Правовой режим водных объектов

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ

А. Ю. ПЕТРОВ

Петров Алексей Юрьевич Специалист в области водного права. Аспирант Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Родился 21 августа 1971 г. в Нижнем Тагиле Свердловской области. В 1991 г. окончил юрфак Гаванского университета, в 1995 г. - юрфак МГУ им. М. В. Ломоносова. Автор публикаций, посвященных проблемам правового обеспечения водных объектов, в том числе: "Водные объекты и их правовая классификация".

Водный объект, как это определено ст. 1 Водного кодекса РФ, есть сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима. Статья 8 Водного кодекса РФ дает перечень видов водных объектов в зависимости от их физико - географических и других признаков: поверхностные водные объекты, внутренние морские воды, территориальное море Российской Федерации, подземные водные объекты.

Понятие водного объекта по Водному кодексу Российской Федерации

Водный кодекс РФ (далее - ВК РФ) ни в названных, ни в последующих статьях не выявляет тех особенностей в правовом режиме водных объектов, которые связаны с нахождением каких-либо объектов на территории городских земель, земель других поселений, лесного фонда, предприятий промышленности, транспорта и иных категорий земель. Между тем такие особенности существуют, и их надо учитывать при регулировании водных и связанных с ними земельных отношений. Так, водный объект, расположенный в границах (в черте) города и/или любого другого поселения, является природным фактором, существенно влияющим на условия жизни и экологическую обстановку в данном населенном пункте. Поэтому муниципальные (городские) органы управления на своей территории вправе наряду со специально уполномоченными государственными органами управления участвовать в решении вопросов обеспечения рационального использования и охраны не только водных объектов местного значения, но и всех других (федеральных, субъектов РФ, находящихся в ведении различных министерств и ведомств). Однако ст. 25 и 68 ВК РФ, определяющие компетенцию и статус органов местного самоуправления, не дают им пока такого права. В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <*> в ведении муниципальных образований находятся лишь вопросы водопользования на водных объектах местного значения, и этого, как показывает практика, явно недостаточно. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

Режим городских водоемов

В городе могут располагаться водные объекты не только разного хозяйственного значения, но и различных форм собственности (федеральной, субъектов РФ, муниципальной, частной). Если обособленный водный объект находится на территории частного земельного владения, он может быть передан в частную собственность данного землевладельца, который и несет ответственность за экологическое состояние водоема. Другие водные объекты, как правило, ни за кем не закреплены. Они обезличены, хотя и имеют водопользователей, использующих их воды для своих нужд, порой не считаясь с интересами города. Необходимы учет и паспортизация городских водоемов и закрепление их за конкретными организациями, которые будут обязаны следить за состоянием их использования и охраны. На практике часто возникают проблемы регулирования водных отношений пользователей сложных водных объектов, выходящих за границы одного города или села. Как известно, некоторые водные объекты, например реки, водохранилища, озера, оросительные и осушительные каналы и др., могут находиться на территории не одного, а нескольких городов, селений и даже субъектов РФ. Нельзя допустить, чтобы, например, пользователи, расположенные ниже по течению реки, терпели неудобства от произвольного изменения водного режима данного объекта водопользователями выше по течению. Участники водных отношений должны знать, какие конкретно юридические последствия наступят в случае причинения ущерба друг другу в результате нарушений правил водопользования. Решить эту проблему можно было бы путем заключения специальных соглашений между муниципальными органами городов, на территории которых расположено озеро, водохранилище, протекает та или иная река и т. д. Подобная форма регулирования водных отношений нисколько не помешает специально уполномоченным федеральным органам и органам субъектов РФ осуществлять контроль за рациональным использованием и охраной водного фонда.

Режим трансграничных водоемов

Статья 19 ВК РФ упоминает о порядке использования и охраны трансграничных (пограничных) водных объектов, который устанавливается последующими статьями ВК РФ, законодательством РФ о государственной границе Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации. В процессе международного сотрудничества были выработаны определенные принципы межгосударственных водных отношений, составляющие содержание государственных водных отношений, которые, в свою очередь, охватывает институт международного и речного права <*>. Некоторые из этих принципов, безусловно с учетом федеративного устройства России и соблюдения Конституции РФ, могли бы быть применимы при регулировании водных отношений между субъектами РФ, хотя они не имеют государственных границ между собой, а реки, разделяющие их территории, не являются трансграничными (пограничными). Применительно к практике России к названным принципам, в частности, относятся: -------------------------------- <*> Подробно об этом см.: Гуреев С. А., Тарасова И. Н. Международное речное право. - М.: Международные отношения, 1993. Ст. 34 - 53.

