О возможностях экологического права

О ВОЗМОЖНОСТЯХ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

С. А. БОГОЛЮБОВ

Боголюбов Сергей Александрович - заведующий отделом ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.

Прежде чем приступать к рассмотрению роли экологического права, необходимо, хотя бы коротко, напомнить о понятии и задачах права вообще, и экологического - в частности, для того чтобы более четко определиться с задачами и системой последнего, его возможностями, обозначить пробелы и противоречия, наметить пути его совершенствования и повышения эффективности. Основной задачей права при всех вариантах его понимания является правовое регулирование общественных отношений, то есть управление ими при помощи принятия письменного акта, документа, имеющего категорический, обязательный, всеобщий характер, создания правоотношений (возложения обязанностей на одних и предоставления прав другим). Исполнение названных актов обеспечивается контрольно - надзорной деятельностью государственных органов и либо стимулированием надлежащего поведения, что практикуется у нас достаточно редко, либо наложением санкций на правонарушителей, к чему мы гораздо привычнее. Нормы права не персонифицированы, рассчитаны на категории граждан и неопределенное количество случаев применения, не исчерпываются исполнением <*>. -------------------------------- <*> См.: Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / Под ред. С. Н. Братуся и И. С. Самощенко. М., 1962; Шестерюк А. С. Вопросы кодификации законодательства об охране окружающей среды. Л., 1984.

