Как используются земли железнодорожного транспорта

(Винокуров К.)

("Законность", N 8, 2000)

Текст документа

КАК ИСПОЛЬЗУЮТСЯ ЗЕМЛИ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОГО ТРАНСПОРТА

К. ВИНОКУРОВ

К. Винокуров, старший прокурор отдела по надзору за исполнением законов на транспорте Генеральной прокуратуры РФ.

Транспортными прокурорами совместно с прокурорами субъектов Федерации проведена проверка исполнения законодательства об использовании земель федерального железнодорожного транспорта, которой выявлены многочисленные нарушения. Они стали следствием слабого знания законодательства, регулирующего порядок пользования землями железнодорожного транспорта, и игнорирования требований этого законодательства.

Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, гг. Москвы и Санкт - Петербурга и муниципальную собственность" предприятия железнодорожного транспорта были отнесены к объектам, находящимся в исключительно федеральной собственности.

В соответствии с Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. "О федеральных природных ресурсах" к федеральным природным ресурсам могут быть отнесены земельные участки, занятые федеральными транспортными системами.

Наиболее полное определение правового положения указанных земель отражено в Федеральном законе "О федеральном железнодорожном транспорте" от 25 августа 1995 г., в ст. 5 которого закреплено, что землями федерального железнодорожного транспорта являются земли федерального значения, предоставляемые безвозмездно в постоянное (бессрочное) пользование его предприятиям и учреждениям для осуществления возложенных на них специальных задач. Для целей, носящих временный характер, предприятиям и учреждениям железнодорожного транспорта могут предоставляться земли на условиях аренды. Порядок использования земель железнодорожного транспорта в пределах полосы отвода определяется федеральным органом в области железнодорожного транспорта с учетом требований земельного законодательства РФ.

Во исполнение этих требований МПС РФ Приказом от 15 мая 1999 г. утвердило Положение о порядке использования земель федерального железнодорожного транспорта в пределах полосы отвода железных дорог.

Вместе с тем в действующем законодательстве, регулирующем земельные правоотношения, есть и пробелы.

Земельный кодекс не дает разграничения земель в РФ на земли федерального значения, земли субъектов Федерации и муниципальные земли. Это обстоятельство нередко используют органы исполнительной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, территориальные комитеты по земельным ресурсам и землеустройству, принимая нормативные акты и осуществляя другие действия, нарушающие права и законные интересы предприятий, учреждений и организаций железнодорожного транспорта по вопросам владения, пользования и распоряжения землями, предоставленными им в постоянное (бессрочное) пользование.

Одной из основных причин указанных нарушений является отсутствие у предприятий железных дорог правоустанавливающих документов - свидетельств на постоянное пользование закрепленными за ними земельными участками, включая полосу отвода. Такое положение - следствие незаконченной инвентаризации земель.

Постановлением Правительства РФ от 25 августа 1992 г. "О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра в Российской Федерации" утверждено Положение о порядке ведения государственного земельного кадастра, которым предполагалось проведение сплошной инвентаризации земель.

Как показала проверка, такая работа во многих регионах еще не закончена, а в ряде местностей вообще не проводилась. В результате правовое положение многих земельных участков, занимаемых предприятиями железнодорожного транспорта, четко не определено.

В частности, не у всех предприятий Октябрьской железной дороги на период проверки имелись правоустанавливающие документы на землю. Такая ситуация сложилась в связи с отказом комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт - Петербурга провести инвентаризацию земель и выдать в соответствии со ст. 5 Федерального закона "О федеральном железнодорожном транспорте" и Указом Президента РФ "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" свидетельства на право постоянного пользования землей.

На Московской железной дороге отсутствуют государственные акты на право бессрочного (постоянного) пользования на значительные участки земель, расположенные в полосе отвода Курского, Тульского, Смоленского, Московско - Курского, Московско - Смоленского отделений дороги. Не имеют таких документов объекты железнодорожного транспорта, расположенные в городах Рязань, Курск, Льгов и Калуга.

Особенно сложная ситуация имеет место с оформлением указанных документов на земельные участки, занимаемые предприятиями дороги на территории Москвы.

