Животный мир: проблемы охраны и использования

ЖИВОТНЫЙ МИР: ПРОБЛЕМЫ ОХРАНЫ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ

Н. Н. ВЕДЕНИН

Веденин Николай Никифорович - профессор Московской государственной юридической академии, доктор юридических наук.

Животный мир - жизненно важная органическая часть окружающей нас природной среды, неотъемлемый элемент биосферы, подлежащий всемерной охране и рациональному использованию в интересах нынешнего и грядущих поколений людей. Нормы права призваны сыграть в решении этих глобальных проблем первостепенную роль. Рассмотрим некоторые из аспектов правового регулирования отношений по охране и рациональному использованию животного мира. Несмотря на их значимость, им еще не было уделено должного внимания в юридической литературе. Начнем с самого понятия животного мира, которое прежде всего нуждается в уточнении и корректировке, поскольку оно является исходным и во многом определяющим.

Животный мир как объект правовой охраны и регулирования использования

В статье 1 Федерального закона от 24 апреля 1995 года "О животном мире" <*> дается следующее определение: "Животный мир - это совокупность всех видов ДИКИХ ЖИВОТНЫХ (выделено мной. - Н. В.), постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоне Российской Федерации". -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.

Это легальное определение животного мира стало, можно сказать, общепринятым и перекочевало в другие нормативно - правовые акты, и не только в Российской Федерации. Так, в Законе Кыргызской Республики "О животном мире" от 17 июня 1999 года N 59 дается следующее определение: "Животный мир - охраняемый законом природный объект, включающий насекомых, пресмыкающихся, зверей, птиц, рыб и других водных животных, находящихся в состоянии естественной свободы и выполняющих экологические и культурно - оздоровительные функции". Как видно, настоящее определение в принципе не отличается от определения животного мира, содержащегося в российском Законе. И там, и здесь животный мир - это лишь дикая фауна и только. В литературных источниках также приводится аналогичное определение животного мира. Данное определение не удовлетворяет нас по ряду причин принципиального порядка. Во-первых, сугубо территориальный аспект его. Животный мир - это совокупность животных, населяющих не только Российскую Федерацию. И во-вторых, это определение не охватывает всех животных, а выделяет лишь находящихся в состоянии естественной свободы. Иными словами, под определение подходит лишь дикая фауна, что неравнозначно животному миру в целом. В широком смысле слова животный мир - это все организмы животного происхождения, а не только дикая фауна. Помимо собственно диких данным понятием охватываются и домашние животные, которые согласно действующему законодательству как не находящиеся в состоянии естественной свободы не относятся к животному миру. Несостоятельность этого не нуждается в особых доказательствах, ибо находится в явном противоречии с научным и даже чисто житейским представлением о животном мире. Следовательно, в строго научном плане понятие "животный мир" должно охватывать все разновидности животного мира, включая домашних животных, которые в юридической литературе нередко выводятся за его пределы и рассматриваются только как товарно - материальные ценности, объекты права собственности и иных прав. В связи с изложенным необходимо отметить несоответствие наименования Федерального закона его содержанию. Последнее касается не всего животного мира, а лишь части его - дикой фауны. Об этом недвусмысленно сказано в ст. 3 этого Закона. Наряду с приведенным определением животного мира дано и определение его объекта: "Объект животного мира - организм животного происхождения (дикое животное) или его популяция" (ст. 1). Яснее не скажешь. Не дикое животное - не объект животного мира и, следовательно, не подпадает под действие указанного Закона. Научная несостоятельность, с нашей точки зрения, такого определения вполне очевидна и не требует каких-либо дополнительных аргументов. При этом вполне допустима возможность, а в ряде случаев, может быть, и необходимость особого определения в Законе тех или иных явлений, исходя из специфики правового регулирования определенного круга общественных отношений. Однако не должна происходить подмена одних понятий другими, как это произошло в данном случае: одно, более широкое понятие (животный мир), было заменено другим, более узким - дикая фауна. Следует отметить, что уточнение самого понятия животного мира и включение в него животных, не находящихся в состоянии естественной свободы, вовсе не означает, что правовое регулирование охраны и использования дикой фауны должно быть исключено из него. Такие отношения должны регулироваться как в общем основополагающем Федеральном законе о животном мире, так и в специальных законах, посвященных правовому регулированию охраны и использования тех или иных разновидностей животного мира - рыбных ресурсов, охотничье - промысловых животных и др. Что же касается отношений, связанных с охраной и рациональным использованием домашних животных, то определенная часть их также должна найти отражение и закрепление в Законе о животном мире, в особенности касающаяся их охраны как носителей генофонда. По имеющимся сведениям, в настоящее время многие представители домашней фауны находятся на грани исчезновения. Как отмечалось в докладе "Сохранение биологического разнообразия", представленном Россией в 1998 г. в Братиславе на встрече сторон Конвенции о биологическом разнообразии <*>, особенно опасная ситуация сложилась в птицеводстве, где почти все отечественные породы полностью выведены из производства и сохраняются небольшими группами у птицеводов - любителей и на коллекционных фермах. Исходя из того что генофонд сельскохозяйственных животных является национальным достоянием, была разработана федеральная программа "Сохранение генофонда малочисленных пород сельскохозяйственных животных", которая предусматривает меры по сохранению преимущественно аборигенных пород путем создания племенных предприятий и генетических банков. -------------------------------- <*> См.: Зеленый мир. 1999. N 7 - 8. С. 7.