- обязательность справедливого водопользования, что обеспечивает каждому прибрежному государству - субъекту РФ справедливую долю при хозяйственном использовании водного ресурса, а также взаимное уважение равных прав водопользования; - непричинение ущерба природной среде или интересам другого государства - субъекта РФ в результате загрязнения или иным путем при использовании общего водного объекта; - бассейновый принцип решения проблем рационального использования и охраны данного конкретного водного объекта, поскольку интересы субъектов РФ взаимосвязаны при использовании не только рек и других водоемов, разделяющих территории соответствующих субъектов, но и притоков и рек, протекающих по территории нескольких субъектов РФ. Хотя проблема межгосударственных отношений водопользования субъектов РФ имеет важное практическое значение, ВК РФ не решает вопросы регулирования названных отношений, ограничившись ст. 19 о трансграничных (пограничных) водных объектах.

Обеспечение чистоты городских водоемов

Общеизвестны упущения и недостатки в содержании городских водоемов <*>. В подавляющем большинстве случаев они загрязнены и замусорены и их экологическое состояние представляет серьезную угрозу для здоровья людей. Хозяйственные организации и граждане - загрязнители водоемов не несут, как правило, никакой ответственности за совершаемые ими правонарушения такого рода. Даже коммунальные службы, которые, казалось бы, должны заботиться о чистоте городских территорий, в том числе и водных объектов в городе, систематически и повсеместно - даже в Москве и Санкт - Петербурге - при очистке улиц сбрасывают бытовой мусор в реки и другие водоемы, вместо того чтобы вывозить его за пределы городов. -------------------------------- <*> См.: Боголюбов С. А., Жариков Ю. Г. Правовая основа экологической деятельности в городе. - М.: Тройка, 1995.

Причиной всех этих общераспространенных правонарушений является слабость государственного контроля за соблюдением водного и экологического законодательства. Органы санитарно - эпидемиологической службы Минздрава России сосредоточивают свое внимание на гигиеническом и эпидемиологическом благополучии водоемов, и вряд ли следует возлагать на них обязанность по выявлению таких элементарнейших правонарушений, как замусоривание водоемов бытовыми отходами. Эти функции должны быть возложены на органы Министерства внутренних дел РФ, которые лучше осведомлены в вопросах общественного порядка в городе и действуют более оперативно. Но подобное разграничение функций государственного контроля за экологической обстановкой на территории города между Минздравом и МВД России может быть осуществлено только путем законодательного изменения полномочий названных государственных органов Российской Федерации.

Предложения по организации контроля за состоянием водных объектов

Общественный контроль за соблюдением водного и экологического законодательства за последние годы не только не усиливается, а наоборот, утрачивает свои позиции. И виной этому, с одной стороны, снижение уровня правовой дисциплины, с другой - недостатки самого Закона РФ от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды", который умаляет роль общественности в решении экологических проблем страны. Так, ст. 13 указанного Закона в числе прав общественных организаций называет "всемерное содействие государственным органам в борьбе с нарушениями природоохранительного законодательства". Практически это превращает общественность в послушный придаток государственных органов. Поскольку названное "право" общественных организаций должно фигурировать в их уставах, то нетрудно сделать вывод, что всякая попытка вступить в конфликт с государственным органом окажется неуставной. Поэтому с таким "правом" в редакции ст. 13 нельзя согласиться. Иначе - и, по-видимому, более правильно - решен вопрос в Законе РФ от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" <*>. В статье 17 данного Закона указано, что вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается. Но, с другой стороны, согласно ст. 27 этого же Закона общественность вправе активно осуществлять свои права в полном объеме, выступать с собственными инициативами по различным вопросам экологии, вносить предложения в органы государственной власти. Таким образом, позиция общественного объединения не обязательно должна совпадать с мнением, решением государственных органов и их должностных лиц. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.

Следовательно, можно сделать вывод о том, что ст. 13 Закона РФ "Об охране окружающей природной среды" должна быть приведена в соответствие со смыслом более позднего Закона РФ "Об общественных объединениях".

Водоохранные зоны

Строительство коттеджей и дач в зеленой зоне города и пригорода с нарушением водного и земельного законодательства стало за последнее время массовым явлением. Каждый застройщик стремится расположить свое строение как можно ближе к водоему. Берега рек и других водоемов пригорода застраиваются, а ограждения дач не только перекрывают прибрежную полосу, но и заходят в глубь водоема, что лишает граждан доступа к местам отдыха и достопримечательностям застроенной территории. Постановлением Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. N 1404 утверждено Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах <*>. Настоящим Положением определены размеры и границы водоохранных зон и прибрежных защитных полос, а также режим их использования. Так, минимальная ширина водоохранных зон устанавливается для участков рек протяженностью от их истока: -------------------------------- <*> Российская газета. 1996. 11 декабря.

