Меры административно-правового регулирования охраны и использования биосферы РФ

МЕРЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОХРАНЫ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БИОСФЕРЫ РФ

Р. С. МАКОВИК

Маковик Р. С., профессор кафедры гражданско-правовых дисциплин юрфака Коломенского ГПИ.

Принятие нового Кодекса об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в РФ сняло многие неясности и пробелы КоАП РСФСР 1984 г. Вместе с тем последовательное развитие административного законодательства в условиях развивающейся рыночной экономики не снимает проблемы дальнейшего совершенствования мер административной ответственности; уточнения уже возникших либо до сих пор не решенных вопросов, в том числе и в сфере государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования. К сожалению, новый КоАП не имеет вводную статью ("основные понятия") либо преамбулу, как у многих современных нормативных актов, где обычно дается понятийный и терминологический аппарат. В КоАП нет нормативно определенного понятия административного проступка; законодательно установленных критериев разграничения мер административной и уголовной ответственности ("арест", "штраф"); не оправдано применение неюридических либо устаревших терминов типа "дериваты" (ст. 8.35), "разубоживание" (ст. 8.10) <*> или требующих толкования - "опасные вещества и отходы" (ст. 8.6 п. 2; 8.16; 8.21); "порча земли" (ст. 8.6) <**>. -------------------------------- <*> "Дериваты" (лат. "отведенный") - это производное от ранее существовавшего (Словарь иностранных слов и выражений. М., 1998. С. 144); производное, возникшее на основе другого (Универсальный словарь иностранных слов русского языка. М., 2000. С. 144). "Разубоживание" полезных ископаемых (технический термин старорусского горного дела) - снижение (уменьшение) содержания полезного компонента в добытой горной массе за счет пустой породы в процессе добычи (Большой энциклопедический словарь. С-П., 1997. С. 993). <**> Маковик Р. С. Новые экологические акты и их терминологический аппарат. М.: Юрист, 2002. N 3. С. 2

До сих пор во многих законах и иных актах используется много различных нормативных понятий. Но какая между ними внутренняя связь и какие понятия лучше для осуществления практической деятельности - остается слаборешенной проблемой. "Нет достаточно ясных исходных критериев отнесения соответствующих санкций к мерам именно административной ответственности" <*>. Действительно, сейчас уже нельзя пользоваться только методом исключения: "Если это - не уголовное преступление, значит, это - административный проступок". -------------------------------- <*> Адушкин Ю. С. Характеристика административного правонарушения как формы выражения метода регулирования общественных отношений. М.: Юрист, 2002. N 2. С. 26.

Разграничение составов экологического преступления и экологического проступка обычно проводится не только по принципу повторности, т. е. применения административного уголовного наказания только после применения мер административной ответственности (административная преюридиция - ст. 4.3 п. 2 КоАП), но и по наличию реального экологического вреда <*>. Значение этого обусловлено тем, что " ...по многим, если не большинству составов преступлений в сфере охраны окружающей среды... правоприменитель вынужден ставить и решать вопрос об их разграничении с административными правонарушениями" <**>. Как правило, экологические преступления относятся к материальным составам, необходимым элементом которых является наличие вреда. Для большинства экологических проступков необязательно наличие экологического вреда (идеальный состав) <***>. -------------------------------- <*> Петров В. В. Экологическое право России. М., 1995. С. 310. <**> Дубовик О. Л. Экологические преступления (Комментарий к гл. 26 УК РФ). М., 1998. С. 68. <***> Петров В. В. Экологическое право России. М., 1995. С. 310.

Однако в ряде статей КоАП прямо предусмотрена административная ответственность за реальную угрозу причинения экологического вреда (ст. 8.3; 8.10 п. 2; 8.38 и др.). Итак, большинство составов экологических проступков, за совершение которых установлены меры административной ответственности, лишь косвенно предполагают наступление экологического вреда, но некоторые предполагают наличие реальной угрозы его. В принципе все экологические правонарушения прямо или косвенно несут угрозу экологического вреда. И только законодатель (или иногда правоприменитель) относит те или иные из них либо к экологическим преступлениям (общественная опасность), либо к экологическим проступкам (общественная вредоносность). В соответствии с КоАП РФ составы экологических проступков определены в основном в гл. 8 "Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования" в следующих терминах: 1) несоблюдение (нарушение) экологических требований (несвоевременное их соблюдение) - ст. 8.1; 8.2; 8.9 - 8.11; 8.31 - 8.33; 8.36; 8.40, либо а) правил (ст. 8.3; 8.5; 8.13 - 8.16; 8.18 - 8.21; 8.25 - 8.27, либо б) порядка (8.12; 8.24; 8.34), либо в) стандартов (норм) - ст. 8.17; 8.22; 8.23; 2) уничтожение (ст. 8.6 п. 2; 8.28; 8.29; 8.34). Итак, несоблюдение (нарушение) экологических требований охраны и использования биосферы и ее составных компонентов - это "помеха нормативному развитию" <*>. -------------------------------- <*> Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1952. С. 345.

