Изменения в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" ослабили правовую защищенность предпринимателей-землепользователей

ИЗМЕНЕНИЯ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "ОБ ОБОРОТЕ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ" ОСЛАБИЛИ ПРАВОВУЮ ЗАЩИЩЕННОСТЬ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ-ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ

Ф. П. РУМЯНЦЕВ, М. Ю. НАЦВАЛОВА

Румянцев Федор Полиектович, профессор кафедры гражданского права и процесса юридического факультета Национального исследовательского университета "Нижегородский государственный университет имени Н. И. Лобачевского", доктор юридических наук.

Нацвалова Марина Юрьевна, старший преподаватель кафедры культуры предпринимательства факультета управления и предпринимательства Национального исследовательского университета "Нижегородский государственный университет им. Н. И. Лобачевского".

Анализируются изменения, внесенные в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", раскрываются их последствия для арендаторов, осуществляющих предпринимательскую деятельность на указанной категории земель. Предлагаются рекомендации по устранению противоречий новых положений специального Закона с нормами ГК РФ. Приводится зарубежный опыт регулирования аренды земельных участков.

Ключевые слова: договор аренды, земельный участок, Закон об обороте, односторонний отказ, правовые последствия.

The new law has weakened legal protection for agricultural entrepreneurs F. P. Rumyantsev, M. Yu. Natsvalova

This article analyzes the changes made to the Federal Law "On Agricultural Land Turnover". The discussion is dedicated to the implications of the changes which concern the tenants involved in entrepreneurial land use activity related to this category of land. Recommendations are given to accommodate the differences between the new provisions of the special law and the norms of the Civil Code of the Russian Federation. The authors provide a focused international experience in land lease regulation.

Key words: land lease, land plot, law on land turnover, unilateral repudiation, legal consequences.

Договорные отношения в сфере сельскохозяйственного землепользования могут выйти далеко за рамки Гражданского кодекса в силу специфики самого объекта арендного договора <1>. Подчеркнем, что в зарубежном законодательстве при решении вопроса о регулировании отношений по поводу аренды земель возобладала концепция специального отраслевого законодательства об обороте (в том числе об аренде) природных объектов. В частности, показателен опыт Франции, в которой, как указывает Э. И. Павлова, развитие арендных отношений "потребовало сельскохозяйственной специализации гражданско-правового договора аренды, что привело сначала к отходу от чисто цивилистического регулирования арендных отношений к аграрно-правовому и в конечном счете - к возникновению новой отрасли французского права - аграрного права" <2>. В ряде европейских стран действуют специальные законы об аренде сельскохозяйственных земель, в США и Англии институт аренды сельскохозяйственных земель также выведен за рамки гражданского права и его регулирование осуществляется специальным аграрным законодательством. В странах ЕС договор имущественного найма (аренды) земли также регулируется земельными и аграрными кодексами, уложениями и сводами земельных законов, а также специальными актами по найму недвижимости, целью которых является смягчение отрицательных социальных и экономических последствий произвола собственников земли при определении условий сдачи ее в аренду <3>. -------------------------------- <1> Козырь М. И. Правовое обеспечение развития сельского хозяйства в России // Государство и право. 2007. N 4. С. 122 - 123; Боголюбов С. А. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. СПб.: Питер Пресс, 2009. С. 94. <2> Павлова Э. И. Зарубежный опыт правового регулирования аренды // Государство и право. 2002. N 12. С. 63. <3> Жевлакович М. С. Институт аренды земельных участков в российском законодательстве и законодательстве государств - членов Европейского союза: Автореф. дис. ... к. ю.н. М., 2010. С. 17 - 18.

В юридической литературе как до, так и после вступления в силу Федерального закона от 24 июля 2002 г. "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <4> (далее - Закон об обороте) высказывались мнения о необходимости разработки и принятия специального закона об аренде сельскохозяйственных земель <5> в целях внесения публичного начала в договорные арендные отношения, которые бы стимулировали у арендатора заинтересованность в создании стабильного хозяйства. Кроме того, говорилось о необходимости защиты интересов общества от возможных вредных последствий, к которым могут привести произвольно составляемые арендные договоры <6>. В случае разработки такого закона было бы целесообразно использовать зарубежный опыт. В частности, по мнению И. А. Иконицкой, в российское законодательство следовало бы включить такие положения, как: недопустимость расторжения договора аренды до истечения срока его действия; длительные сроки аренды (минимальный - 9 лет с автоматическим продлением и три вида долгосрочной аренды: на 18 лет, 25 лет и до окончания сельскохозяйственной деятельности); непрерывность пользования землей; наследование права на аренду в случае смерти арендатора; непередаваемость права аренды третьим лицам (запрет на передачу арендованного участка в субаренду и в залог); запрет на изменение сельскохозяйственного назначения земельного участка; административное установление рамок для определения сторонами договора размера арендной платы. -------------------------------- <4> Федеральный закон от 24 июля 2002 г. "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" N 101-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018. <5> См., напр.: Иконицкая И. А., Краснов Н. И., Павлова Э. И., Самончик О. А., Фомина Л. П. Договоры в сфере земельных отношений в сельском хозяйстве // Государство и право. 2000. N 7. С. 31; Андреев Ю. Н. Права участников сельскохозяйственных коммерческих организаций и их судебная защита: Автореф. дис. ... д. ю.н. М., 2000. С. 10; Кокотов Б. В. Правовое регулирование аренды сельскохозяйственных земель в Англии и США: Автореф. дис. ... к. ю.н. М., 2000. С. 12; Чуркин В. Э. Правовое регулирование аренды земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации: Автореф. дис. ... к. ю.н. М., 2000. С. 7; Кресникова Н. И. Рекомендации по совершенствованию земельного законодательства Российской Федерации // Земельный вестник России. 2005. N 3-4. С. 18 - 23; Иванова С. В. Правовое регулирование аренды земель сельскохозяйственного назначения: Автореф. дис. ... к. ю.н. Оренбург, 2006. С. 5 - 6 и др. <6> Иконицкая И. А., Краснов Н. И., Павлова Э. И., Самончик О. А., Фомина Л. П. Договоры в сфере земельных отношений в сельском хозяйстве // Государство и право. 2000. N 7. С. 31.

