понятие коррупционного потенциала разработано и вводится для характеристики ситуации, в которой либо субъект незаконной торговли вынужден предлагать в любой форме вознаграждение за совершение действий в его пользу или воздержание от них, либо субъект контроля (обслуживания) имеет возможность потребовать вознаграждения либо принудить к предложению такого вознаграждения. Предполагается, что любой дефицит услуг или правомочие (в целом даже необходимое и полезное) порождают коррупционный потенциал. Так, лицензирование пользования объектами окружающей среды или иное получение разрешения на вид деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду (в том числе в органах Госгортехнадзора, санитарно-эпидемиологического надзора, пожарного надзора, управления природными ресурсами и в иных субъектах экологического управления, контроля и надзора), обладают некоторым коррупционным потенциалом. Коррупционный ресурс есть количественное выражение коррупционного потенциала. Механизм коррумпирования есть способ превращения потенциала в коррупционное поведение в виде получения вознаграждения. В нем участвуют обе стороны отношения. Предполагается, что обладатели коррупционного потенциала - это такие лица, в данном случае независимо от их правового статуса, которые располагают некоторым необходимым участникам торговли ресурсом и в принципе имеют возможность его возмездно реализовать. Виды коррупционных ресурсов чрезвычайно разнообразны. К ним относятся, если взять как результат, например, разрешения, прямые охранные действия, рекламная или пропагандистская поддержка, в том числе на выборах, защита от уголовного преследования, увольнения и другие действия, очевидно, нуждающиеся в дополнительном исследовании. Серьезной проблемой является при этом разграничение услуг, полученных в результате коррумпирования, лоббистской деятельности, и легального поощрения. Потребности в коррупционных услугах. Это понятие обозначает нужду субъекта в получении незаконной услуги, по сложившимся обычаям незаконно возмездной, для обеспечения незаконной торговли. В ходе проведенного исследования на основе неформализованных интервью и контент-анализа документов была установлена ранжировка потребностей в коррупционных услугах: 1) получение права специального природопользования, являющегося по общему правилу платным и налагающего определенные обязанности на природопользователей, либо получение лицензий; 2) обеспечение пересечения таможенной границы РФ; содействие в уклонении от уплаты таможенных платежей; 3) обеспечение фактической возможности общего или специального природопользования за счет так называемого "административного ресурса"; 4) создание, предоставление льготных, законных и (или) незаконных условий природопользования; 5) охрана нелегальной добычи природных ресурсов от природоохранительных и иных контрольно-надзорных мер; избавление от различных видов правовой ответственности; 6) благоприятное разрешение споров и иных конфликтов, возникающих в процессе изъятия природных ресурсов, при предпродажной их подготовке и непосредственно в процессе торговли; 7) выдача фальшивых удостоверительных документов, включая документы о соответствии экологическим стандартам, о соблюдении нормативов санитарных и защитных зон, режиме водоохранных зон и пр.; признание достаточности документации при принятии различного рода экологических решений; 8) использование различных способов влияния на окружающую среду, экологический аудит, экологическая экспертиза и пр. При этом литературные данные и проведенные нами исследования показывают, что наибольшими являются вознаграждения за услуги в процессе лицензирования и сертификации, в местах продажи ресурсов, поскольку она осуществляется в рамках внутренней торговли, при пересечении таможенной границы, получении разрешений (квот) на добычу различных видов природных ресурсов. Особый интерес представляет столь актуальный сегодня в Российской Федерации вопрос, как незаконная торговля отходами, опасными и озоноразрушающими веществами. Проблема отходов и опасных веществ рассматривается как крайне актуальная и определяющая собой состояние загрязненности окружающей среды и потенциальные угрозы для ее состояния. В литературе имеются обширные данные об объемах отходов и опасных веществ, попавших в окружающую среду. Наряду с данными в работах Г. Винтера, Г. Люббе-Вольф и ряда других участников Билефельдской группы, достаточно полные и систематизированные данные содержатся в работе О. Н. Кузнецовой, О. Л. Радчик, в Государственных докладах ("О состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации") и других источниках <*>. -------------------------------- <*> Укажем лишь на некоторые из них: Дубовик О. Л. Экологические преступления: Комментарий к главе 26 Уголовного кодекса Российской Федерации. М., 1998; Кузнецова О. Н., Радчик О. Л. Загрязнение окружающей среды отходами и опасными веществами. М., 2001; Современное экологическое право в России и за рубежом / Под ред. О. Л. Дубовик. М., 2001; Дубовик О. Л. Экологическое право в вопросах и ответах. М., 2001. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (под ред. Ю. И. Скуратова, В. М. Лебедева) включен в информационный банк согласно публикации - М.: Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 2000. ------------------------------------------------------------------

