Создание ликвидационного фонда при реализации соглашений о разделе продукции

(Шарифуллина А.)

("Законодательство и экономика", N 5, 2000)

Текст документа

СОЗДАНИЕ ЛИКВИДАЦИОННОГО ФОНДА ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ

СОГЛАШЕНИЙ О РАЗДЕЛЕ ПРОДУКЦИИ

А. ШАРИФУЛЛИНА

А. Шарифуллина, старший эксперт правового управления ОАО "Газпром".

Разработка месторождений и добыча минерального сырья требуют от инвестора колоссальных затрат на создание необходимой производственной базы. В результате после окончания промышленной эксплуатации месторождения остается немало стационарных объектов, дальнейшее использование которых нецелесообразно. В соответствии с действующим законодательством инвестор обязан полностью или частично ликвидировать объекты обустройства месторождений. Обязанность инвестора ликвидировать все сооружения, установки и иное имущество по завершении работ - непременное условие, включаемое в соглашения о разделе продукции (п. 2 ст. 7 Закона о СРП). Это условие имеет продолжение в лицензии, которая должна содержать порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель (ст. 12 Закона "О недрах"). Статья 20 Закона "О континентальном шельфе" также содержит требование о том, что "покинутые и более неиспользуемые искусственные острова, установки и сооружения должны быть убраны их создателями в сроки, оговоренные в разрешении на их создание". Все вышеперечисленные виды работ нуждаются в крупных финансовых вложениях, особенно ликвидация стационарных установок на континентальном шельфе. Но инвестор не может предоставить достаточное количество финансов в короткий срок. К тому же надо учитывать, что ликвидационные работы происходят по завершении эксплуатации месторождения, то есть при отсутствии какой бы то ни было прибыли.

Как собственник недр государство заинтересовано в полной ликвидации всех последствий разработки месторождения, рекультивации земель и приведении территории в первоначальный вид.

Законодатель возложил на пользователя недр ответственность до завершения процесса ликвидации. В случае неприведения участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования, виновные лица привлекаются к уголовной и административной ответственности. При лицензионном недропользовании все работы производятся за счет средств пользователя недр, законодатель не предусматривает создание каких-либо фондов. Государство может столкнуться (или уже столкнулось) с ситуацией, когда по завершении добычи минерального сырья пользователь прекращает свою деятельность (то есть перестает существовать) и ни о какой ответственности субъекта не может быть и речи. Затраты на приведение в порядок территории ложатся на бюджеты - федеральный и региональный. С учетом нынешней экономической ситуации в стране можно предположить, что никакие работы проводиться не будут. Месторождение останется в том виде, в каком его "бросил" пользователь, создав угрозу безопасности жизни и здоровью населения, окружающей среде. При законодательном регулировании реализации соглашений о разделе продукции государство поступило мудрее, обязав инвестора создавать ликвидационный фонд, на средства которого будут проводиться все ликвидационные работы. Несмотря на то что сам Закон о СРП был принят в 1995 году, изменения и дополнения в законодательные акты были приняты только в январе текущего года. А необходимый пакет подзаконных актов, утверждаемых Правительством, принят лишь частично. К обязательным документам, регулирующим исполнение СРП, относится Положение о формировании и использовании ликвидационного фонда при реализации СРП, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1999 г. N 741 (далее - Положение). Положение определяет порядок формирования фонда, цели, на которые могут быть направлены его средства, право собственности на средства фонда, порядок взаимодействия государственных органов и инвестора и т. п.

Ликвидационный фонд создается в форме внебюджетного при Минтопэнерго РФ, если соглашения о разделе продукции касаются углеводородного сырья, или при Министерстве природных ресурсов - в соответствии с соглашениями по месторождениям других полезных ископаемых.

Такой фонд создается по каждому заключенному соглашению о разделе продукции. Размер суммы, которая должна быть накоплена к моменту окончания эксплуатации месторождения или его части, определяется на основании плана ликвидации и сметы затрат на его реализацию, разработанных самим инвестором. Управляющий комитет определяет размеры ежеквартальных отчислений, осуществляемых инвестором с даты начала промышленной добычи пропорционально объемам добываемого сырья. При необходимости комитет может корректировать план работ по ликвидации и смету затрат на его реализацию. Законодатель обеспечил защиту государственных интересов тем, что поручил функции контроля управляющему комитету, в состав которого входит одинаковое число представителей обеих сторон. При этом государственная сторона должна быть представлена равным количеством представителей федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ.

Затраты инвестора, связанные с работами по ликвидации, возмещаются ему частью произведенной продукции, то есть входят в состав затрат, компенсируемых по условиям соглашений о разделе продукции. До полного возмещения ему затрат инвестор будет обладать правом собственности на часть средств, аккумулированных в ликвидационном фонде, затраты на которые ему не компенсированы. После полного возмещения все средства фонда переходят к государственной стороне соглашения. Положение предусматривает разрешение ситуаций, когда средства ликвидационного фонда превышают фактическую стоимость ликвидационных работ, и, наоборот, ситуации нехватки средств фонда на проведение таких работ. В первом случае неиспользованная часть ликвидационного фонда подлежит зачислению в доход федерального бюджета и бюджета соответствующего субъекта РФ, так как после полной компенсации инвестору его затрат право собственности на средства фонда переходят к государственной стороне. При этом должны соблюдаться пропорции раздела государственной доли продукции, установленные отдельным договором между федеральными и региональными органами власти. Во втором случае финансирование недостающих средств осуществляется инвестором и государством в долях раздела прибыльной продукции, фактически сложившихся на дату прекращения действия соглашения.