Московский земельный комитет необоснованно затягивает оформление правоустанавливающих документов на земельные участки предприятиям Московской железной дороги. Неоднократные обращения в Москомзем ряда руководителей отделений дороги и МЖД положительных результатов не дали. На обращения, в том числе и Московской транспортной прокуратуры, получены отрицательные ответы с различными обоснованиями позиций органов власти Москвы.

Аналогичная ситуация сложилась и на других железных дорогах (Дальневосточной, Юго - Восточной, Горьковской, Северо - Кавказской и др.).

Нарушения в ходе инвентаризации земель допускаются и предприятиями железнодорожного транспорта. Практически во всех отделениях Октябрьской железной дороги не в полном объеме оформляются свидетельства на право постоянного пользования на земли полосы отвода.

В отдельных случаях свидетельства оформлены на дистанции пути, которые не имеют статуса юридических лиц и являются структурными подразделениями Октябрьской железной дороги, поэтому правоустанавливающие документы должны быть переоформлены на государственные унитарные предприятия.

По обращению Западно - Сибирской железной дороги еще в 1996 г. горкомземом г. Новосибирска была проведена инвентаризация земель. На основании материалов инвентаризации в августе 1996 г. дороге для согласования со службами города были направлены проекты постановлений мэра города "О предоставлении Западно - Сибирской железной дороге в постоянное (бессрочное) пользование фактически занимаемых земельных участков в полосе отвода железной дороги" по четырем направлениям: Западное, Восточное, Кузбасское, Алтайское. До настоящего времени ни одно из постановлений не принято, так как железной дорогой в горкомзем не представлены документы, подтверждающие права на объекты недвижимости, расположенные в полосе отвода.

На многих дорогах распространены факты незаконного отчуждения земель транспорта и самовольного их захвата, незаконного понуждения местной администрацией, земельными комитетами предприятий к заключению договоров аренды на закрепленные за ними земельные участки.

Органами местного самоуправления Солнечного района Хабаровского края в 1998 г. были заключены договоры с Комсомольским отделением Дальневосточной железной дороги о предоставлении земель под существующие железнодорожные станции, пути и другие объекты на условиях аренды. Прокуратурой выявлены также случаи самовольного возведения предпринимателями торговых точек на землях транспорта. Комсомольским транспортным прокурором по данному факту внесено представление.

Московским земельным комитетом отчуждались земли федерального железнодорожного транспорта путем заключения договоров аренды. Так, земельный участок, расположенный в полосе отвода Московско - Смоленского отделения МЖД, был изъят из ведения отделения и по договору аренды, заключенному между Москомземом и ТОО "Ореанда", передан последнему для использования. По этому факту подготовлено исковое заявление в арбитражный суд.

Пользуясь отсутствием у МЖД правоустанавливающих документов на землю, Московский земельный комитет, считая себя собственником земли, заключил со спорткомбинатом "Локомотив" МЖД два договора аренды земельных участков для осуществления физкультурно - оздоровительной деятельности, а также для размещения вещевого рынка. В результате спорткомбинат "Локомотив" за пользование своей землей вносит арендную плату. Вследствие отсутствия правоустанавливающих документов невозможна защита прав МЖД в судебном порядке.

Есть факты, когда местные органы власти даже при наличии у железнодорожных организаций и предприятий правоустанавливающих документов незаконно переводят земли федерального железнодорожного транспорта в другие категории, тем самым изымая их из пользования транспортных организаций.

Так, Законодательным собранием Краснодарского края принят Закон "Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае", в соответствии со ст. 4 которого земли, находящиеся или намечаемые для размещения в крае объектов железнодорожного транспорта, морских, речных и воздушных портов, относятся к собственности края. Северо - Кавказской транспортной прокуратурой внесено представление председателю Законодательного собрания Краснодарского края, в котором предложено принять меры к изменению указанной статьи, как противоречащей требованиям закона.

При проверке были выявлены случаи предоставления местными администрациями земель железнодорожного транспорта сторонним юридическим лицам и предпринимателям в аренду без изъятия либо согласования с землепользователями.