Коррупционный потенциал оборота (незаконной торговли) отходов и опасных веществ. Эта сторона дела практически не исследована. Проблема решается при обращении к: а) необходимости устранения отходов и опасных веществ; б) возможности дальнейшей переработки отходов и опасных веществ с использованием дополнительных технологий и технических возможностей. С учетом этого коррупционный потенциал оборота отходов и опасных веществ в целом и в особенности незаконного оборота, т. е. осуществляемого с нарушением действующего порядка в этой сфере, возникает при необходимости устранения отходов и опасных веществ в условиях, когда: а) либо в принципе отсутствуют для этого возможности; б) либо существующие возможности недостаточны; в) либо когда продуценту отходов или опасных веществ это невыгодно экономически. В последнем случае по принятым методикам рассчитывается соотношение издержек и эффекта (пользы) и принимается решение о целесообразности проведения тех или иных мероприятий. Собственно коррупционный потенциал здесь состоит в том, что может быть предложено, а впоследствии передано вознаграждение за принятие отходов и опасных веществ на хранение, причем чаще всего тогда, когда у принимающего субъекта для этого нет достаточных возможностей. Здесь сложно сделать какие-либо определенные выводы о реальных коррупционных процессах, во всяком случае, уголовные дела такого рода отсутствуют. Был поставлен вопрос, возможно ли коррумпирование лиц, выдающих разрешение на ввоз такого рода веществ и государственный контроль за трансграничными перевозками опасных отходов. Ответы распределились следующим образом: да, это возможно - 60% опрошенных; вряд ли, это технически сложно - 25%; не знаю - 15%. По имеющимся первичным наблюдениям, возможно также коррумпирование лиц, обосновывающих в принятом нормативном порядке безопасность технологий хранения либо использование ввезенных отходов или опасных веществ <*>. Последнее имеет место преимущественно при принятии отходов. -------------------------------- <*> Косвенным подтверждением этого служат многочисленные публикации о попытке провести референдум и сбор подписей в связи с решением о ввозе радиоактивных отходов.

Экспорт отходов и опасных веществ может быть коррумпирован, когда реально существуют возможности рационального и экологически приемлемого использования их в Российской Федерации. В данном случае коррупционный потенциал, по нашим оценкам, весьма высок. По мнению 70% респондентов, выявленному путем проведения неформализованных опросов, экспортные сделки являются коррумпированными; 20% считают, что коррупции здесь нет или она случайна; а остальные не знают. Правовые ограничения. Они во многом определяют (будучи в целом полезными) потребности в коррумпировании. Постановление Правительства РФ от 1 июля 1996 г. N 766 "О государственном регулировании и контроле трансграничных перевозок опасных отходов" <*> принято в целях выполнения обязательств Российской Федерации, вытекающих из Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением и обеспечения государственного регулирования трансграничных перевозок опасных отходов. Оно устанавливает перечень опасных отходов, импорт и транзит которых в любых целях запрещены, а также перечень опасных отходов, импорт и транзит которых подлежат государственному регулированию. В порядке реализации данного Постановления Минприроды России приняты Приказы от 25.07.1996 N 342 "О государственном регулировании и контроле трансграничных перевозок опасных отходов" и от 20.08.1996 N 372 "Об утверждении Положения о порядке выдачи и аннулировании разрешений на трансграничные перевозки опасных отходов в РФ". -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1996. N 28. Ст. 3379.