После прекращения действия соглашения о разделе продукции государственная сторона может поступить по-разному с участком недр, на котором велись работы. Вопрос о продолжении поисково-разведочных работ и (или) добычи минерального сырья и эксплуатации созданных сооружений может встать при досрочном прекращении действия соглашения. В этом случае инвестор по каким-либо причинам не может закончить освоение месторождения. Ему невыгодно вкладывать колоссальные финансовые средства и при этом рассчитывать на прекращение добычи сырья в период, когда она рентабельна. При нерентабельности дальнейшей разработки месторождения этот вариант не может заинтересовать и государственную сторону.

Если государственная сторона примет решение проводить ликвидационные работы, она может поступить двояко: поручить проведение работ инвестору или другой организации. В соответствии с Положением решение принимает только государственная сторона, без участия инвестора. Возникает некоторая неясность: как обязать инвестора при его желании уступить ведение работ другой организации? Как отказать инвестору, если он хочет самостоятельно провести эти работы? Если порядок проведения ликвидационных работ инвестором является частью соглашения, то при передаче таких работ другому лицу будут внесены изменения в текст соглашения или произойдет перемена лиц в обязательстве со стороны инвестора? По всей видимости, вопрос о том, кто будет проводить ликвидационные работы, должен решаться договаривающимися сторонами совместно. При заключении соглашения следует оставлять максимальную свободу выбора, чтобы изменения во взаимовыгодном сотрудничестве не приводили к необходимости проходить сложнейшие юридические процедуры.

При проведении работ сторонними организациями или при продолжении разработки месторождения инвестор не несет ответственности за осуществление в дальнейшем на предусмотренной соглашением территории работ по ликвидации. При проведении ликвидационных работ самим инвестором в соответствии с Положением с ним заключается отдельный договор на выполнение этих работ. Остается неясной правовая природа этого договора. Из анализа статей Положения следует, что все права и обязанности сторон при проведении ликвидационных работ, порядок отчетности по ним должны регулироваться соглашением о разделе продукции. Более того, в соответствии с Законом о СРП порядок проведения этих работ является обязательным условием соглашения (п. 2 ст. 7). Следовательно, по одному и тому же предмету регулирования - ликвидационным работам - заключаются два самостоятельных договора. При этом сторонами договора, предусмотренного Положением, являются инвестор и некий распорядитель средств фонда - уполномоченный государственный орган. Фактически между ними заключается договор подряда на проведение ликвидационных работ. Гражданский кодекс обязывает предусматривать в подобных договорах права и обязанности сторон, сроки выполнения работ, ответственность сторон и др. Инвестор должен предоставлять отчетность как распорядителю средств фонда, так и управляющему комитету. Возникает резонный вопрос: на основании какого договора? Ведь каждый из них является участником отдельного договора. Кроме этого, инвестор представляет на утверждение государственной стороне по соглашению о разделе продукции документы, подтверждающие использование средств фонда по каждому этапу ликвидационных работ. Следовательно, при нарушении инвестором своих обязательств он несет двойную ответственность по двум договорам, регулирующим один и тот же предмет. Возникают большие сомнения относительно удвоенной ответственности государственной стороны.

Возможны два пути разрешения ситуации. Первый - вывести ликвидационные работы из предмета регулирования соглашения о разделе продукции. Предусмотреть, чтобы их проведение регулировалось отдельным договором, независимо от того, с кем он заключается - с инвестором или с другим лицом. Такой вариант позволит избежать тройной формы контроля над исполнителем. В то же время соглашение, достаточно большое по объему, не окажется перегруженным подробностями проведения ликвидационных работ, ограничившись только порядком формирования ликвидационного фонда. При втором варианте все условия проведения ликвидационных работ должны регулироваться только соглашением о разделе продукции. Это создаст единое правовое регулирование отношений между государством и инвестором от самого начала проекта до его полного завершения. Так инвесторам гарантируется стабильность и предсказуемость в отношениях. При анализе структуры Положения возникают и другие вопросы. Распределение избытка средств ликвидационного фонда и совместное финансирование недостающих средств относятся только к ситуации, когда ликвидационными работами занимается сам инвестор. Следовательно, при проведении работ другими организациями государственная сторона будет вынуждена самостоятельно финансировать недостающие средства. Можно предположить, что государство умышленно ввело это положение, дабы инвестор не платил за технологические ошибки других организаций, приведшие к удорожанию стоимости ликвидационных работ. Возможно, государство стало заботиться об инвесторах.

Работы по ликвидации считаются завершенными после подписания акта приема-передачи государству территории, предусмотренной соглашением о разделе продукции, или ее части.

Название документа