О правовом регулировании водно - земельных отношений

О ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ВОДНО - ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Д. О. СИВАКОВ

Сиваков Дмитрий Олегович - аспирант ИЗиСП.

Водно - земельные правоотношения имеют сложный характер. Это объясняется особенностью самих водных объектов, представляющих совокупность водной массы и сопряженной с ней земли: берега, дна, ложа, склонов. Водный объект не может существовать без определенной земельной площади. Поэтому правовые отношения, связанные с предоставлением (приобретением) водного объекта, дальнейшим его использованием, и некоторые другие отношения понимаются как водно - земельные. При этом они регулируются как внутренним, так и международным правом, частично водным и земельным. Субъектами данных правоотношений являются государства, их правомочные органы, физические и юридические лица. Международные межправительственные и неправительственные организации (в частности, экологического направления) также выступают субъектами водно - земельных правоотношений. При их регулировании возникает сложный комплекс проблем, нуждающихся в решении нормами земельного и водного права. При этом должен соблюдаться баланс публичных и частных интересов. Водопокрытые (водоподстилающие), а также водообслуживающие земли являются естественной природной средой и операционной базой для судоходства, лесосплава, ирригации и других нужд водного хозяйства. В частности, на них расположены гидротехнические сооружения и устройства различного назначения - противопаводковые, водозаборные и т. д. Эти площади стали местами обитания представителей дикой флоры и фауны, занесенных в региональную, федеральную и международную Красные книги, привлекательны для отдыха населения. К сожалению, нередко они становятся и объектами незаконного дачного и прочего строительства. Согласно законодательству земли водоемов (водных объектов) располагаются не в пределах единственной категории земель водного фонда, а сосуществуют с другими категориями земель, особо охраняемых, сельхозназначения, городов и других поселений, промышленности, транспорта. В связи с этим водопокрытые и водообслуживающие площади в какой-то мере теряются из виду и не фиксируются согласно кадастровым документам как земли водного фонда. Но в любом случае эти земли являются весьма ценными, даже если они официально не отнесены к особо охраняемым территориям. Прежде чем перейти к проблеме регулирования водно - земельных отношений в российском праве, обратимся к истории данного вопроса.

Краткая характеристика правового регулирования водно - земельных отношений

Правовое регулирование использования и охраны водопокрытых и водообслуживающих земель осуществляется практически во всех цивилизованных странах и уходит своими корнями в глубь веков. В римском праве были основательно разработаны водные и земельные сервитуты, предусматривалось право забора воды с соседнего участка. В Древнем Риме существовала государственная собственность на дно и соответствующие острова в русле публичных рек. При осушении русла происходило приобретение дна и островов засохшей дельты прибрежным собственником. Обращалось внимание на обычно - правовой характер регулирования водно - земельных отношений не только в античном Риме, но и в поздние времена, например в колониальном Пенджабе. В условиях феодальных и полуфеодальных отношений использование крестьянской общиной земель, лесов и вод было поводом для землевладельца - собственника взыскивать с нее побольше повинностей. В пореформенный период ухищрениями российских землевладельцев было создано узко - и дальноземелье, чересполосица. Это мешало формированию полноценной крестьянской собственности, затрудняло использование "селянами" водопоев и прочих вод, ибо они были захвачены в собственность дворянства, требующего платы за использование "отрезков" - скотопрогонов. Примечательно, что законодательство Российской империи считало реку именно руслом, находящимся в собственности государства или частного лица. В то же время оно закрепляло понятие бечевника - береговой полосы в десять сажен, находящейся в общем пользовании и свободной для нужд судоходства и лесосплава <*>. Собственник не мог мешать такой деятельности, а феодальных льгот не существовало. Полоса использовалась для погрузочно - разгрузочных работ, причала и починки судов. При возведении искусственного сооружения на берегу или дне реки земля становилась государственной собственностью. -------------------------------- <*> Сажень равна двум метрам. Исторически слово "бечевник" понималось как полоса ручной и конной тяги судов.