Напоминание об этой правовой аксиоме потребовалось, чтобы еще раз обосновать нежелательность в праве деклараций, пропагандистских заявлений, одобрений или поддержек научных концепций, констатаций фактов и классификаций, - если за ними не следуют правовые, экономические либо иные конкретные, имеющие общественное звучание последствия и не реализуются вышеназванные цели, стоящие перед правотворчеством. Такое смещение в сторону декларативных "излишеств" для экологического права особенно характерно. В силу новизны природоохранных проблем, различных объективных, а чаще субъективных причин эта отрасль права оказалась особенно расплывчатой, "неправовой" в смысле размытости и слабости предписаний, забегания в ряде случаев вперед, оценки желаемого в качестве сущего, действительного. Здесь мы нередко сталкиваемся и с недопониманием соотношения экономики и экологии (имеющих, кстати, один фонетический корень), непроработанностью правоохранительного механизма. Большинство юристов видят в экологическом праве Российской Федерации три части: собственно природоохранную часть, подотрасль - Федеральные законы об охране окружающей природной среды (1991 г.), об экологической экспертизе, об особо охраняемых природных территориях (1995 г.), об отходах производства и потребления (1998 г.) - и природоресурсную часть, подотрасль - Земельный (1991 г.), Водный (1995 г.), Лесной (1997 г.) кодексы РФ, Федеральные законы о недрах (2000 г.), о животном мире (1995 г.), а также экологизированные нормы других отраслей права (главы об экологических преступлениях Уголовного кодекса РФ, о правонарушениях в области охраны природы Кодекса об административных правонарушениях и т. д.). Экологизация других отраслей права расширяет зону влияния, повышает возможности экологического права как регулятора общественных отношений. Такое деление и такая система экологического права позволяют формировать мнение о состоянии нормативно - правовой базы охраны окружающей среды, полное и комплексное представление о ходе и степени выполнения задач, ею решаемых, видеть недостающие в ней звенья, избавляться от проектов ненужных, в свете сказанного, нормативных правовых актов, не концентрирующих возможности, а размывающих роль самого права. Принятые в 1999 г. Федеральные законы о санитарно - эпидемиологическом благополучии населения и об атмосферном воздухе продолжают природоохранное и почти завершают формирование природоресурсного законодательства, позволяя говорить об относительной целостности, развитости и комплексности экологического права и законодательства Российской Федерации. Разумеется, законодательство должно развиваться, устранять пробелы и противоречия в правовом регулировании, решать возникающие проблемы, откликаться на реальные запросы. Остались, например, без федеральной правовой защиты зеленые насаждения в городских поселениях, выведенные из Лесного кодекса РФ. В крупнейших российских мегаполисах - Санкт - Петербурге и Москве - приняты законы о защите зеленых насаждений, в которых с учетом характерных для того и другого города условий отражены общие правила поведения физических и юридических лиц, признанные необходимыми законодательными органами этих субъектов Федерации. Неурегулированной сферой остается чрезвычайная экологическая ситуация, предусмотренная, но не конкретизированная в действующем законодательстве - статье 58 Закона РФ об охране окружающей природной среды. Существующие методические рекомендации о зонах чрезвычайной экологической ситуации являются ведомственными, не зарегистрированы в Министерстве юстиции, рассчитаны на органы государственной экологической экспертизы и разработчиков проектов зон чрезвычайной экологической ситуации и не носят обязательного для всех правового характера. В мае 2000 года Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды утверждено Положение об оценке воздействия хозяйственной и иной намечаемой деятельности на окружающую среду, зарегистрированное в Минюсте РФ и получившее статус правового акта. И хотя это положение включено в нормативно - правовую базу охраны окружающей среды, стоит напомнить: шестилетний период действия предыдущего аналогичного акта не оправдал надежд на то, что обязательная предварительная оценка экологического состояния любого проекта переломит экологическую ситуацию. Процессы приватизации государственных и муниципальных предприятий и продолжающийся этап их банкротства наряду с оценкой производственно - финансовых показателей настоятельно требуют особо учитывать экологический фактор. Это важно и при оценке перспектив дальнейшего развития предприятий. При таком подходе актуализируются проблемы возмещения прошлого экологического вреда, причиненного предыдущей хозяйственной деятельностью, оснований и пределов ответственности новых собственников предприятий: при нелогичном и неправовом (несправедливом) решении этих вопросов инвестиционный процесс может быть приостановлен. Нуждаются в правовом регулировании развивающиеся экологическое страхование, особенно обязательное, экологический аудит, деятельность по сбору средств в экологические фонды и прежде всего по их расходованию. Другие элементы экономического механизма охраны среды - лицензирование, сертификация, стимулирование экологически полезной деятельности - также нуждаются во внимании и правовом уточнении, а порой и первичном закреплении в праве. Актуализируется сегодня и проблема разграничения прав собственности на природные ресурсы - не только между Федерацией и ее субъектами, но и между субъектами РФ и муниципальными образованиями. От этого во многом зависит управление ими и их охрана, недопущение расхищения, приближение к природопользователю, управляемое и планомерное, регулируемое включение большинства или части природных ресурсов в образ жизни и поведение населения, непосредственное обеспечение граждан природными благами, что особенно важно в условиях возможности приватизации земельных участков и водных объектов. Обсуждая роль и перспективы совершенствования экологического права, целесообразно уяснить ряд моментов. Во-первых, понять, что общественные отношения регулируются не только законами, но и актами другой, меньшей силы - указами Президента РФ, постановлениями Правительства, ведомственными и другими актами. Обилие принимаемых законов и частое их изменение позволяют говорить о необходимости соизмерения актов различной юридической силы, нецелесообразности решения второстепенных вопросов федеральными законами. Во-вторых, осознать, что эффективность правового регулирования не увеличивается от повторения предыдущих предписаний, простого воспроизведения их в новых актах. Принимаемые федеральные законы должны продумываться и обсуждаться фундаментально и быть рассчитанными на годы, а порой и десятилетия. Лишь в этом случае они окажут свое воздействие на общественные отношения в качестве их регулятора, не ограничиваясь функцией символов времени и политических симпатий и антипатий. В-третьих, помнить, что одним из способов развития нормативно - правовой базы является не только разработка и принятие новых актов, но и внесение дополнений и изменений в уже принятые, действующие. Такой подход является более экономным, он нередко используется и за рубежом. Правда, он требует инвентаризации принятых актов, проверки и оценки их применения и эффективности, большей квалификации и внимания. Внесение дополнений и изменений в акты позволяет притормозить "правотворческий зуд" и законодательную чехарду, стабилизировать законодательство, сделать его более понятным и доступным для правоприменителя, повысить роль закона в регулировании общественных отношений. В систему нашего законодательства постепенно входит законодательство субъектов РФ, которое в области охраны окружающей среды развивается весьма активно. С его помощью устраняются пробелы федерального законодательства, регулируются нерешенные вопросы, детализируется порядок применения правовых актов. Обусловлен необходимостью, например, нормативный правовой акт Республики Саха (Якутия) об административной ответственности за экологические правонарушения, которым предусмотрены некоторые новые составы административных проступков, повышены санкции за их совершение. Серьезными задачами формирования экологической нормативно - правовой базы являются, с одной стороны, сближение его с европейскими стандартами, а с другой, что не противоречит первому, - включение в нее реальных гарантий экологических прав граждан, усиление прокурорского надзора, наделение экологическими полномочиями общественных объединений, муниципальных образований, органов местного самоуправления. Снижение в течение последнего десятилетия общественной активности, пессимизм и скептицизм граждан в отношении охраны окружающей среды необходимо преодолеть - в том числе, но не в первую очередь, с помощью права. Возможности права, в том числе экологического, не могут быть безграничными. Проходят времена, когда казалось, что с помощью приказа, решения можно сразу и надолго решить серьезную проблему, связанную с экономикой. Оптимальной представляется статья 3 Закона РФ об охране окружающей природной среды, предусматривающая "научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду". При некоторой декларативности этих положений они все же лучше предусмотренного в некоторых субъектах РФ "приоритета экологии над экономикой" (что вообще выглядит маниловщиной, экологическим утопизмом), равно как и посылок о временном подчинении экологии экономике вследствие отсталости и неразвитости народного хозяйства, к примеру, в ряде африканских и азиатских стран (что является промышленным экстремизмом, свидетельствует о капитуляции природоохранных позиций и об утере правом регулирующей функции). С учетом высказанных соображений о понимании и задачах права можно привести два примера законопроектов, не вызываемых, по нашему мнению, острой необходимостью, обусловленных скорее желанием приковать внимание к вопросу, к законодательной инициативе, изобразить движение вперед вместо самого движения. Планом законопроектных работ Государственной Думы предлагалось принять закон об экологическом образовании или о государственной политике в области экологического образования. Существенного обновления правовых норм, регулирующих общественные отношения, в тексте подготовленных проектов не просматривалось, поскольку все они сводились к аналогичным предписаниям, содержащимся в Законе РФ об охране окружающей природной среды. Мотив подготовки законопроекта сводился в основном к тому, что действующему Закону скоро десять лет и надо "освежить" его положения, сдвинуть проблему с места <*>. Законопроект такого рода - об экологической культуре - был предложен и на Всероссийской чрезвычайной конференции по охране природы 13 июня 2000 года. -------------------------------- <*> См.: Стенограмма парламентских слушаний в Государственной Думе Российской Федерации 1 июня 1999 года.

