Воздушные замки на бренной меже

(Эрделевский А.)

("Бизнес-адвокат", N 8, 2000)

Текст документа

ВОЗДУШНЫЕ ЗАМКИ НА БРЕННОЙ МЕЖЕ

А. ЭРДЕЛЕВСКИЙ

Земля во все времена оставалась наиболее привлекательным объектом вложения капитала. Интерес потенциальных инвесторов к сделкам с недвижимостью напрямую зависит от политической и экономической стабильности внутри страны, обеспечивающей устойчивость правовой базы и как следствие - благополучный инвестиционный климат. Насколько надежно подобное вложение средств в сегодняшней России, если в самой Конституции содержится ряд противоречий в нормах, связанных с осуществлением и защитой права собственности на землю?

Общий подход к охране и использованию земли в РФ, а также ее правовому статусу сформулирован в ст. 9 Конституции России. Согласно этой норме земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (п. 1 ст. 9), и может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (п. 2 ст. 9).

Упоминание об иных формах собственности в этих нормах носит, очевидно, резервный характер. В определении субъектов права собственности ст. 9 Конституции полностью корреспондирует п. 1 ст. 212 Гражданского кодекса РФ, содержащему исчерпывающий перечень возможных собственников имущества:

- граждане и юридические лица (частная собственность);

- Российская Федерация (федеральная собственность) и ее субъекты (собственность субъекта Российской Федерации), причем в совокупности федеральная собственность и собственность субъекта РФ именуются государственной собственностью;

- муниципальные образования (муниципальная собственность).

Следующей нормой Конституции, касающейся земельного вопроса, раскрывающей содержание права собственности на землю и устанавливающей пределы его осуществления, является ст. 36 Конституции, при толковании которой возникают существенные трудности.

Пункт 1 ст. 36, где установлено право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю, фактически дублирует п. 2 ст. 9, и это само по себе вызывает ряд вопросов, на которых мы остановимся ниже.

Пределы осуществления права собственности на землю предусмотрены п. 2 ст. 36. Установлено, что владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Пункт 3 ст. 36 представляет собой отсылочную норму, устанавливая, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.

Указания о допустимости нахождения земли в различных видах собственности, в том числе и в частной, содержатся в п. 2 ст. 9 Конституции, а в п. 1 ст. 36 вновь говорится о праве граждан и их объединений иметь землю в частной собственности. Закономерно возникает вопрос: относятся ли установленные в п. 2 ст. 36 пределы осуществления права собственности, а также сфера действия федерального закона, упомянутого в п. 3 ст. 36, лишь к частной собственности или же к любым формам собственности?

Казалось бы, логический подход к толкованию ст. 36 дает основания для ответа в пользу первого варианта. Действительно, если существование п. 1 ст. 36 имеет какой-то смысл и не является абсолютно избыточным по отношению к п. 2 ст. 9, то такой смысл мог бы заключаться в распространении действия последующих пунктов ст. 36 лишь на частную собственность.

Между тем, если бы правила п. п. 2, 3 ст. 36 распространялись исключительно на частную собственность и не применялись в отношении государственной и муниципальной (то есть в отношении осуществления права собственности Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями не налагалось бы никаких ограничений), правовой статус собственников земли оказывался бы различным.

Далее. Осуществление права собственности неразрывно связано с его защитой. Например, защита не будет предоставлена собственнику в случае, если он, пользуясь имуществом, выходит за установленные Конституцией (например, п. 3 ст. 17) и законами пределы. Вместе с тем п. 2 ст. 8 Конституции РФ устанавливает принцип равенства защиты всех форм собственности.

Поэтому учитывая, что положения ст. 8 относятся к основам конституционного строя РФ, которым не должны противоречить никакие другие нормы Конституции, следует склониться ко второму варианту ответа на поставленный вопрос и признать, что действие п. п. 2, 3 ст. 36 распространяется на любые формы собственности.

Следующий вопрос возникает в связи с содержанием п. 3 ст. 36 Конституции. Дело в том, что отсылка к федеральному закону установлена здесь лишь в отношении условий и порядка пользования землей. Хотя в п. 2 ст. 36 говорится о триаде правомочий собственника, в п. 3 ст. 36 два из них - владение и распоряжение - не упомянуты. Что это может означать?