Распоряжением главы территориального управления Красносельского административного района Санкт - Петербурга в аренду сроком на три года был предоставлен индивидуальному предпринимателю земельный участок, расположенный в полосе отвода Октябрьской железной дороги. О признании указанного распоряжения недействительным Северо - Западной транспортной прокуратурой направлено в Арбитражный суд Санкт - Петербурга и Ленинградской области исковое заявление, которое рассмотрено и удовлетворено.

Аналогичные нарушения имеют место на Северной, Горьковской, Дальневосточной и других железных дорогах.

В Воронежской области в ходе проверки прокурорами выявлено 40 объектов, самовольно построенных на землях железной дороги. При этом органы земельного контроля мер по пресечению правонарушений не предпринимали.

На Московской железной дороге, даже при наличии сведений о незаконных сделках с землями железнодорожного транспорта, комитеты на них не реагируют, свои полномочия не используют.

Особенно следует отметить позицию Московского земельного комитета, утверждающего, что ст. 8 Закона РФ "О статусе столицы Российской Федерации" предоставляет Правительству Москвы право определять все объекты собственности, находящиеся на территории города, как собственность Москвы. На протяжении 1995 - 1996 гг. большинству предприятий железнодорожного транспорта, расположенных на территории города, через уполномоченные территориальные органы Московского земельного комитета были разосланы уведомления о необходимости заключения договоров аренды с Правительством Москвы, что является незаконными действиями, нарушающими федеральное законодательство, регулирующее вещные права на землю и порядок заключения договоров.

К настоящему времени ряд распоряжений префектов административных округов Москвы признаны недействительными судами по заявлениям Московских транспортной и региональной природоохранной прокуратур.

Земельными инспекторами в Москве выносятся незаконные предписания в адрес предприятий железнодорожного транспорта о расторжении договоров временного пользования землями этого транспорта. Между тем в соответствии с п. 2 ст. 5 ФЗ "О федеральном железнодорожном транспорте" порядок использования земель железнодорожного транспорта в пределах полосы отвода определяется федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта.

Подобные действия являются нарушением требования ст. 1 ГК о недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела участников гражданских отношений, а также ст. 125, предусматривающей, что от имени субъектов Федерации органы государственной власти могут осуществлять имущественные права и обязанности в рамках их компетенции.

Подобные нарушения стали возможными и из-за пассивной позиции отдельных руководителей железных дорог, предприятий железнодорожного транспорта.

На Московской железной дороге руководители транспортных предприятий практически не используют предоставленные им ст. 305 ГК права на оспаривание в суде незаконных решений. Надлежащих мер, направленных на оформление правоустанавливающих документов на землю и изъятие земельных участков из незаконного пользования, не принимают.

В ряде случаев предприятия транспорта несут убытки, когда ранее сложившиеся договорные отношения не переоформляются на новый срок. Так, после истечения срока договора с ОАО "Туланефтепродукт" не был заключен новый договор, в результате чего расходы по содержанию указанного участка земли несет дистанция пути. В ходе проверки нарушения по требованию Тульского транспортного прокурора устранены.

Администрацией железнодорожных предприятий и организаций не осуществляется надлежащего контроля за исполнением лицами, получившими земельные участки во временное пользование, обязанностей по исполнению договора и по использованию земель. Единого учета договоров, связанных с временным пользованием земли, нет. Контроль за поступлением по ним платежей не проводится.

Нарушение установленных правил пользования закрепленными землями допускается и отдельными руководителями предприятий железнодорожного транспорта.

В соответствии с указанием МПС РФ от 21 ноября 1997 г. предоставление земельных участков в пределах полосы отвода во временное пользование физическим и юридическим лицам производится только по решению руководства железной дороги, что на местах зачастую не исполняется.

Пермским отделением Свердловской железной дороги с частным предпринимателем заключен договор о совместной деятельности, согласно которому последнему был предоставлен на срок 3 месяца в пользование земельный участок на привокзальной площади ст. Пермь-2. По окончании срока действия договора предприниматель не освободил земельный участок и продолжал им пользоваться. Только после вмешательства Пермской транспортной прокуратуры отделение дороги заключило с частным предпринимателем договор срочного землепользования.

