Земельные споры - последнее дело

(Попов М.)

("Бизнес-адвокат", N 7, 2002)

Текст документа

ЗЕМЕЛЬНЫЕ СПОРЫ - ПОСЛЕДНЕЕ ДЕЛО

М. ПОПОВ

Максим Попов, кандидат юридических наук, специалист в области земельного права.

Согласно п. 10 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса РФ" от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ распоряжение землями, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством или Правительством РФ не предусмотрено иное.

Однако в результате разграничения государственной собственности на землю должен определиться собственник каждого земельного участка, не находящегося в собственности гражданина или юридического лица, - Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование. С возникновением права собственности РФ, субъектов РФ и муниципальных образований на земельные участки связано наступление важных правовых последствий. После разграничения государственной собственности на землю соответствующие публичные образования будут управлять и распоряжаться только теми земельными участками, которые будут принадлежать им на праве собственности (п. 2 ст. 9, п. 2 ст. 10, п. 2 ст. 11 ЗК РФ). При этом органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков (п. 1 ст. 34 ЗК РФ).

Виды и причины споров о разграничении

государственной собственности на землю

Любые сложные и длительные экономические, политические и правовые процессы, к каковым, без сомнения, можно отнести и разграничение государственной собственности на землю, не могут протекать бесконфликтно. Существует множество факторов, в т. ч. объективная новизна проблем, недостатки законодательной техники, имеющиеся в Законе N 101-ФЗ, многообразные пересекающиеся интересы публичных образований, которые будут способствовать возникновению коллизий и споров между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями.

Споры о разграничении государственной собственности на землю можно классифицировать по нескольким основаниям. Так, например, в зависимости от характера нарушенных норм причинами споров могут быть:

I. Неправильное применение ст. ст. 3 - 5 Закона N 101-ФЗ, определяющих основания отнесения земельных участков к собственности РФ, субъектов РФ и муниципальных образований (материальных норм). В результате земельные участки, которые в соответствии с Законом должны быть отнесены к собственности одного публичного образования, будут отнесены к собственности другого. Споры в основном могут быть связаны со следующим:

1. Наличие в Законе N 101-ФЗ норм, допускающих неоднозначное толкование.

Так, например, согласно ст. ст. 3 - 5 Закона одним из условий отнесения земельных участков к собственности публичных образований является нахождение под их поверхностью участков недр федерального, регионального или местного значения. Однако участки недр представляют собой геометризированные блоки недр, которые "индивидуализируются" на поверхности земли только после их предоставления в виде горного отвода. Поэтому рассматриваемое условие имеет, очевидно, в виду, что земельный участок должен находиться не над участком недр соответствующего значения, а в пределах границ горного отвода, предоставленного для разработки месторождения полезного ископаемого.

Более того, по буквальному смыслу Закона N 101-ФЗ все земельные участки, расположенные над участками недр соответствующего значения (в пределах границ горного отвода, предоставленного для разработки месторождения полезного ископаемого), должны быть включены в перечни земельных участков, на которые у публичного образования возникает право собственности. Однако общеизвестно, что площади горных отводов могут составлять несколько десятков тысяч квадратных километров. В их пределах, безусловно, имеются земельные участки, которые могут быть отнесены также к собственности другого публичного образования. Непонятно, какое условие имеет большую юридическую силу - нахождение под земельным участком участка недр федерального значения или, например, предоставление земельного участка муниципальному унитарному предприятию, созданному муниципальным образованием?

По всей видимости, действительный смысл указанного условия состоит в отнесении к собственности РФ, субъектов РФ или муниципальных образований земельных участков, предоставленных недропользователю для разработки участков недр соответствующего значения, например, для строительства и эксплуатации нефтяных скважин, административно - хозяйственных зданий и сооружений и др.

Весьма спорными представляются также положения Закона о том, в какой момент времени должны учитываться основания, перечисленные в ст. ст. 3 - 5. Поясним сказанное на примере. Предположим, гражданин использовал земельный участок для ведения личного подсобного хозяйства на праве пожизненного наследуемого владения. В феврале 2002 г. гражданин добровольно отказался от прав на указанный земельный участок, и он согласно п. 2 ст. 80 ЗК РФ был включен в фонд перераспределения земель. В октябре 2002 г. специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по имущественным отношениям совместно с другими федеральными органами исполнительной власти начал подготовку перечней земельных участков, на которые у РФ, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности.

Иными словами, на дату вступления в силу Закона N 101-ФЗ (21 января 2002 г.) имело место основание отнесения земельного участка к муниципальной собственности (абз. 4 п. 1 ст. 5), а на дату подготовки перечней земельных участков - основание отнесения земельного участка к собственности субъекта Российской Федерации (абз. 4 п. 1 ст. 4). Правомерен вопрос: какое основание - отнесения к муниципальной собственности или собственности субъекта РФ следует применить в данном случае?