В целях установления режима наибольшего благоприятствования для предпринимательской деятельности арендатора целесообразно также установление преимущественного права на приобретение арендуемого им земельного участка в случае его продажи собственником и даже принудительной аренды участков сонаследников в пользу того наследника, который пожелает продолжить пользование землей (вместо выкупа их долей в собственность) <7>. Некоторые из этих предложений (преимущественное право) уже частично реализованы в Законе об обороте земель. В законодательстве государств - членов ЕС, в США и в других странах также наблюдается тенденция утверждения приоритета интересов арендатора как непосредственного производителя, как субъекта, хозяйствующего на земле, перед интересами того, кто имеет лишь титул ее собственника <8>. -------------------------------- <7> См.: Иконицкая И. А. Договорные отношения сельскохозяйственных товаропроизводителей в условиях перехода к рыночной экономике (материалы круглого стола) // Государство и право. 2001. N 7. С. 42. <8> Жевлакович М. С. Указ. соч. С. 21; Кокотов Б. В. Указ. соч. С. 11.

Кроме того, мы разделяем мнение о целесообразности закрепления в Законе положения об условиях компенсации средств, потраченных арендатором на улучшение арендуемых земель <9>, о критериях установления и изменения размеров арендной платы, в частности, с учетом таких показателей, как потенциальное природное плодородие арендуемой земли, зависимость размера арендной платы от срока договора и т. п. Таким образом, особенностью договора аренды земель сельскохозяйственного назначения является тесное переплетение в нем частноправовых и публично-правовых элементов, что обусловлено спецификой самого объекта правового регулирования. -------------------------------- <9> Чуркин В. Э. Правовое регулирование аренды земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации: Автореф. дис. ... к. ю.н. М., 2000. С. 7.

В целях обеспечения правовых гарантий стабильности положения арендатора как слабой стороны договора Э. И. Павлова высказывалась за включение в Закон таких положений, как регламентация максимальных и минимальных размеров арендной платы <10>. С таким предложением можно согласиться, по нашему мнению, только в случае, если в аренду передается земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности. В таких отношениях арендатор действительно является "слабой" стороной по отношению к публичному образованию. Если же объектом договора выступают земельные участки, принадлежащие гражданам или юридическим лицам, указанное предложение не может быть приемлемым, так как стороны такого договора самостоятельно определяют его условия. -------------------------------- <10> Павлова Э. И. Договорные отношения сельскохозяйственных товаропроизводителей в условиях перехода к рыночной экономике (материалы круглого стола) // Государство и право. 2001. N 7. С. 38.

Вместе с тем нельзя согласиться с характеристикой договора аренды земельных участков (в том числе из состава земель сельскохозяйственного назначения) как земельно-правового <11>. По нашему мнению, договор аренды является обычным гражданско-правовым договором, к которому применяются общие положения гражданского законодательства, а также нормы земельного законодательства, что обусловлено особым объектом аренды. В равной степени это относится и к иным гражданско-правовым договорам - купли-продажи, дарения, ренты и т. п. -------------------------------- <11> Илькив Н. В. Аренда земель сельскохозяйственного назначения по законодательству Украины // Аграрное и земельное право. 2007. N 10. С. 118 - 120.