Уничтожение - это "прекращение существования" ОС либо ее составных частей <*>. -------------------------------- <*> Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1952. С. 771.

В целом это - "непосредственное вторжение в экологические взаимосвязи ... что чревато необратимыми последствиями" <*> для природы и общества. -------------------------------- <*> Ерофеев Б. В. Экологическое право. М., 1998. С. 333.

Применяемые в КоАП термины, составляющие содержание диспозиции нормы, весьма разнообразны по степени категоричности предъявляемых требований: а) меры, которые осуществляются в соответствии с требованиями (ст. 34 п. 1 ФЗ ООС 2002 г.) - ст. 36 п. 1; ст. 37 п. 3; ст. 39 п. 3; ст. 40 п. 3; ст. 43 п. 1; ст. 44 п. 3; ст. 46 п. 3; ст. 47 п. 3; ст. 46 п. 4; ст. 52 п. п. 1, 2; ст. 53 п. 1; ст. 54 п. 1 и др.; б) меры, которые должны обеспечивать выполнение требований (ст. 35 п. 1; ст. 39 п. п. 1, 4; ст. 40 п. п. 2, 3, 6; ст. 42 п. п. 1, 2; ст. 48 п. 1; ст. 49 п. 2; ст. 50 п. 3 и др.). Итак, "требование" (обязательное условие осуществления), "мера" (предел осуществления), "правила" (предписание, устанавливающее порядок) <*> - различные оттенки мер воздействия, выражающие диалектическое единство качества и количества объекта. <**> Признанными способами правового регулирования являются "дозволение" (предоставление лицам права на свои собственные активные действия); "запрещение" (обязывание субъекта (адресата) воздерживаться от совершения определенных действий); "обязывание" (возложение на лиц обязанностей строить свое поведение, как это предусмотрено в юридических нормах). -------------------------------- <*> Ожегов С. И. Словарь русского языка. С. 306, 524, 747. <**> СЭС. С. 788.

Термин "экологические требования" указывает на такой способ воздействия, который налагает обязанность воздерживаться от экологически опасного поведения либо действовать в соответствии с установленными нормами. Экологические требования выступают: а) критерием допустимости реализации хозяйственной деятельности и б) как система правовых ограничений по природопользованию и охране окружающей среды в процессе хозяйствования. В КоАП - меры воздействия двух видов: а) императивно устанавливающие (создающие, осуществляющие, обеспечивающие, предусматривающие, применяющие) экологические требования и б) те, которые "должны" (быть, обеспечивать, содержать, предусматривать). - термин "требования" воспринят КоАП РФ 2002 г., так как применялся еще в Законе РСФСР 1992 г. "Об охране окружающей природной среды (разд. 6, 7); - термины последовательно выражают стадии процесса недопустимости экологического правонарушения; степень общественной вредоносности экологического вреда, переходящего в общественно опасное явление. Так, "порча земель" в форме самовольного снятия, перемещения земли, уничтожения ее плодородного слоя (ст. 8.6 п. 1 КоАП) влечет административное наказание - штраф на физических лиц от 20 до 30 МРОТ (п. 2 - от 15 до 40 МРОТ); на юридических лиц - от 200 до 300 (п. 2 - от 300 до 400) МРОТ. "Порча земли" в виде "отравления, загрязнения" ... или иными способами, ведущими к ее деградации, вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью или окружающей среде", влечет уголовную ответственность (штраф от 200 до 500 МРОТ - ст. 254 УК РФ). П. 2 ст. 8.6 КоАП почти идентичен п. 1 ст. 254 УК РФ: ...порча земли в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления. Итак, почти один и тот же состав экологического правонарушения, но разная юридическая ответственность. Следует согласиться, что "юридически корректное разграничение административной и уголовной ответственности, основанное на презумпции правоприменения мер административного воздействия в спорных случаях, является обязательным условием рациональной правовой политики" <*>. -------------------------------- <*> Дубовик О. Л. С. 69.