Между странами СНГ подписано Соглашение о контроле за трансграничными перевозками опасных отходов и их удалением, отвечающее основным положениям Базельской конвенции. Основаниями для отказа в выдаче разрешений на трансграничные перевозки опасных отходов могут быть: а) отрицательное заключение государственной экологической экспертизы; б) отсутствие лицензий на обращение с опасными отходами у юридического лица или индивидуального предпринимателя, ответственного за использование отходов (при импорте отходов на территорию РФ); в) недостоверность сведений; г) отсутствие документов, подтверждающих произведенную оплату за выдачу разрешения; д) другие нарушения международных договоров и законодательства РФ в области обращения с опасными отходами. В случае незаконной трансграничной перевозки отходов через территорию РФ, осуществленной экспортером или производителем, отходы возвращаются в государство экспорта за свой счет либо уполномоченным правительственным органом этого заинтересованного государства за счет экспортера или производителя. Если незаконную перевозку отходов осуществляет импортер или организация РФ, отвечающая за использование отходов, обеспечивается возвращение отходов в государство экспорта либо их экологически безопасное использование за свой счет. Также выплачивается в установленном порядке соответствующая сумма, определяемая компетентным органом РФ в целях компенсации ущерба, нанесенного окружающей среде при использовании импортированных отходов. Положение "О порядке ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции", утвержденное Постановлением Правительства РФ от 8 мая 1996 г. N 563, определяет порядок их ввоза и вывоза из Российской Федерации. Оно распространяется на всех субъектов хозяйственной деятельности, зарегистрированных на территории РФ, независимо от форм собственности, ведомственной принадлежности и места регистрации, за исключением случаев, предусмотренных законодательством и международными договорами РФ. Лицензии на ввоз и вывоз в Российской Федерации озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции, указанных в приложениях N 1 и N 2 к настоящему Положению, из государств и в государства, являющиеся сторонами Монреальского протокола и указанные в приложении N 3 к настоящему Положению, за исключением их транзитных перевозок через Российскую Федерацию, выдаются Министерством внешних экономических связей РФ. Запрещается ввоз и вывоз в Российской Федерации озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции, включенных в перечни, указанные в приложениях N 1 и N 2 к настоящему Положению, а также их транзитные перевозки через Российскую Федерацию из государств в государства, не являющиеся сторонами Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой, и не указанные в приложении N 3 к настоящему Положению. Решение о возможности осуществления ввоза и вывоза в Российской Федерации принимается Министерством природных ресурсов РФ, исходя из требований и рекомендаций Венской конвенции об охране озонового слоя и Монреальского протокола, прогнозируемых балансов производства и потребления лицензируемых товаров, заключения государственной экологической экспертизы. Контроль за ввозом и вывозом в Российской Федерации лицензируемых озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции осуществляют в установленном порядке Государственный таможенный комитет РФ и иные специально уполномоченные государственные органы РФ в рамках своей компетенции. В случае нарушения настоящего Положения, возникновения обстоятельств, приводящих к нанесению ущерба экономическим интересам Российской Федерации или несоблюдению обязательств Российской Федерации по Монреальскому протоколу, Министерство природных ресурсов РФ имеет право приостановить действие решения или отменить его, а Министерство внешних экономических связей РФ на основании указанного решения обязано приостановить действие выданной лицензии или аннулировать ее <*>. -------------------------------- <*> Правительством Российской Федерации принято решение о запрещении с 1 июля 2000 г. создания новых мощностей по производству озоноразрушающих веществ, а их ввоз и вывоз осуществляются по квотам, исходя из расчетных ставок, сроков и других требований Монреальского протокола. Производство же озоноразрушающих веществ в нашей стране начиная с 1 июля 2000 г. осуществляется только в тех случаях, когда они используются исключительно в качестве сырья для производства других химических веществ и в особых случаях, предусмотренных Монреальским протоколом, при транзитных перевозках их через территорию РФ из государств и в государства, являющиеся сторонами Монреальского протокола. Установлен запрет на такие воздействия на погоду, которые могут вызвать неблагоприятные изменения климата. Органы государственной власти субъектов РФ могут вводить ограничения въезда транспортных средств в населенные пункты, места отдыха и туризма.

В России осуществляется государственный контроль за трансграничными перевозками опасных отходов. В 1997 г. в Россию ввезено около 230 тыс. тонн отходов, из них 87,3% - гранулированный шлак и около 1 млн. покрышек, бывших в употреблении, но пригодных к дальнейшей эксплуатации. Экспорт отходов из России составил около 194 тыс. тонн, в основном это отходы черных и цветных металлов, медьсодержащие шлаки и др. В 2000 г. в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 1 июля 1996 г. N 776 "О государственном регулировании и контроле трансграничных перевозок опасных отходов" в МПР России продолжались работы по выдаче разрешений на экспорт/импорт и транзит опасных отходов. Всего в 2000 г. выдано 355 разрешений на категории опасных отходов, регулируемых вышеназванным Постановлением Правительства РФ, и разъяснений по вопросам обращения с отходами (разрешений - 118, решений - 203, разъяснений - 34). На трансграничные перевозки отходов выдано разрешений: на транзит - 11, импорт - 35, экспорт - 72. В соответствии с "Порядком выдачи и аннулирования разрешений на трансграничные (транзитные) перевозки опасных отходов в Российской Федерации" территориальными органами МПР России выдано 97 разрешений (решений) на трансграничную перевозку опасных отходов <*>. -------------------------------- <*> Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 2001 году. М.: Государственный центр экологических программ, 2002. С. 164.