Согласно новой редакции п. 3 ст. 14 Закона об обороте (в ред. от 29 декабря 2010 г.) участники долевой собственности на общем собрании могут принять решение не только об условиях договора аренды земельного участка, находящегося в долевой собственности, но и о лице, уполномоченном от имени участников долевой собственности без доверенности заключать договоры аренды данного земельного участка или соглашения об установлении частного сервитута в отношении данного земельного участка (далее - уполномоченное общим собранием лицо), в том числе об объеме и о сроках таких полномочий. Конечно, при таком подходе процесс заключения договоров аренды общедолевого участка существенно упрощается. Вместе с тем нельзя не сказать, что здесь вводится какой-то новый вид представительства, неизвестный гражданскому праву. Следует отметить, что в ходе подготовки к заключению договора аренды не исключается ситуация, когда один или несколько дольщиков передумают участвовать в договоре аренды и захотят выделить свои земельные доли. Это может привести к значительному удорожанию и удлинению во времени процедуры заключения арендного договора, поскольку оставшиеся дольщики вынуждены за счет своих средств заказывать оформление нового землеустроительного дела земельного участка, оставшегося после выхода одного или нескольких дольщиков из договорных отношений, поставить новый земельный участок на кадастровый учет; получить свидетельства о регистрации права на такой новый участок, если в прежних свидетельствах доли определялись в виде дроби (с уплатой государственной пошлины за новую регистрацию права), провести собрание по вопросу о передаче участка в аренду; собрать 100% подписей, зарегистрировать новый договор аренды земельного участка в ЕГРП территориального отделения Росреестра как обременение права собственности <12>. -------------------------------- <12> Федеральный закон от 30.12.2012 N 302-ФЗ "О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 31.12.2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7627.

Причем не было никаких гарантий, что аренда будет длительной, поскольку любой другой дольщик или его наследник имеет право снова выделить свою долю. Что же происходит с договором аренды в этом случае? Продолжает ли действовать ранее заключенный договор после выдела из арендуемого земельного участка земельной доли (земельных долей)? Нужно ли вновь проводить кадастровый учет измененного земельного участка и т. п.? Долгое время ясности по этим вопросам не было ни в литературе, ни в судебной практике. С внесением 29 декабря 2010 г. изменений в Закон об обороте и ряд других законов стало ясно, что проведение кадастровых работ измененного (уменьшенного), т. е. исходного, общедолевого земельного участка не является обязательным, что следует признать положительным нововведением. Тем не менее нельзя не видеть, что фактически при выделе из земельного участка, который находится в аренде, одной или нескольких земельных долей имеет место одностороннее расторжение договора аренды со стороны выделяющегося сособственника (или нескольких сособственников). Однако согласно ст. 310 односторонний отказ от исполнения обязательства и одностороннее изменение его условий не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законом. Поэтому теоретически на лицо, пожелавшее выделить свою земельную долю из земельного участка, переданного в аренду, может быть возложена обязанность возместить другим участникам договора убытки, которые они несут в связи с выходом данного лица из договора (ст. 393 ГК РФ). Вместе с тем Закон об обороте в ст. 13 закрепляет безусловное право владельца земельной доли выделить ее в натуре, независимо от того, заключен ли в отношении земельного участка, в котором находится доля, договор аренды и истек ли срок этого договора. Так, может быть, это положение можно толковать как допущение одностороннего отказа от исполнения обязательства (договора аренды) со стороны выделяющегося лица? Ответ на этот вопрос может дать только правоприменительная практика. В целях предотвращения возможных споров и защиты прав арендатора и остальных сособственников, заключивших на земельный участок, находящийся в общей собственности, договор аренды, в Законе об обороте земель следовало бы четко предусмотреть, что выдел доли из такого участка допускается лишь после истечения срока договора аренды. Если же лицо, являющееся вместе с другими сособственниками арендодателем данного земельного участка, желает выделить свою земельную долю в натуре до истечения срока договора аренды, то оно обязано возместить другим участникам договора убытки, которые они понесут в связи с выходом данного лица из договора и необходимостью заключения нового договора в отношении исходного (оставшегося после выдела доли) земельного участка. Однако в новой редакции Закона об обороте (от 29 декабря 2010 г.) закреплена, по существу, противоположная позиция: допускается практически неограниченный выдел земельных долей из земельного участка, переданного в аренду, по желанию арендодателей - владельцев земельных долей (участников общей собственности). Согласно п. 5 ст. 14 Закона об обороте в целях изменения условий договора аренды земельного участка, находящегося в долевой собственности, в связи с выделом земельного участка в счет земельной доли или земельных долей проведение общего собрания участников долевой собственности не требуется. От имени участников долевой собственности дополнительное соглашение к данному договору аренды заключает уполномоченное общим собранием лицо, срок осуществления полномочий которого не истек. По нашему мнению, предложенный законодателем вариант - не лучшее решение данного вопроса, ведь арендатор брал в аренду земельный участок определенной площади и рассчитывал получить с него определенный урожай, а следовательно, и доход. При уменьшении размера земельного участка, переданного в аренду, в связи с выделом одним, а тем более несколькими сособственниками своих земельных долей, имущественные права и интересы арендатора существенно нарушаются. При этом Закон обходит молчанием вопрос о том, что убытки арендатора подлежат компенсации. Из изложенного можно сделать вывод, что рассматриваемая норма Закона требует существенной корректировки.

Название документа