В Федеральном законе должны также содержаться нормы, отражающие общегуманные принципы обращения с животными, ограждающие их от жестокого обращения. Раньше наше законодательство не содержало таких норм, несмотря на многочисленные выступления в печати. Сейчас они появились. Так, в новом Уголовном кодексе РФ, вступившем в силу с 1 января 1997 года, предусмотрена уголовная ответственность за жестокое обращение с животными. Статья 245 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за жестокое обращение с животными, повлекшее их гибель или увечье, если это деяние совершено из хулиганских или корыстных побуждений, или с применением садистских методов, или в присутствии малолетних. Даже в Гражданском кодексе РФ, казалось бы, весьма далеком от рассматриваемых отношений, также появились подобные нормы. В части второй ст. 231 ГК предусмотрено право прежнего собственника животных после перехода их в собственность другого лица при наличии обстоятельств, свидетельствующих о сохранении к нему привязанности со стороны этих животных или о жестоком обращении с ними нового собственника, потребовать их возврата на условиях, определяемых по соглашению с новым собственником, а при недостижении соглашения - судом. Представляется, что в основополагающем Законе о животном мире должны также содержаться нормы, определяющие вопросы охраны и использования домашних животных, регулируемые им и другим законодательством, в особенности гражданским. Предметом последнего должны быть в основном отношения, связанные с использованием домашних животных как объектов имущественных правоотношений, а законодательства о животном мире - отношения, связанные в основном с охраной генофонда и закреплением общегуманных принципов обращения с животными.

Методы правового регулирования отношений по охране и использованию животного мира

Переход от командно - административной системы к рыночным отношениям привел к коренным изменениям в методах правового регулирования отношений по использованию и охране природных объектов. Это выразилось в усилении частноправового метода. Ранее в нашем праве в целом, в том числе и в экологическом, частноправовое регулирование, как и деление права на частное и публичное, категорически отвергалось "по принципиальным соображениям", ибо, как утверждалось, "мы ничего "частного" не признаем, для нас все в области хозяйства есть публично - правовое, а не частное" <*>. -------------------------------- <*> Ленин В. И. Соч. Т. 44. С. 396.

Частноправовое регулирование отношений в области природопользования выражается в установлении начал частной собственности на природные объекты и в первую очередь на землю, являющуюся неотъемлемой частью окружающей природной среды, основным условием существования многих ее объектов, главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, пространственным базисом всякой производственно - хозяйственной деятельности. Так, по сообщению Федеральной службы земельного кадастра России, за годы реформ в частную собственность граждан было передано более 130 млн. га земли, в результате чего в стране насчитывается более 43 млн. землевладельцев, собственников и пользователей земельными участками <*>. Относительно же иных природных объектов право частной собственности признается здесь лишь частично и в весьма ограниченных объемах. Так, что касается водных объектов, такое право признается лишь на обособленные водные объекты. Леса же могут быть в частной собственности, если они представляют собой небольшие участки, расположенные на землях, являющихся объектами частной собственности. Что же касается объектов животного мира, то они объявлены государственной собственностью. -------------------------------- <*> См.: Российская газета. 2001. 4 января.

