О достоинствах нового Федерального закона "Об охране окружающей среды"

О ДОСТОИНСТВАХ НОВОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ"

М. М. БРИНЧУК

М. М. Бринчук, доктор юридических наук, профессор, руководитель Центра эколого - правовых исследований Института государства и права РАН.

В процессе преподавания экологического права и ведения научных исследований широко используются положения законодательства. Как их толковать? Обращать ли внимание студентов на очевидно дефектные положения? В начале преподавательской карьеры автору, к примеру, давались предписания в одном из институтов разъяснять студентам лишь как применять то или другое положение закона. Избегая при этом критики закона. В другом случае в рукописи докторской диссертации по проблемам водного права, представленной для обсуждения, соискатель избегал давать очевидные в обществе отрицательные оценки деятельности Минводхоза. На справедливый вопрос об отсутствии объективной оценки министерства соискатель сказал, что не считает возможным критиковать государственный орган. Поставленные вопросы носят принципиальный характер. Современные студенты должны получить всестороннюю подготовку. На занятиях перед преподавателем стоит, в частности, задача рассказать не только о достоинствах закона и иного нормативного правового акта, но и о его дефектах. Студент должен уметь толковать акт. За каждой нормой, хорошо или плохо сформулированной, стоит, с одной стороны, автор, государственный орган, их честь и слава, а с другой - общественный интерес в обеспечении благоприятного состояния окружающей среды. А наука без объективной оценки явлений в праве - не наука. Эти вопросы остро стоят в связи с принятием Федерального закона "Об охране окружающей среды". О нем мы не можем не говорить на каждом занятии. А также применительно к каждой теме исследования. К этому закону уже пишутся комментарии. Представляется, что в преподавании, в науке и иной относящейся к праву работе закону должна даваться объективная оценка. И не только для того, чтобы страна знала своих героев. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" вызвал у специалистов однозначную общую отрицательную оценку. Сразу после принятия Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" специалисты тоже вначале роптали. Но в целом тот Закон сыграл прогрессивную роль в развитии российского экологического права. И все-таки, разделяя вполне негативную оценку нового Закона, при преподавании экологического права и в научных исследованиях необходимо называть достоинства, которыми он обладает. Одновременно при этом важно иметь в виду, что эти достоинства носят фрагментарный и часто условный характер. 1. Так, к достоинствам Закона (весьма условным) можно отнести претензию законодателя на всестороннее (комплексное) регулирование отношений по охране окружающей среды. При этом имеется в виду попытка более широко, в сравнении с прежним Законом "Об охране окружающей природной среды", предусмотреть механизм регулирования в данной сфере. Применительно к прежнему Закону высказывались обоснованные претензии по поводу отсутствия в нем требований об оценке воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, экологической сертификации, экологическом аудите. В новом Законе, хотя и с дефектами, некоторые положения об этих инструментах появились. Так, об экологическом аудите говорится лишь в статье, определяющей основные понятия. Предусмотрены общие положения об экологическом предпринимательстве. 2. В статье 26 устанавливаются общие требования о нормировании допустимого изъятия компонентов природной среды. Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды - нормативы, установленные в соответствии с ограничениями объема их изъятия в целях сохранения природных и природно - антропогенных объектов, обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем и предотвращения их деградации. Особенно важно учитывать эти положения в контексте концепции устойчивого развития. На сегодняшний день установлены нормы допустимого изъятия (использования) природных ресурсов в земельном, водном, лесном и фаунистическом законодательстве. Но требования о таком нормировании отсутствуют в Законе РФ "О недрах". Решение о предоставлении недр в пользование, включая объемы добычи, полностью отдано на усмотрение органов исполнительной власти. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" устанавливает: нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды и порядок их установления определяются законодательством о недрах, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о животном мире и иным законодательством в области охраны окружающей среды, природопользования и в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды, охраны и воспроизводства отдельных видов природных ресурсов, установленными настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области охраны окружающей среды. Оцениваемый Закон от имени государства хотя бы декларирует намерение нормировать в том числе изъятия недр. 3. К несомненным достоинствам нового Закона относится закрепление во многих статьях требования о внедрении наилучших существующих технологий. Так, согласно статье 36 при проектировании зданийостояния окружающей среды представлялся как форма экологического контроля. Требования о мониторинге были установлены в разделе об экологическом контроле. И главное, в соответствии со статьей 68 экологический контроль ставил своей задачей наблюдение за состоянием окружающей среды. Между тем экологический контроль и мониторинг - самостоятельные организационно - правовые меры, выполняющие свои функции в механизме экологического права. 8. Достоинства статьи 65 о государственном экологическом контроле важно оценивать на фоне традиционно дефектной практики организации государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды в Российской Федерации. Кажется, всегда в нашей стране нарушался один из основополагающих принципов организации государственного управления, касающийся недопущения совмещения в одном органе хозяйственно - эксплуатационных и контрольно - надзорных функций. В настоящее время этот принцип тоже нарушается. Новый Закон предусматривает запрет совмещения функций государственного контроля в области охраны окружающей среды и функций хозяйственного использования природных ресурсов. 9. Регулируя в статье 75 виды ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды, Закон называет имущественную, дисциплинарную, административную и уголовную ответственность. Исключена материальная ответственность, предусматриваемая прежним Законом. Позиция законодателя по этому вопросу вполне обоснована. Материальная ответственность за экологические правонарушения, применяемая в организации в соответствии с трудовым законодательством, не имеет экологических характеристик, экологического содержания. Она реализуется вследствие понесенных организацией затрат, связанных с возмещением экологического вреда по вине работника организации. Возмещение организацией экологического вреда имеет прямое отношение к экологическому праву. Применяемая при этом материальная ответственность реализуется в рамках трудовых отношений, а не экологических. 10. Названные достоинства следует, однако, принимать во внимание лишь с учетом многих существенных недостатков Федерального закона "Об охране окружающей среды" <*>. -------------------------------- <*> См.: Бринчук М. М., Дубовик О. Л. О проекте Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" // Экологическое право. 2001. N 3. С. 23 - 29.

Название документа