По данным Государственного таможенного комитета России, вывоз цветного лома за рубеж составил: отходов и медного лома в 1998 г. около 370 тыс. тонн, отходов и лома алюминиевого в 1998 г. - 330 тыс. тонн. Как видно из этих цифр, вывоз отходов черного и цветного металла увеличился почти вдвое. Экспортом лома цветных металлов занимались и занимаются в основном частные компании, мелкие и средние фирмы. Сбором лома сейчас занимаются тысячи фирм полукриминального происхождения, принимающие "цветную" добычу, которая в итоге оказывается за границей. Массовое хищение цветных металлов и мародерство не только продолжаются, но и усиливаются. Повсеместно разворовывается аппаратура, вырезаются километрами воздушные и кабельные линии, а на некоторых участках заваливаются опоры линий электропередач. Все большее распространение получают факты умышленного разрушения оборудования действующих железных дорог, обеспечивающих перевозочный процесс. В окрестностях Оренбурга для сдачи на металлолом подростки украли мемориальные доски со списками погибших в Великой Отечественной войне на мемориале у Вечного огня. И самое страшное, что фирма по скупке цветных металлов, не испытывая угрызения совести, принимает такой металлолом. Широко развернута реклама фирм, занимающихся скупкой цветных металлов и их перепродажей за границу. По имеющейся информации ряд фирм перепродает в Прибалтику и Китай закупаемый у населения цветной лом по ценам, на порядок превышающим указанные в объявлениях. Таким образом, при попустительстве властей участники этого преступного бизнеса получают от этого огромные прибыли. Немаловажную роль в этом играет бесконтрольная выдача лицензий государственными органами, что позволяет процветать преступному бизнесу по скупке и переработке так называемого "цветного лома". В итоге были приняты изменения в УК РФ. Введена статья 215.2 "Приведение в негодность объектов жизнеобеспечения", по которой устанавливается уголовная ответственность за разрушение, повреждение или приведение иным способом в негодное для эксплуатации состояние объектов энергетики, электросвязи, жилищного коммунального хозяйства или других объектов жизнеобеспечения, если эти деяния совершены из корыстных или хулиганских побуждений. Согласно правительственному Постановлению от 4 января 1999 г. введены вывозные пошлины на отходы и лом цветных металлов. В "Российской газете" от 13 апреля 2000 г. было опубликовано Постановление Правительства РФ N 304 "О внесении изменений и дополнений в Положение о лицензировании деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов". Новое Постановление содержит ряд требований, которые обязывают все заготавливающие лом предприятия иметь "технологическое оборудование для резки, измельчения, прессования, сортировки и осуществления других необходимых операций". Из этого следует, что мелкие полукриминальные фирмы, не имеющие специального оборудования и не желающие его в ближайшее время приобретать, вынуждены будут уйти с рынка. Тем не менее трудно сказать, насколько все эти меры способны решить проблему. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Постановления Правительства РФ от 15.07.1999 N 822 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов" и от 04.04.2000 N 304 "О внесении изменений и дополнений в Положение о лицензировании деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов" утратили силу в связи с изданием Постановлений Правительства РФ от 11.05.2001 N 367 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных металлов", от 11.05.2001 N 368 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по заготовке, переработке и реализации лома черных металлов". ------------------------------------------------------------------ Здесь также очень велик коррупционный потенциал. Фирмы, вывозящие лом черных и цветных металлов, способны содержать так называемые крыши для приемных пунктов и обеспечивать пересечение таможенной границы. Последствия для рынка черного лома и для металлургических предприятий - это глобальный недосбор лома, соответственно некоторыми разновидностями которого (легковесным ломом и стружкой) нередко заваливаются овраги и леса. Как сообщают в Министерстве природных ресурсов РФ, загрязнение почвы ржавым железом и ядовитыми продуктами его разложения является довольно серьезной проблемой. Только если деятельностью по сбору лома будут заниматься профессионалы, то и проблема охраны окружающей среды тоже может быть решена <*>. -------------------------------- <*> На эту проблему обратил внимание и В. П. Виноградов применительно к проблеме затопления барж и других плавсредств в Волге в своем выступлении на конференции в г. Твери в апреле 2001 г. См. обобщающие материалы в сборнике к этой конференции: Экологическая безопасность: проблемы, поиск, решения. М., 2001.

В новом Постановлении содержится ряд технических требований, которые трудно понять без специальных технических знаний. Специалисты созданного недавно Координационного совета ломоперерабатывающей подотрасли прокомментировали некоторые из них: "Согласно Постановлению у любого владельца лицензии на каждом производственном заготовительном участке должно находиться специальное грузоподъемное оборудование, приспособленное для сортировки лома. Каждое предприятие должно иметь промышленный пресс для пакетирования и измельчения проблемных видов лома - легковесного и стружки..."

Название документа