В советский период, несмотря на разрыв со старым наследием, институт бечевника продолжает функционировать. В 1968 г. появилась категория земель водного фонда буквально в современном понимании, но уже тогда ее трудно было отделить от земель водного транспорта. Но в целом в условиях командно - административной системы землеустройство оставалось произвольным и недостаточно четким. Обратимся к зарубежному опыту. В странах дальнего зарубежья при всей глубине частнособственнических тенденций не забывают о публичных интересах. Так, в Нидерландах существует государственная собственность на сельхозугодья и частная аренда. Важная роль принадлежит гидротехнике, ибо 25 процентов территории страны находится ниже уровня моря. Уже в XVII в. там функционировало дамбовое право и дамбовое налогообложение. Даже непреднамеренное повреждение дамб могло повлечь смертный приговор, а дамбовое дело было почетным по тем временам занятием дворян. Согласно акту о Британской Северной Америке 1867 г. в государственной собственности Канады находились земли, занятые каналами, публичными гаванями, маяками и причалами. Госсобственность позволяет лучше использовать и охранять "водные" земли, хотя и не была отменена частная собственность на эти площади (прибрежные зоны). В англо - американской правовой системе действует доктрина защиты интересов землевладельца, но собственник не имеет абсолютных прав. В США он не может осушать болотные, прибрежные и прочие водные участки, застраивать их и получать компенсацию за соблюдение этого запрета. В странах континентальной и англо - американской правовой системы действует примат публичных интересов. Здесь исходят из представлений о высшей собственности государства на землю и прочие ресурсы, хотя это и не отменяет существующую наряду с "собственностью короны" частную собственность. Это касается и "водных земель". Остановимся на международно - правовом регулировании водно - земельных отношений. Международное речное право регулирует использование и охрану водотоков и водоемов, находящихся на территории двух и более государств. Оно исходит из соображений "охраны ландшафта" от несогласованных действий гидротехнического характера, запрещает возведение сооружений и размещение извлеченного грунта, которые помешали бы естественному ходу воды при наводнении. Действие международного речного права распространяется на водные объекты, находящиеся исключительно на территории одного государства, но имеющие некое другое международное назначение, а именно международное судоходство <*>. -------------------------------- <*> Так, требования к габаритам путей приходится соблюдать вплоть до проведения дноуглубительных работ.

В целом право трансграничных неморских вод составляет 18 процентов от общего международного экологического права <*>. -------------------------------- <*> В трансграничные неморские воды следует включить и болота.

Международное морское право устанавливает определенные международные режимы - делит морское пространство на известные "юридические полосы". Нет смысла подробно раскрывать суть международного морского дна и открытого моря. В Конвенции ООН 1982 г. допущены некоторые неточности юридического понимания континентального шельфа, которые входят в противоречие с естественнонаучной вариацией этого термина. Юридически континентальный шельф есть дно и недра вне пределов территории государства. На него лишь частично распространяется власть прибрежной державы. С точки зрения физической географии, эта материковая отмель подстилает и водную территорию государства, а не только последующие водные пространства (получается, что в данном значении понятие шире).

Современное право земель водного фонда в России

Федеральное и региональное земельное законодательство предусматривает категорию земель водного фонда, которые могут быть не только в федеральной, региональной и муниципальной, но и в частной собственности. Правовой режим земель водного фонда довольно сложный. Его регулируют Водный и Земельный кодексы, а также ряд Законов: "О Государственной границе Российской Федерации", "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и другие. Легальное определение земель водного фонда дано в ст. 95 Земельного кодекса: земли, занятые водоемами, ледниками, болотами, водохозяйственными сооружениями (в частности, гидротехникой), земли полос отвода по берегам водоемов, магистральных межхозяйственных каналов и коллекторов. Однако оно не согласуется с легальным определением самого водного фонда, данным в Водном кодексе. В статьях 7 - 11 предусматриваются три основные условия: 1) пределы территории России; 2) само наличие водного объекта; 3) включение его в Водный кадастр. Исходя из этого, земли водного фонда трактуются авторами учебной литературы расширительно: с включением в их состав площадей, сопряженных с водотоками (реками), территорий, подстилающих моря в границах России. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Земельный кодекс РСФСР от 25.04.1991 N 1103-1 утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". ------------------------------------------------------------------ Земли водного фонда являются не только операционным базисом, но и средством производства. По статистическим данным, большая часть этих земель - водопокрытая, на втором месте - болотные земли, есть и площади пашен, древесно - кустарниковой растительности. Площади земель водного фонда, занятые сооружениями, требуют особого внимания: это зоны строительства эксплуатационных поселков и зданий, служб, участки противопаводковых и защитных дамб и валов, несудоходных каналов (осушительных, оросительных, обводнительных), водоприемников оросительных и осушительных систем. Землеустроительная путаница и даже бесхозность данных земель - печальная действительность нашего времени. Береговая полоса зачастую не отделена от прилегающей территории и становится местом несанкционированной свалки мусора, металла (машин), а также мойки автомобилей. Это влечет за собой превращение некогда живописных рек и озер в хранилище всей таблицы Менделеева. Даже в дачных поселках Подмосковья все чаще запрещают купаться. От земель водного фонда следует отличать земли водного транспорта, которые не являются отдельной категорией, а представляют разновидность иной категории, предусмотренной Земельным кодексом. Общее ее название таково: земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения. Интерес представляют земли внутреннего водного транспорта: площади портов, пристаней, гаваней, причалов, затонов, вокзалов, павильонов, судоходных каналов, гидротехники, берегоукрепительных сооружений и насаждений. Порты могут быть озерными, а не только речными. Между тем земли, сопряженные с озерами, в принципе должны входить в состав земель водного фонда. Площади берегоукрепительных сооружений и насаждений могут быть полосой отвода того же озера. Если земли водного транспорта невозможно "спутать" с землями водного фонда (площади речных портов), то это вовсе не отменяет обширный круг спорных территорий. Устав внутреннего водного транспорта 1955 г. устанавливал береговую полосу общего пользования вдоль водных путей (бечевник). В понятие бечевника входила полоса, сопряженная с судоходным водным объектом. Согласно Водному кодексу 1995 г. площадь бечевника расширяется до 20 м. Кодекс внутреннего водного транспорта 2001 г. также устанавливает 20-метровую береговую полосу и запрещает загромождать эту зону общего пользования безнадзорными судами и сооружениями, оказывающими негативное влияние на состояние среды и затрудняющими использование бечевника. Право использования данной полосы не распространяется на особо охраняемые природные территории. К сожалению, судоходное использование приводит к засорению дна водных путей оснасткой (такелажем), загрязнению вод нефтепродуктами, что влечет за собой гибель нерестилищ. Аналогичные последствия наступают при не соответствующей нормативам добыче грунта и песка в бассейне реки. Для России, признающей верховенство международного права, существенное значение имеют договоренности относительно моря, трансграничных водотоков, водоемов и болот. Болота нельзя не признать важным объектом экологического права, ибо это - запасы торфа, местообиталище ценной флоры и фауны. Прежнее повальное осушение лишь на короткий период давало плодородные площади, которые затем разрушались. Уже в 70-е годы международное сообщество сочло необходимым подписать отдельную конвенцию по болотам. В 1971 г. была подписана Рамсарская конвенция о водно - болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообиталищ водоплавающих птиц. В ее поле зрения попадают районы болот, фенов, торфяных угодий и водоемов (с разными характеристиками режима воды и степени солености таковой). Даже морские акватории частично входят туда. Рамсарская конвенция затем была обновлена и дополнена. Для нашей страны с ее громадными пространствами и большой протяженностью границ характерно обилие больших и малых водоемов и водотоков, а также обширных водных систем трансграничного характера (Чудско - Псковское озеро, Каспий, Амурский бассейн, Селенга). Столь важное для России международное речное право уходит своими корнями к средневековым договорам <*>. Затем Российская империя и СССР были активными участниками международных соглашений в данной сфере. Современная Россия подписала Европейское соглашение по важнейшим внутренним водным путям международного значения, которое распространяется не только на собственно международные реки и озера, но и на Волгу, Каму и прочие судоходные артерии, связанные с международными водами и необходимые для иностранного судоходства. -------------------------------- <*> Еще в 1229 г. Смоленское княжество заключило договор о свободе судоходства по реке Западная Двина с немецкими городами Прибалтики.