По нашему мнению, для серьезного закона десять лет - не всегда возраст. Проблему надо решать не столько с помощью повторения, пусть редакционно улучшенных, предыдущих правил и статей, сколько путем надлежащей организации правоприменения, обеспечения стимулирования положительного поведения и неотвратимости ответственности, а при необходимости - установления новых правоотношений. Если же вести речь о другом законопроекте, то возникает вопрос: почему бы не подготовить законопроекты об экономическом, историческом, юридическом, компьютерном образовании и соответствующей культуре; и можно ли культуру воспитать с помощью закона, не преувеличиваются ли в данном случае его возможности? Есть же Федеральный закон "Об образовании", и при необходимости можно его дополнить. Второй пример связан с предложением о подготовке и принятии закона об экологической политике или об утверждении законом концепции устойчивого развития РФ <*>. Приводится опыт США тридцатилетней давности, - но там начали с закона о национальной политике в области охраны окружающей среды, а затем перешли к детальному регулированию различных аспектов природопользования, которое осуществили и провели в жизнь с помощью внедрения административных процедур. -------------------------------- <*> См.: Яблоков А. Проект концепции экологической политики России // На пути к устойчивому развитию. 1998. N 3.

У нас же кое-кто хочет, урегулировав основной пласт конкретных экологических отношений, пересмотреть формулировки, трактующие общую политику в области экологии, которая в целом давно определена в Конституции РФ и десятках законов и осуществляется. Ее отражение в одном законе сейчас и невозможно, и было бы шагом назад. Обсуждать политику и недостатки ее проведения, вносить в них коррективы можно и необходимо, но это уже задачи не только права, призванного отражать, реализовывать политику, конкретно регулировать отношения между физическими и юридическими лицами. Концепция устойчивого (обеспеченного возобновляемыми природными ресурсами) развития является научной доктриной, одобренной на конференции ООН в Рио - де - Жанейро в 1992 г., нуждающейся в разъяснении, внедрении, апробации. Задачами права не является провозглашение концепции, поддержка распространенной, модной точки зрения, хотя правовое регулирование общественно значимых отношений должно базироваться на научно обоснованных концепциях, исходить из них. Именно этот нюанс является принципиальным: право основывается на научном мнении, но не должно навязываться с помощью обязательных предписаний. Обсуждение проблем эффективности правового регулирования общественных отношений, иных правовых вопросов обеспечения природного благополучия населения не должно обходиться без уяснения объективно стоящих перед экологическим правом целей и задач, взвешенного и профессионального видения его развития после преодоления той кризисной ситуации, в которой оказалось сегодня наше общество. Эти проблемы рассматривались и раньше <*>. В настоящее время обсуждение роли и возможностей экологического права, на наш взгляд, представляется так же актуальным. Это обусловлено обострением как экономического, так и (несмотря на падение производства) экологического кризиса, очередным всплеском желаний решать экономические трудности за счет природы и природных условий жизни людей. -------------------------------- <*> См.: Боголюбов С. А. Природа: что мы можем. М., 1987; Соболь И. А. Правовое воздействие на общественные отношения в сфере экологии и урбанизации. СПб, 1999; Круглов В. В. Современные организационно - правовые проблемы охраны окружающей среды в промышленности России. Екатеринбург, 2000.

Примеров тому немало: реорганизация Минприроды в Госкомитет в 1996 г. и его упразднение в 2000 г.; законодательные попытки снять запрет на ввоз радиоактивных отходов и материалов из других государств в целях хранения или захоронения; осуществление, в том числе на федеральном уровне, в виде исключения, проектирования и хозяйственной деятельности, влияющих на состояние окружающей среды, без надлежащего проведения обязательной государственной экологической экспертизы. Философы XVIII века обосновывали базисность экономики и надстроечность права; вульгарное понимание их взаимоотношений породило известные отрицательные последствия в XX веке; наступающий XXI век с его хорошо просматриваемой гуманитарной направленностью вселяет надежду на более разностороннее обеспечение прав человека, включая экологические. Сегодня становится понятным: экология и экономика останутся непримиримыми и противоречащими друг другу на сравнительно небольшом отрезке времени. В перспективе, не сиюминутно экономика не может не стать рациональной, экологичной, иначе природная база материального развития рано или поздно будет исчерпана, и по этой причине она рухнет. Развитие экономики не является самоцелью, а лишь первейшим (на сегодня) средством обеспечения благополучия людей, все возрастающих потребительских нужд общества. В условиях исчерпания природных ресурсов, видимости их конца, погружения крупных городов с миллионным населением в выхлопы автомобильных газов, отравленности продуктов питания, все большего числа мест, подвергшихся радиоактивному заражению, ухудшения качества питьевой воды благополучие людей все больше будет зависеть не от материального достатка, а от природных слагаемых. Выходит, надо признать, что экологические затраты ложатся бременем на экономику, становятся тормозом ее развития, а современное право содействует такому торможению. Это - торможение ресурсопотребляющего, затратного механизма, летящего в пропасть, если, конечно, подходить к проблеме с позиций развития экономики, получения экономической прибыли. Если же оценивать ее с позиции гуманитарных, с точки зрения прав и свобод человека, которые, согласно ст. 2 Конституции Российской Федерации, являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита - обязанностью государства, которое должно наращивать свои усилия по правовому регулированию и обеспечению достойных природных условий жизни своим гражданам, нуждающимся в естественных благах не меньше, чем в экономических, а в некоторых регионах с неблагоприятной экологической обстановкой (таких от 10 до 15 процентов) - даже больше, то вывод окажется совершенно иным. Именно так придется заговорить завтра - если не будет поздно. Представление об обусловленности права материальными благами жизни начинает в области экологии устаревать: экологическое право, чтобы не опоздать, должно предвидеть, прогнозировать природоресурсные процессы, упреждать материальное производство. Это проблема не столько теоретическая, сколько практическая: некоторые нефтяные, лесные, атомные лоббисты склонны затушевывать природоохранные проблемы в интересах бизнеса, "грязного" подъема экономики. Экологическое законодательство признало и ввело в жизнь такие формулы, как "загрязнитель платит", "презумпция вреда любой хозяйственной деятельности", которые были немыслимы ранее. Не преувеличивая возможностей экологического права, целесообразно их видеть и использовать в интересах граждан, не допускать отката от предыдущих, находящихся на уровне требований мирового сообщества экологических завоеваний, усиливать контроль за исполнением правовых природоохранных требований.

Название документа