На Московской железной дороге установлены факты заключения договоров о предоставлении земельных участков во временное пользование не уполномоченными на то лицами, т. е. ненадлежащей стороной. Так, право предоставления земель во временное пользование на ст. Азарово имеет лишь Московско - Смоленское отделение МЖД, о чем городской управой г. Калуга выдано свидетельство. Однако начальник ст. Калуга-1 предоставил во временное пользование земельные участки на ст. Азарово 7-ми юридическим и физическим лицам. На эти договоры Калужской транспортной прокуратурой внесены протесты, которые удовлетворены.

Подобным образом превысили свои полномочия начальники ряда станций Смоленского отделения МЖД. По требованию Смоленского транспортного прокурора договоры переоформлены в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Проверкой установлено, что при пользовании землями транспорта допускаются нарушения законодательства, регулирующего безопасность движения, пожарную безопасность.

Ростовским транспортным прокурором выявлено, что без согласия МПС РФ постановлением главы администрации г. Ростова - на - Дону у Ростовского отделения был изъят земельный участок, являющийся полосой отвода железной дороги, и передан в аренду ООО "Донинтас" для строительства АЗС с подземным хранением ГСМ в зоне повышенной опасности на расстоянии 15 м от железнодорожного полотна с интенсивным движением поездов.

Аналогичные нарушения допускались и на других железных дорогах (Северная, Юго - Восточная и др.).

Неправомерное использование земель железнодорожного транспорта влечет за собой в большинстве случаев немалый материальный ущерб предприятиям, за которыми они закреплены.

Изменяя правовой статус земельных участков, занимаемых предприятиями, организациями железнодорожного транспорта, органы местного самоуправления нарушали их права и законные интересы по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также отвлекали от основной деятельности предприятий транспорта денежные средства на уплату арендной платы, размер которой не ограничен и значительно превышает размер земельного налога, установленного для предприятий железнодорожного транспорта в размере 25% от ставки земельного налога за 1 га сельскохозяйственных угодий, в соответствии со ст. 20 Федерального закона от 9 августа 1994 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О плате за землю".

В результате нарушений законов, допущенных администрацией городов области, Ростовскому отделению дороги СКЖД за 1995 - 1997 гг. путем незаконного взыскания арендной платы, начисления пени за нарушение сроков уплаты арендных платежей был причинен ущерб в размере 15 млрд. неденоминированных руб.

Проверкой установлены факты нарушений требований Земельного кодекса, Закона "О плате за землю" в части начисления платы за землю, занимаемую учреждениями здравоохранения, культуры, образования, входящими в систему МПС России.

Например, распоряжением и. о. главы администрации г. Нижнего Новгорода предписано производить уплату земельного налога за земельный участок под зданием Дворца культуры железнодорожников (распоряжение опротестовано прокурором города).

На Красноярской железной дороге в нарушение ст. 50 Земельного кодекса, ст. 24 Закона "О плате за землю" имели место факты нецелевого использования средств земельного налога.

По мнению прокуроров, законодательство, регулирующее земельные правоотношения, нуждается в совершенствовании.

В частности, законодательно не урегулированы:

- порядок передачи в постоянное пользование в полосе отвода земель посторонним землепользователям и порядок согласования размещения капитальных сооружений; вместе с тем отсутствует категорический запрет, что приводит к случаям передачи земель железнодорожного транспорта под строительство капитальных сооружений "во временное пользование";

- порядок согласования передачи в срочное пользование, его процедура и оформление полномочий на операции с земельными участками от имени дороги нижестоящими структурными подразделениями, что позволяет последним проявлять не соответствующую требованиям закона инициативу. Пунктом 12 Положения о порядке использования земель железнодорожного транспорта в пределах полосы отвода железных дорог, утвержденного приказом МПС РФ от 15 мая 1999 г., разрешается предоставление земель железнодорожного транспорта в срочное пользование для сельскохозяйственных нужд, целей обеспечения перевозочного процесса "и иных целей, если при этом будут соблюдаться требования безопасности движения". Такая неточная формулировка также может трактоваться весьма широко и применяться в ущерб интересам железнодорожного транспорта.

Название документа