Некоторые статьи гл. 6 "Административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность" (ст. 6.1 - 6.7) и гл. 7 "Административные правонарушения в области охраны собственности" (ст. 7.1; 7.4; 7.6; 7.8; 7.10; 7.14; 7.15; 7.20 и др.) содержат составы экологических проступков, прямо или косвенно посягающих на ОС, жизнь и здоровье населения. Разумеется, степень возникновения экологического вреда или его угрозы (прямой, косвенный) в этих составах минимизирована, но не исключена. Сами по себе эти административные правонарушения не наносят прямого экологического вреда природной среде, но создают условия для совершения экологического правонарушения <*>. Эти меры административного воздействия при определенных условиях могут одновременно с защитой (охраной) собственности, хозяйственных или иных земельных интересов природопользователей охранять (защищать) экологические права граждан, юридических лиц и государства. -------------------------------- <*> Ерофеев Б. В. Экологическое право. М., 1998. С. 332.

Отдельные статьи гл. 9 "Административные правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике" (ст. 9.1 - 9.6; 9.9 - 9.12 и др.) и гл. 10 "Административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель" (ст. 10.1 - 10.11 и др.), а также ст. 19.1 (самоуправство); 19.6 (непринятие мер); 19.7 (непредоставление сведений); 19.5 (невыполнение в срок законного предписания); 19.3, 19.4 (неповиновение законному распоряжению) содержат меры, которые могут дополнительно выполнять экологические функции органов государственного управления по защите (охране) ОС, жизни и здоровья населения. Определение массива и внутреннее разграничение конкретных экологических составов определено ст. 22.2 п. 1 КоАП, где указано, что дела об административных правонарушениях рассматривают (уполномочены рассматривать) должностные лица и органы, указанные в п. 3 части 1 ст. 22.1 и гл. 23 КоАП. Это весьма разнообразные (более 20) органы государственного контроля и надзора, уполномоченные обеспечивать охрану (защиту) ОС, жизни и здоровья населения РФ в соответствии со своей подведомственностью (ст. 22.3 КоАП). Статьи 75 ФЗ ООС 2002 г.; ст. 74 ЗК РФ 2001 г.; ст. 55 п. 2 ФЗ ОСЭБН 1999 г.; ст. 66 п. 2 ГрК РФ 1998 г. (в прежней редакции) определяют административно-правовую ответственность за экологические правонарушения через отсылку к разнообразным мерам административного законодательства, т. е. (сейчас) к КоАП. Так, ст. 56 ФЗ ООС устанавливает "меры воздействия" за нарушение природоохранных требований: "При нарушении требований, предусмотренных гл. 7 ФЗ ООС, антропогенная деятельность может быть ограничена, приостановлена или прекращена в порядке, установленном законодательством РФ". Статья 34 п. 3 и ст. 80 ФЗ ООС; ст. 12 п. 4 ФЗ ОСЭБН, говоря о требованиях ограничения, приостановления или прекращения деятельности физических или юридических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны ОС, прямо предусматривает ограниченный процесс всего цикла создания и функционирования любых хозяйственных (зданий, строений и т. д.) и иных сооружений, включая приостановление действия лицензии либо кредитования; либо его "прекращение в полном объеме", либо запрещение (ст. 36 п. 2, 3 ФЗ ООС); изменение стоимости проектных работ без положительного заключения экологической экспертизы и их финансирование; запрещение строительства до утверждения проектов и отвода земельных участков в натуре (ст. 37 п. 1, 2); нарушений санитарных (ФЗ ОСЭБН ст. 42 п. 3; 44 п. 2-1) и строительных требований (гл. 3 ГрК РФ) и технологий обезвреживания отходов и их размещения; отсутствие средства контроля за загрязнением; средств рекультивации земель (ст. 38 п. 2 ФЗ ООС); восстановления природной среды (ст. 39 п. 2, 4; 46 п. 2 ФЗ ОО 3.2 п. п. 3, 5; ст. 3.6, ст. 3.8 и др.); включая приостановление вредной деятельности (на время); в) прекращение (запрещение) в полном объеме вредной либо опасной, но всегда антропогенной деятельности любых хозяйствующих субъектов и в любой сфере хозяйствования (ст. 3.2 п. 4; ст. 3.7; ст. 3.8 и др.). По негативным последствиям меры административно-правового воздействия при нарушении экологического законодательства разнообразны: а) прямо указывающие на экологический вред (собственно экологические правонарушения); б) предусматривающие административные взыскания за нарушение законодательства об охране ОС и природопользовании без обязательного причинения экологического вреда: в) дополнительные составы, могущие одновременно выполнять экологические функции с причинением вреда, так и без такового (ст. 3.3; 7.5; 8.8 и др.).

Название документа