Усиление частноправового регулирования проявляется также в более широком применении экономических рычагов и стимулов в регулировании отношений по охране и использованию животного мира и природопользования в целом, в расширении договорных начал, в использовании данного метода в защите прав и законных интересов физических и юридических лиц, в усилении гражданско - правовой (имущественной) ответственности за нарушение экологического законодательства. Гражданско - правовая ответственность - один из основных видов, имеющий важное значение в охране и рациональном использовании природных ресурсов. При этом такая ответственность в данной сфере отношений имеет довольно широкую специфику, в частности в способах и формах определения причиненного ущерба, в применении так называемой таксовой ответственности. В юридической литературе такая форма возмещения причиненного вреда получила далеко не однозначную оценку. Некоторые юристы считают ее одной из форм гражданско - правовой ответственности, другие - административной, а сами таксы квалифицируют как штрафы; третьи - как особую форму экологической ответственности. Все это свидетельствует о сложности юридического состава возникающих отношений. Здесь, несомненно, есть и элементы гражданско - правовой ответственности, и в какой-то мере административной, и известная специфика, свойственная именно экологическим отношениям. Однако превалируют все же черты и свойства, характерные для гражданско - правовой ответственности. Штраф - это иной вид ответственности, регулируемый иным законодательством и в ином порядке. Переход к рыночной экономике привел к значительному расширению экономических рычагов и стимулов в охране животного мира. В Федеральном законе "О животном мире" подробно определены экономические средства обеспечения охраны и рационального использования животного мира. Так, в статье 51 детально определена структура экономического стимулирования охраны и использования животного мира, включающая в себя: учет и экономическую оценку объектов животного мира; систему платежей за пользование животным миром и бюджетное финансирование мероприятий; экономически обоснованную систему штрафов и исков за нарушение законодательства; целенаправленное использование средств, получаемых от реализации конфискованных орудий незаконного добывания объектов животного мира, в том числе транспортных средств и продукции, в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, а также добровольных взносов граждан и юридических лиц. Отмечая довольно подробный перечень экономических рычагов и стимулов охраны и рационального использования объектов животного мира, получивший некоторую дополнительную регламентацию в последующих статьях Закона, следует признать, что экономическое стимулирование в этом деле нуждается в дальнейшем совершенствовании и детальном регулировании, особенно в таких областях, как льготное налогообложение и прямое экономическое стимулирование высокоэффективной деятельности в данной сфере отношений. Особое внимание следует обратить на недостатки в бюджетном финансировании природоохранных мероприятий, в научно - исследовательской работе, особенно в государственных природных заповедниках. Как свидетельствует практика, под сокращение в первую очередь попадают именно эти сферы деятельности, службы, непосредственно занятые охраной животного мира. Признание расширения сферы экономического стимулирования и повсеместного усиления частноправовых начал в регулировании общественных отношений, конечно же, не означает исключения административно - правового регулирования или замену его экономическими методами, в особенности в такой сфере, как природопользование. Главным и определяющим продолжает оставаться административно - правовое регулирование, что обусловлено особенностью данной сферы отношений, приоритетом публично - правовых интересов над частными, необходимостью сохранения природных богатств страны в интересах всего общества, а также тем, что преобладает не частная, а государственная собственность на природные ресурсы. Говоря о соотношении частноправового и публично - правового методов, частной и государственной собственности, следует отметить, что и сейчас, в условиях рыночной экономики, вносятся предложения о необходимости в целях сохранения природных ресурсов установления в ряде сфер государственной монополии. Так, специалисты Госкомрыболовства предлагают установить государственную монополию на вылов осетровых рыб, ибо в противном случае лет через пять мы можем полностью лишиться их. Но и это предложение, хотя, возможно, и даст какой-то положительный эффект, недостаточно для решения данной проблемы. Требуются, на наш взгляд, более радикальные меры. Например, полный запрет на их вылов в течение определенного срока. При этом не только в акваториях Российской Федерации, но и в сопредельных государствах, особенно в бассейне Каспийского моря. Утверждение частной собственности и переход к рыночной экономике оказали значительное влияние на форму и методы административного регулирования вообще. Так, если раньше такая форма ответственности предприятий, как штрафы, налагаемые в административном порядке, была отменена еще Указом Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 года "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке" <*>, то действующее законодательство ее предусматривает. Это вполне оправданно и правомерно, поскольку предприятия в новых экономических условиях могут и должны нести не только имущественную, но и в определенных пределах административную ответственность в виде штрафов, налагаемых не только на соответствующих должностных лиц, но и на сами предприятия и организации. -------------------------------- <*> См.: Ведомости СССР. 1961. N 35. Ст. 368.

В последние годы резко возросло браконьерство, особенно пагубно сказывающееся на сохранности рыбных запасов. В прошлом году, по данным Федеральной пограничной службы, только на Дальнем Востоке было задержано около сотни браконьерских судов, и не только российских. До 20 процентов рыбного промысла в этом регионе осуществляется с теми или иными нарушениями законодательства. Все эти факты свидетельствуют о необходимости как ужесточения государственного контроля за охраной и рациональным использованием рыбных ресурсов и дикой фауны в целом, так и совершенствования самого законодательства, регулирующего жизненно важную сферу отношений.

