Проблемы правоохранительной деятельности в сфере рыболовства

ПРОБЛЕМЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СФЕРЕ РЫБОЛОВСТВА

М. В. ЖЕРНОВОЙ

Жерновой М. В., кандидат юридических наук, доцент.

В статье проанализированы состояние и проблемы борьбы с незаконным промыслом биоресурсов, а также предложен комплекс организационно-правовых мер по декриминализации рыбной отрасли страны.

Ключевые слова: биоресурсы, рыбная отрасль, незаконный промысел.

The article analyzes the status and problems to deal with illegal fishing of aquatic biological resources, as well as the complex of organizational and legal measures to decriminalize the fishing industry of the country.

Согласно разделу III Концепции развития рыбного хозяйства Российской Федерации на период до 2020 г., одобренной распоряжением Правительства РФ от 21.07.2008 N 1057-р, одной из основных проблем отрасли является рост масштабов незаконного промысла водных биоресурсов (ВБР) и их нелегального вывоза за рубеж <1>. -------------------------------- <1> Собрание законодательства РФ. 2008. N 30. Ст. 3682.

Сегодня достоверными данными о масштабах браконьерства и наносимого им экологического ущерба не располагает ни Росрыболовство, ни Пограничная служба ФСБ России. Информация о незаконном промысле ВБР на континентальном шельфе и в ИЭЗ РФ разрознена, фрагментарна и не дает возможности оценить его реальные масштабы. Однако сделать это можно по косвенным данным. По оценкам Счетной палаты РФ, ежегодный объем неучтенного экспорта ВБР (без учета недополученных налогов и таможенных пошлин) составляет около 15 - 30 млрд. руб. Эта цифра превышает сальдированный доход всего рыбохозяйственного комплекса за 2011 г. (14,4 млрд. руб.) и составляет более 15% оборота всех рыбопромышленных предприятий страны (127,8 млрд. руб.) <2>. Значительная часть незаконных уловов реализуется в странах Северо-Восточной Азии (Японии, Республике Корея, КНР). В незаконном обороте морепродукции принимают активное участие иностранные компании и преступные группировки. -------------------------------- <2> Ментюкова С. Совет безопасности закинул сети // Коммерсант. 25.09.2012.

Несмотря на это, деятельность правоохранительных органов ДФО явно не соответствует уровню криминализации рыбной отрасли. Так, в 2011 г. общее число выявленных преступлений сократилось на 16,7%, фактов браконьерства - на 9,1%, а сумма возмещенного ущерба - на 37,8% <3>. -------------------------------- <3> Справка ГУ МВД России по ДФО за 27.03.2012.

Наряду с этим к нарушителям правил рыболовства не применяются в полной мере существующие санкции (расторжение договоров, которые ранее закрепляли доли квот добычи ВБР, и право пользования рыбопромысловыми участками, конфискация судов и орудий лова). Так, за 2008 - 2011 гг. у браконьеров было конфисковано всего 81 судно <4>. -------------------------------- <4> Справка Департамента береговой охраны ПУ ФСБ России за 2012 г.