Согласитесь, чтобы иметь землю в собственности, для начала необходимо ее приобрести. Приобретение же права собственности на землю новым собственником сопряжено с актом распоряжения ею со стороны прежнего собственника. Если для осуществления права владения землей может быть достаточно общих принципов, установленных в п. 2 ст. 36, то порядок и условия распоряжения землей, не будучи подробно определены в Конституции, тоже должны быть установлены законом (например, ГК или Земельный кодекс РФ).

Пункту 3 ст. 36 Конституции, согласно которому условия и порядок пользования землей определяются не исключительно федеральным законом, а лишь на его основе, корреспондирует п. 1 в) ст. 72 Конституции, где предусмотрено, что вопросы владения, пользования и распоряжения землей находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов.

Так и не получив однозначного ответа на вопросы, связанные с осуществлением и защитой конституционного права собственности на землю, тем не менее перейдем к регулированию этих отношений Гражданским кодексом.

Прежде всего остановимся на положении п. 1 ст. 126 ГК, согласно которому обращение взыскания на землю (как и на другие природные ресурсы), находящуюся в государственной или муниципальной собственности, допускается лишь в случаях, предусмотренных законом. Относительно частной собственности ГК подобного ограничения не содержит. Напротив, в ст. 278 ГК (еще не вступившей в силу) устанавливается, что обращение взыскания на земельный участок по обязательствам его собственника допускается только на основании решения суда.

Нетрудно видеть, что ст. 278 ГК вообще не предусматривает возможности установления каких-либо ограничений в отношении обращения взыскания на земельный участок, а указывает лишь на судебный порядок обращения взыскания. Правда, особой необходимости в таком указании не было, поскольку уже в силу п. 3 ст. 35 Конституции РФ никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Очевидно, что различие между ст. ст. 126 и 278 ГК в части условий и порядка обращения взыскания на землю в зависимости от категории субъекта права собственности на землю означает и различие в уровне защиты права собственности таких субъектов.

Если этот вывод верен, то существование такого различия вступает в противоречие с п. 2 ст. 8 Конституции РФ, согласно которому частная, государственная и муниципальная формы собственности защищаются равным образом, что, в свою очередь, ставит под вопрос применимость одной из упомянутых норм ГК.

Перейдем к п. 3 ст. 129 ГК. В нем установлено, что земля может отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой ее оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Нетрудно видеть, что условия оборотоспособности земли в этой норме сформулированы по-иному, чем в п. 2 ст. 36 Конституции РФ, где свобода распоряжения землей ограничивается лишь недопустимостью нанесения ущерба окружающей среде и нарушения прав и законных интересов иных лиц. Таким образом, есть основания констатировать наличие противоречия между п. 2 ст. 36 Конституции РФ и п. 3 ст. 129 ГК.

В связи с оборотоспособностью земли необходимо упомянуть также п. 3 ст. 209 ГК, где установлено, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (ст. 129), осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Здесь противоречие ГК и Конституции проявляется особенно явно, поскольку, повторив установленное в ст. 36 Конституции единственное ограничение оборотоспособности земли, законодатель считает возможным добавить в качестве дополнительного ограничения (не предусмотренного Конституцией!) допустимость оборота земли. Следует обратить внимание, что ст. 129 ГК носит отсылочный характер, поэтому до принятия Земельного кодекса РФ оценить действительные пределы осуществления собственниками земли своих прав не представляется возможным.

Наконец, необходимо отметить, что глава 17 ГК, в которой сосредоточено большинство норм, касающихся права собственности и других вещных прав на землю, до настоящего времени не вступила в силу. Дата вступления в силу этой главы обусловлена датой вступления в силу нового Земельного кодекса РФ, проект которого был принят к рассмотрению Госдумой 1 февраля 2000 г. Можно прогнозировать принятие нового Земельного кодекса в ближайшие полгода.

Пока же продолжает действовать Земельный кодекс РСФСР 1991 г., который в своей большей части утратил силу и, как справедливо отмечают специалисты, не может регулировать земельные отношения согласно нормам ГК, поскольку не отвечает его принципам. При отмеченных противоречиях в нормативных актах самого высокого (федерального) уровня вполне понятно, почему касающиеся вещных прав на землю нормативные акты субъектов Федерации (там, где они приняты) неизбежно содержат в себе еще большее их количество. Итак, никакое сделанное сегодня приобретение земли не может оказаться бесспорным с юридической точки зрения и обладающим надежной правовой защитой. Правомерность любого земельного приобретения может быть поставлена под сомнение, и при столь неопределенной правовой ситуации окончательное решение вопроса о праве инвестора на землю в каждой конкретной ситуации будет зависеть от усмотрения суда.

Название документа