К сожалению, в Законе N 101-ФЗ данная проблема четко не решена, как, впрочем, и в Правилах подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у РФ, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 4 марта 2002 г. N 140. Представляется, что в данной ситуации следует учитывать правовое положение, существовавшее на дату внесения земельного участка в соответствующий перечень земельных участков. В противном случае признание в качестве момента наличия одного из оснований, предусмотренного ст. ст. 3 - 5 Закона N 101-ФЗ, даты вступления его в силу приводит к сложным правовым проблемам. Так, в приведенном выше примере земельный участок, включенный в состав фонда перераспределения земель, будет отнесен к муниципальной собственности, что не соответствует ЗК РФ и Закону N 101-ФЗ.

2. Проблемы применения к отношениям по разграничению государственной собственности на землю иных законодательных актов. Например, есть мнение, что в Москве разграничение государственной собственности на землю было осуществлено еще в 1993 г. на основании Закона РФ "О статусе столицы Российской Федерации" от 15 апреля 1993 г. N 4802-1. Данная позиция основывается на том, что согласно ст. 8 этого Закона земельные участки, на которых расположены здания, строения, сооружения, находящиеся на территории г. Москвы, и помещения, в которых размещены высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти РФ, Генеральная Прокуратура РФ, Центральный банк РФ, Пенсионный фонд РФ, находятся в федеральной собственности РФ.

Далее, в ст. 9 Закона N 4802-1 указано, что земельные участки, находящиеся в собственности Москвы, предоставляются органами государственной власти Москвы для размещения зданий, строений и сооружений, необходимых для выполнения полномочий федеральными органами государственной власти РФ, в соответствии с перечнем, формируемым Правительством РФ. Указанные земельные участки в установленном законом порядке приобретаются федеральными органами государственной власти РФ в федеральную собственность РФ или предоставляются им в аренду в соответствии с Генеральным планом развития г. Москвы и программами развития отдельных городских территорий. Поэтому Закон N 101-ФЗ к Москве применяться не должен.

Приведенная аргументация представляется не вполне убедительной, поскольку из ст. 8 Закона N 4802-1 отнюдь не следует, что все иные земельные участки, кроме указанных в ней, расположенные на территории Москвы, являются собственностью Москвы. Поэтому Закон о статусе столицы не является федеральным законом, на основании которого осуществлено разграничение государственной собственности на землю в Москве. Очевидно, что перечни земельных участков на территории Москвы, на которые у Российской Федерации возникает право собственности, должны определяться в соответствии со ст. 3 Закона N 101-ФЗ.

3. Территориальные (пограничные) споры между публичными образованиями.

В качестве примеров можно привести споры между Ставропольским краем и Республикой Дагестан по поводу принадлежности земель, занятых отгонными пастбищами (Черные земли и Кизлярские пастбища), между Республикой Ингушетия и Республикой Северная Осетия - Алания по поводу принадлежности земель Пригородного района и т. д.

II. Нарушение порядка разграничения государственной собственности на землю, в частности порядка подготовки перечней земельных участков, на которые, соответственно, у РФ, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности, и их согласования с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, предусмотренного ст. 6 Закона N 101-ФЗ и Правилами подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у РФ, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности, утвержденными Постановлением N 140. Подобные споры будут, по всей видимости, вызваны организационно - техническими и формальными причинами.

Как следует из п. 1 ст. 7 Закона N 101-ФЗ, сторонами споров о разграничении государственной собственности на землю могут быть РФ, субъекты РФ и муниципальные образования, причем споры могут возникать как между разноуровневыми (например, между Российской Федерацией и городом федерального значения Москвой), так и одноуровневыми публичными образованиями (например, соседними муниципальными образованиями).

Большинство споров о разграничении государственной собственности на землю, по-видимому, будет возникать именно на стадии согласования перечней земельных участков, когда представители органов государственной власти и органов местного самоуправления могут обнаружить, что при составлении указанных перечней нарушены ст. ст. 3 - 5 Закона N 101-ФЗ и, следовательно, права и законные интересы соответствующих публичных образований.

Последствия возникновения споров о разграничении

государственной собственности на землю

Весьма важным является вопрос о последствиях возникновения спора о разграничении государственной собственности на землю для государственной регистрации права собственности РФ, субъектов РФ и муниципальных образований на земельные участки. В случае возникновения таких споров в государственной регистрации права собственности на спорные земельные участки должно быть отказано (либо государственная регистрация приостановлена) до разрешения спора по существу в судебном порядке (ст. ст. 19, 20 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ в ред. от 12 апреля 2001 г.). Следует учитывать, что согласно п. 2 ст. 20 Закона N 122-ФЗ наличие судебного спора о границах земельного участка не является основанием для отказа в государственной регистрации прав на него. Однако споры о разграничении государственной собственности на землю, очевидно, в основной массе будут не о границах земельных участков, а о праве.

Основные пути разрешения споров о разграничении государственной собственности на землю, а именно с использованием согласительных процедур и споров в суде, будут рассмотрены в следующем номере газеты.

Название документа