Наибольший объем добываемой и перерабатываемой рыбопродукции приходится на морскую и прибрежную территории, которые в этой связи являются наиболее криминогенными. Однако территориальные органы полиции значительно ограничены в контроле за деятельностью хозяйствующих субъектов. Все порты и их акватории независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности, а также 80% рыболовецких судов являются объектами оперативного обслуживания транспортной полиции. В свою очередь, 12-мильная и исключительная экономическая (200-мильная) зоны РФ, где происходит основной незаконный вылов водных биоресурсов, входят в зону оперативного обслуживания Пограничной службы ФСБ России. Таким образом, региональные УМВД осуществляют оперативно-розыскную деятельность по выявлению фактов браконьерства только во внутренних водоемах. Негативное влияние на ситуацию оказывают недостатки в деятельности отраслевой системы мониторинга ВБР и контроля за деятельностью промысловых судов. Для сокрытия истинных данных о координатах своих судов и характере их деятельности судовладельцы и капитаны предпринимают меры, сводящие эффективность системы мониторинга к нулю. В частности, для этих целей под предлогом поломки отключаются судовые технические средства контроля (ТСК), используются несанкционированные вскрытие и перепрограммирование ТСК, установка на пришвартованное судно ТСК с промыслового судна и т. д. Сегодня практически невозможно получить доказательства незаконного пересечения госграницы и покушения на контрабанду в отношении капитанов судов, зарегистрированных под иностранными флагами и осуществляющих лов краба в пределах 12-мильной зоны, которые не задержаны с поличным, поскольку судовые и промысловые журналы либо не ведутся, либо сведения в них искажаются. Даже если имеются данные спутникового мониторинга о нахождении судов под иностранными флагами, не имеющих разрешения на пересечение границы, в территориальных водах РФ, члены экипажа объясняют свое нахождение в указанном месте такими причинами, как поломка двигателя, укрытие от шторма, неисправность оборудования, и доказать обратное весьма затруднительно. В этой связи основной статьей, по которой можно привлечь капитанов и судовладельцев, является ст. 256 ("Незаконная добыча водных животных и растений") УК РФ, имеющая ряд существенных недостатков. В частности, под незаконной добычей понимается деяние, совершенное с причинением крупного ущерба. При этом законодательно размер такого ущерба не определен. Отсутствие в статье положения об ответственности за транспортировку незаконно добытых ВБР позволяет капитанам транспортных судов, плавбаз и промысловых судов, оборудованных только под прием и транспортировку морепродукции, уходить от наказания ввиду того, что ими фактически не осуществляется добыча биоресурсов. Существенное негативное влияние на эффективность принимаемых мер оказывает также несовершенство УПК РФ. Так, при расследовании уголовных дел в отношении капитанов рыбопромысловых судов, задержанных за браконьерский промысел, завершить расследование в отведенный законом срок и вынести обвинительный акт не представляется возможным. Согласно ч. 3 ст. 223 УПК РФ, максимальный срок дознания составляет 30 суток, что явно недостаточно для проведения качественного расследования по преступлениям, предусмотренным ст. ст. 253 и 256 УК РФ. Различные следственные действия часто необходимо проводить сразу в нескольких регионах. Поэтому целесообразно отнести эти статьи к категории преступлений, предварительное следствие по которым обязательно. Одной из основных проблем продолжают оставаться суда, зарегистрированные под "удобными флагами" (flags of convenience), укомплектованные российскими экипажами. За 2009 - 2010 гг. за различные нарушения, в основном связанные с незаконной добычей и транспортировкой крабов, было задержано 151 такое судно. Большая часть из них имела регистрацию в Камбодже, Сьерра-Леоне, Панаме и Белизе. Наряду с этим практикуется занижение объемов добычи российскими судами, которые производят и накапливают неучтенную крабовую продукцию с последующей перегрузкой ее на транспортные "подфлажники", которые и доставляют ее в иностранные порты <5>. В этой связи существует ряд вопросов по выявлению и пресечению деятельности таких судов. В частности: -------------------------------- <5> Справка Департамента береговой охраны ПУ ФСБ России за 2011 г. России следует присоединиться к Соглашению ФАО о флаге (1993 г.).