- до 10 км - 50 м; - от 500 км и более - 500 м. Минимальная ширина прибрежных защитных полос (в зависимости от крутизны склонов прилегающей территории): - для пашни - от 15 до 100 м; - для лугов и сенокосов - от 15 до 50 м; - для леса и кустарников - от 35 до 100 м. На территории этих зон и защитных полос при их ширине не менее 100 м запрещается размещение дачных и садово - огородных участков. Нарушение указанных в Постановлении Правительства РФ нормативов влечет административную ответственность застройщиков - нарушителей. Об ответственности должностных лиц, грубо нарушающих требования земельного и водного законодательства, прямо и достаточно четко не сказано. Имеются основания привлекать их к административной ответственности, а в некоторых особенно злостных случаях, например при корыстных злоупотреблениях, - и к уголовной по статьям Уголовного кодекса РФ о должностных преступлениях. При возмещении ущерба, связанного со сносом строений и сооружений, необходимо ставить вопрос об их солидарной имущественной ответственности вместе с застройщиком участка и акватории.

Право водопользования

Заслуживают особого внимания вопросы охраны права водопользования граждан. Статья 27 ВК РФ определяет права граждан - водопользователей в зависимости от того, для каких нужд используется водный объект. При этом граждане осуществляют свои права, как сказано в ст. 27, свободно, т. е. без каких-либо ограничений. Однако понятие "свободно" в смысле ст. 27 нельзя трактовать произвольно. Если сопоставить содержание ст. 27 с положениями других статей ВК РФ о правах и обязанностях граждан - водопользователей, то можно сделать некоторые существенные выводы. Граждане могут пользоваться водным объектом свободно, не получая на то лицензии или какого-либо иного разрешения органов исполнительной власти, лишь в том случае, когда водоем используется ими для собственных нужд. Если же водоем используется для нужд предпринимательской деятельности, требуется получение лицензии и заключение договора о водопользовании, которым определяются права и обязанности гражданина - водопользователя, в том числе и специальные ограничения прав в силу особенностей того или иного водного объекта (ст. 48, 49, 54, 63, 89 ВК РФ и др.). В случаях, если граждане используют водный объект с применением гидротехнических устройств и сооружений, они также обязаны получить разрешение компетентных государственных органов, а само водопользование осуществляется под контролем органов водного хозяйства. Оформление лицензии необходимо и при так называемом особом пользовании водным объектом, которое предусмотрено ст. 87 ВК РФ. Статья 62 ВК РФ, запрещая вмешательство со стороны органов исполнительной власти в связанную с использованием водных объектов деятельность водопользователей, допускает исключения из общего правила. Помимо уже названных случаев, когда государственные органы могут диктовать водопользователям правила поведения, возможны и другие основания вмешательства в водопользование граждан и других пользователей водных объектов. Самый распространенный случай - это угроза загрязнения водоема или причинения другого вреда окружающей природной среде (ст. 96, 100, 101, 104 - 107, 111, 113 ВК РФ, предусматривающие запреты и ограничения для различных видов водопользования). Поскольку лицензия разрешает конкретизировать условия водопользования путем заключения договора, определяющего права и обязанности пользователя, существует возможность максимального учета интересов как органов водного хозяйства, так и водопользователей. Целесообразна разработка и утверждение органами Министерства природных ресурсов РФ типового (примерного) договора о водопользовании, аналогичного предусмотренному земельным законодательством при регулировании некоторых видов землепользования. Такие договора необходимы для большинства видов водопользования, указанных в гл. 15 ВК РФ. Органы власти не вправе требовать от граждан - водопользователей получения разрешений (лицензий) в случаях: - общего водопользования, - использования водного объекта для плавания на маломерных судах, разовых посадок (взлетов) воздушных судов, - водопользования для пожарных нужд, - забора воды из одиночных скважин и колодцев с применением бытовых насосов, - пользования обособленными водными объектами. Полный перечень безлицензионного водопользования дается в утвержденных Постановлением Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. N 383 Правилах предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии <*>. Представляется, что местные органы власти при организации хозяйственного использования водных объектов, находящихся в муниципальной собственности, могут устанавливать такой же безлицензионный порядок водопользования, как и для водных объектов, находящихся в государственной собственности. Если для государственных водных объектов такой перечень утвержден Правительством РФ, то для муниципальных водоемов он может быть установлен исполнительными органами власти субъектов РФ или органами местного самоуправления. -------------------------------- <*> Российская газета. 1997. 15 апреля.

Статья 64 ВК РФ предусматривает только судебный порядок защиты прав водопользователей. Однако гражданское законодательство (ст. 11 ГК РФ) допускает и административный порядок защиты прав граждан. Поэтому то, что в Водном кодексе не упоминается об административном способе защиты прав водопользователя, не может служить основанием для отказа от его применения при регулировании водных отношений. Административный порядок защиты прав и разрешения споров более доступен и эффективен (в силу чрезмерной загруженности судов). К тому же государственные органы управления в области использования и охраны водных объектов не только правомочны решать вопросы водопользования, но имеют также возможность рассмотреть любой спор объективно и квалифицированно. Такая возможность у них есть также ввиду возложенных на них функций государственного контроля, который ведется ими в соответствии с утвержденным Постановлением Правительства РФ от 16 июня 1997 г. N 716 Положением об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов <*>. -------------------------------- <*> Российская газета. 1997. 9 июля.

Название документа