Хотя международное речное право "держит" водные земли на "втором плане", их охрана и использование поддерживаются международными соглашениями. Так, советско - финские соглашения 1964 г. о пограничных водных системах запрещают загрязнение, приводящее к обмелению, порче ландшафта, ущербу рыбным запасам. Европейское соглашение, предусматривая эксплуатационные характеристики портов и путей, составляет правовую базу для дноуглубительных и прочих работ. Россия - участница соглашений по Балтийскому и Черному морям. Хельсинкская конвенция по защите морской среды районов Балтийского моря 1992 г. была подписана наряду с Россией и Украиной государствами Прибалтики, Скандинавии, Польшей, Германией, Чехословакией. Она подчеркивает необходимость защиты природы не только самого моря, но и прибрежных экосистем, находящихся под его воздействием (уникальные промежуточные экосистемы заливов). Извлечение песка, камня, добыча и использование нефти и газа, захоронение твердых отходов, аквакультура, интенсивное водное и лесное хозяйство, деятельность транспорта признаны специальной комиссией в своих рекомендациях "Система прибрежных и морских охраняемых территорий Балтийского моря" от 10 мая 1994 года отрицательно влияющими факторами. О том, как они охраняются, говорит следующий факт - на русской Балтике особо загрязненной территорией является Национальный парк Финский залив. Бухарестская конвенция о защите Черного моря от загрязнения 1992 г. особое внимание уделяет деятельности на континентальном шельфе и захоронениям, вызывающим загрязнение моря. Нуждается в нашей защите Азовское море - самое мелкое море в мире, окруженное зонами курорта и отдыха. Восточный (русский) берег - низкий и лиманный (большое обилие кос). Климат главным образом не морской, а континентальный. Поэтому море промерзает зимой. Есть версия даже о "пресном" прошлом данного объекта, о его "двойном дне" (под морем - озеро). Однако мы разрушаем эту уникальную экосистему активнее, чем изучаем. Сток нефтезагрязненных вод Кубани и Дона, заход нарушающих экологические требования судов, несанкционированный лов рыбы - все это опустошает природу. Бич "водных земель" - эрозия, неверная добыча нерудных материалов, захламление бесхозными предметами (такелаж). Многочисленность различных нормативно - правовых актов по береговой полосе моря и водотоков (водоемов) ставит нас перед необходимостью издания единого акта (лучше всего закона) и отмены прежней громоздкой нормативной базы. Указанный акт должен охватывать все береговые полосы, а не только морские. Есть и еще одна проблема: и при развитом законодательстве возможны правовой нигилизм, невыполнение многих природоохранных мероприятий. Поэтому необходимо существенно повысить эффективность экологического контроля и надзора.

Название документа