а) иностранный регистр и флаг позволяет браконьерскому судну избежать при нахождении в ИЭЗ РФ обязанности иметь на борту средства спутникового позиционного контроля, разрешение на промысел, подачи данных судовых суточных донесений, прохождения контрольных точек и т. д. В результате обнаружить такое судно становится достаточно сложно. При отсутствии на его борту рыбопродукции, привлечь капитанов к ответственности практически невозможно, так как они объясняют свои действия тем, что следуют через ИЭЗ РФ, не ведя промысловой деятельности. В случае обнаружения ВБР на борту капитаны представляют различные документы на груз, свидетельствующие о его приемке за пределами ИЭЗ РФ либо транспортировке из иностранного порта. При обнаружении преследования экипаж судна избавляется от улик, доказывающих ведение незаконного промысла, не выполняя законные требования об остановке до применения пограничными органами оружия либо до полной очистки судна от улова. Такие действия во многом связаны с изменениями Кодекса РФ об административных правонарушениях. Так, в КоАП РСФСР, действовавшем до июля 2002 г., за невыполнение законных требований об остановке более 1 часа существовала безальтернативная санкция - конфискация судна и штраф. Теперь же за такие действия капитану грозит только незначительный штраф; б) остро стоит проблема взыскания штрафных санкций с нарушителей природоохранного законодательства. По состоянию на 1 января 2011 г. из наложенных в 2010 г. более 144 млн. рублей штрафных санкций взыскано только 3,6 млн. Действующее законодательство позволяет нарушителям уклоняться от своевременной уплаты штрафов и делает малоэффективными действия исполнительной власти по взысканию указанных сумм (создание "фирм-однодневок", формальная смена судовладельцев, капитанов). При привлечении к ответственности судов под "удобными флагами" возникают проблемы по исполнению постановлений о назначении административных штрафов, т. к. судовладелец находится за рубежом. Определенные проблемы есть и в международном плане. До 2012 г. от японской стороны поступала информация о заходах судов для выгрузки уловов ВБР и произведенной из них продукции, а также копии грузовых таможенных деклараций, предъявленных капитанами российских судов. Вместе с тем информация поступает, как правило, за квартал и со значительным опозданием (до месяца), что делает невозможным ее оперативное использование. В то же время она не дает возможности определить видовой состав ВБР, из которых изготовлена продукция, отгружена ли она в упаковке или без нее. Начиная с середины 2011 г., качество информации значительно снизилось: числовые параметры выгрузок представлялись в неустановленных единицах измерения, без разделителя целой и дробной части, без конкретизации видового состава ВБР. Японской стороне дважды направлялись запросы о необходимости внесения изменений и предоставлении информации по аналогии 2010 г., однако оттуда сообщили, что сделать это не представляется возможным по техническим причинам. Получение копий грузовых таможенных деклараций также малоэффективно, т. к. характеризует деятельность лишь легальных рыбодобытчиков. Результаты сравнительного анализа показывают полное соответствие данных деклараций и оперативной промысловой отчетности. Некоторые экспортеры не являются пользователями ВБР, и установить на основании деклараций происхождение уловов и продукции из них не представляется возможным. В свою очередь, от южнокорейской стороны информация поступает через координационный отдел ПУ ФСБ России по Приморскому краю и касается судозаходов. Однако эта информация не может быть использована для противодействия браконьерству, т. к. указанная деятельность в основном осуществляется с использованием судов под "удобными флагами". Кроме того, данные об объемах морепродукции корейская сторона, судя по всему, получает на основании судовых документов, содержание которых соответствует данным судовых суточных донесений, но не обязательно фактическому наличию и видовому составу ВБР. Отмечается низкая заинтересованность в информационном обмене в области охраны ВБР и со стороны Китая. Так, на 22 сообщения и запроса, направленных в 2011 г. в Министерство общественной безопасности КНР, ответов не поступило <6>. -------------------------------- <6> Справка Северо-Восточного пограничного управления береговой охраны (СВПУ БО) ФСБ России за 2012 г.

В целях оптимизации деятельности по противодействию незаконному промыслу, наносящему существенный ущерб ВБР и среде их обитания, устойчивому использованию их запасов, а также социально-экономическому положению населения прибрежных регионов ДФО, необходимы: - введение системы документального подтверждения законности происхождения ввозимых ВБР; - введение запрета на переработку и (или) реализацию на территории России незаконно добытых ВБР; - установление порядка ведения и использования Национального списка судов, занимающихся незаконным промыслом; - ввести административные и уголовные санкции в отношении нарушителей законодательства о рыболовстве, соответствующих степени содеянного, а также величине ущерба, нанесенного ВБР и среде их обитания; - устранение субсидий и других форм экономической поддержки предприятий, связанных с незаконным промыслом; - совершенствование мониторинга, контроля и наблюдения, улучшение системы регистрации российских судов, урегулирование порядка фрахтования судов для целей рыболовства; - установление контроля за судами, осуществляющими приемотранспортные операции с уловами ВБР, надлежащей маркировки российских судов и орудий добычи; - устранение разобщенности в работе правоохранительных и контролирующих органов; - совершенствование международного сотрудничества, в частности: обеспечить своевременное представление информации о заходах судов с частично или полностью российскими экипажами, видовом составе и объеме доставленных уловов ВБР или продукции, о выходе судов из портов; при решении вопроса о выделении квот на добычу ВБР на континентальном шельфе и в ИЭЗ России обязывать зарубежных партнеров предоставлять информацию по незаконному промыслу.

Название документа