Система законодательства об охране и использовании животного мира

В статье 3 Федерального закона "О животном мире" говорится, что законодательство Российской Федерации в области охраны и использования животного мира и среды его обитания основывается на положениях Конституции РФ, федеральных законов об охране окружающей природной среды и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ об охране и использовании животного мира. Многие положения нашей Конституции имеют определяющее значение для организации государственного регулирования охраны природы, рационального использования ее ресурсов, в том числе и дикой фауны. В статье 2 Конституции установлено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Этим конституционным положением определяются многие нормы права, регулирующие охрану и рациональное использование природных ресурсов, в том числе и устанавливающие основные принципы в данной сфере отношений. В основном природоохранном законе - Федеральном законе "Об охране окружающей среды" - предусмотрено, что хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе принципов, среди которых на первом месте значится "соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду". Конструктивное значение имеет положение, содержащееся в ст. 9 Конституции: земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Действующим законодательством предусмотрена особая охрана прав коренных малочисленных народов и этнических общностей, которые согласно ст. 9 Федерального закона "О животном мире" пользуются особыми правами и привилегиями, если исконная среда их обитания и традиционный образ жизни связаны с животным миром. Наряду с общими правами граждан в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания они наделяются особыми правами, такими, как право на применение традиционных методов добывания объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности, а также правом на приоритетное пользование животным миром. Данное право согласно ст. 49 Федерального закона включает в себя: предоставление первоочередного выбора промысловых угодий гражданам, принадлежащим к указанным группам населения; льготы в отношении сроков и районов добывания объектов животного мира, полового, возрастного состава и количества добываемых объектов животного мира, а также продуктов их жизнедеятельности; исключительное право на добывание определенных объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности; иные виды пользования животным миром, согласованные со специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания. Определяющее значение имеет и ч. 2 ст. 9 Конституции, гласящей: земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Это очень важно для установления соответствующего правового режима объектов животного мира. Для всего экологического законодательства, в том числе и законодательства о животном мире, принципиальный характер носят положения, закрепленные в ст. 42 и 58 Конституции РФ: каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением; каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Эти конституционные нормы составляют основу правового статуса человека и гражданина. Эффективному правовому регулированию и использованию животного мира служат и другие конституционные положения, в том числе касающиеся разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 71 - 73). Первостепенную роль в нем играют федеральные законы, действие которых, как правило, распространяется на всю территорию Российской Федерации. Основополагающим является Федеральный закон "О животном мире" от 24 апреля 1995 года, в котором определены понятия, основные принципы использования и охраны животного мира, формы собственности на объекты животного мира, полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, а также целый ряд других положений и норм, имеющих определяющее значение для иных нормативных правовых актов, действующих в данной сфере отношений. В этом Законе определены цели и сфера деятельности. Он регулирует отношения в области охраны и использования животного мира, а также в сфере сохранения и восстановления среды его обитания в целях обеспечения биологического разнообразия использования его компонентов, создания условий для устойчивого существования животного мира, сохранения генетического фонда диких животных и иной защиты животного мира как неотъемлемого элемента природной среды (ст. 2). Определен в Законе и предмет правового регулирования заковляющей, как дикая фауна. Охрана и рациональное ее использование во многом зависят от согласованных действий многих государств, особенно сопредельных, а нередко и всего мирового сообщества. В этой связи следует назвать Конвенцию о биологическом разнообразии, подписанную в г. Рио - де - Жанейро 5 июня 1992 года и ратифицированную Федеральным законом от 17 февраля 1995 года <*>. -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 601.

Примером эффективного сотрудничества государств в данной сфере могут служить меры, принятые по охране белого медведя - хозяина арктических морей. В 1965 году на конференции в Фербенксе (Аляска, США) никто из представителей пяти государств - СССР, США, Канады, Дании (Гренландии) и Норвегии, на территории которых обитает белый медведь, - не знал их численности. В результате согласованных мер были достигнуты положительные результаты. В 1999 году правительства США и России заключили Соглашение о чукотско - аляскинской популяции белых медведей, которым была установлена общая квота для разрешенного промысла этого северного хищника, которая ежегодно будет определяться на совместном совещании российско - американской комиссии. Половину выделенной квоты смогут добывать российские чукчи, а другую - аляскинские эскимосы. Так на основе доброй воли и консенсуса был решен вопрос об охране и промысле этого ценного представителя дикой фауны Арктики.

Название документа