О праве владельцев земельных участков пользоваться общераспространенными полезными ископаемыми

О ПРАВЕ ВЛАДЕЛЬЦЕВ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ПОЛЬЗОВАТЬСЯ ОБЩЕРАСПРОСТРАНЕННЫМИ ПОЛЕЗНЫМИ ИСКОПАЕМЫМИ

Ю. Г. ЖАРИКОВ

Жариков Юрий Георгиевич Специалист по земельному праву и охране природы. Доктор юридических наук, профессор. Ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Заслуженный юрист РФ. Родился 10 декабря 1925 г. в деревне Заболотье Людиновского района Калужской области. В 1951 г. окончил Московский государственный юридический институт. В 1951 - 1960 гг. работал в Государственном юридическом издательстве г. Москвы. С 1960 г. работает в ИЗиСП. Участвовал в работе над Земельным кодексом Российской Федерации и другими земельно - правовыми актами, законами об охране природы. Автор свыше 200 научных публикаций, в том числе книг: "Право сельскохозяйственного землепользования", 1969; "Охрана права землепользования", 1974; "Имущественные споры землепользователей", 1980; "Закон на страже землепользования", 1985; "Недвижимое имущество: правовое регулирование" (в соавт.), 1997.

По законодательству Российской Федерации все граждане и юридические лица, имеющие в собственности или в пользовании, в том числе в аренде, земельные участки, приобретают вместе с получением земельного участка право добычи имеющихся на участке залежей общераспространенных полезных ископаемых. В земельном законодательстве предусмотрено лишь само право добычи названных ископаемых. В частности, в статье 52 Земельного кодекса (далее - ЗК) РСФСР записано, что владельцы земельных участков, на каком бы титуле они ни владели землей, имеют право: "использовать в установленном порядке для нужд хозяйства имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, торф, лесные угодья, водные объекты, пресные подземные воды". Что касается порядка добычи полезных ископаемых и их объемов, то они определяются горным законодательством: статьями 18, 19 Закона РФ "О недрах", другими нормативными актами РФ, а также нормативными актами субъектов РФ.

Статья 18 Закона "О недрах" предусматривает два возможных варианта предоставления недр для разработки общераспространенных полезных ископаемых. - Когда для разработки недр необходимо предоставление земельного участка, получение лицензии и горного отвода осуществляется по решению компетентных государственных органов. Земельный участок в этом случае предоставляется в общем порядке, установленном статьями 28 - 29 ЗК РСФСР. Получение лицензии и горного отвода производится в соответствии со статьями 7, 11, 13 Закона "О недрах". - Когда пользование недрами осуществляется юридическими лицами и гражданами в границах уже имеющихся в их владении земельных участков. В этом случае, в отличие от первого, не требуется решения о предоставлении земельного участка, так как он уже имеется. Что касается получения лицензии и горного отвода, то они необходимы лишь тогда, когда добыча полезных ископаемых ведется свыше норм, установленных статьей 19 Закона "О недрах", а также в объемах свыше 50 тыс. куб. м в год. Решения о предоставлении недр для разработки полезных ископаемых принимают органы, наделенные этим правом субъектами РФ. Если нарушаются правила предоставления и использования недр, то названные органы обязаны приостановить работы на основании статьи 5 пункт 4 Закона "О недрах". В частности, это делается тогда, когда есть возможность использования отходов горнодобывающих и других производств в качестве строительных материалов, являющихся альтернативными источниками сырья. Субъекты РФ принимают нормативные акты, в которых, в развитие статьи 18 Закона "О недрах", устанавливается подробный порядок и условия добычи общераспространенных полезных ископаемых. Так, правительство Республики Саха (Якутия) Постановлением от 17 декабря 1993 г. N 520 утвердило "Положение о порядке предоставления права недропользования по общераспространенным полезным ископаемым" <*>. Приведем основные его правовые нормы, характерные и для других субъектов РФ, принимающих подобные нормативные акты. -------------------------------- <*> Далее - Положение.

Определяя разрешительную систему при предоставлении права пользования недрами, Положение устанавливает, что решение о предоставлении этого права хозяйствующим субъектам, порядке и условиях недропользования принимается коллегиально постоянно действующей комиссией или иным коллегиальным органом, назначаемым главой администрации района (города) из числа руководителей местных органов Министерства внутренних дел, Министерства экологии и природопользования, Фонда управления госимуществом, Госгортехнадзора, земельных органов, геологоразведочных, горнодобывающих и других предприятий, учреждений и организаций. Решение комиссии утверждается главой администрации. Организационное обеспечение разрешительной системы осуществляется районными, городскими органами земельных ресурсов. Эти органы, действуя в пределах своих полномочий, осуществляют регистрацию заявок недропользователей, проверяют комплектность материалов, представляемых заявителями, подготавливают условия недропользования и согласовывают их с органами, перечисленными выше, разрабатывают проекты решений, выдают разрешительные документы, регистрируют недропользователей и разрешительную документацию, осуществляют сбор платежей за право пользования недрами, координируют действия органов контроля в сфере недропользования, а также осуществляют взаимоотношения с республиканскими органами управления по вопросам недропользования. Право пользования недрами предоставляется в форме лицензии на следующие сроки: для геологического изучения месторождений на срок до 5 лет; для разработки месторождений полезных ископаемых на срок до 20 лет; для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, на срок, указанный заявителем; для сбора коллекционного материала - на 1 год. По инициативе недропользователя право пользования недрами может быть продлено. Недропользователь обязан начать непосредственную деятельность в сроки, указанные в условиях лицензии. В случае нарушения сроков начала непосредственно деятельности возникает ситуация, при которой лицензия может быть погашена выдавшим ее органом. Владельцами лицензий могут быть юридические и физические лица, зарегистрировавшие предпринимательскую деятельность на территории Республики Саха (Якутия). Владелец лицензии может передать права на пользование недрами в пределах лицензии любому другому предприятию, имеющему необходимые технические и финансовые возможности, предварительно получив на это письменное согласие органов, предоставивших лицензию, с последующим переоформлением лицензии и земельного отвода. Лицензия на право пользования недрами может быть передана в качестве имущественного взноса в уставный фонд акционерных обществ без переоформления. Основанием для рассмотрения вопроса о выдаче лицензии является заявление юридического или физического лица установленной формы. К заявлению прилагаются: - свидетельство о регистрации предприятия в органах местного самоуправления или Министерстве юстиции Республики Саха (Якутия); - схема расположения испрашиваемого участка недр и земельного отвода на топооснове масштаба не мельче 1:5000, с изображением границ ближайших горных отводов (если последние имеются), действующих и законсервированных разведочных выработок, объектов инфраструктуры (дорог, линий электропередач, иных инженерных коммуникаций, объектов жилого и производственного назначения); - согласие владельцев земельных участков (промышленных, сельскохозяйственных или иных предприятий, объединений и ассоциаций малочисленных народов, этнических общин и иных владельцев) на передачу права землепользования, оформленное в виде договора. При получении лицензии на право поисков и геологического изучения месторождений общераспространенных полезных ископаемых дополнительно предоставляется копия плана геологоразведочных работ, согласованного с Государственным комитетом Республики Саха (Якутия) по геологии и недропользованию и зарегистрированного Республиканским геологическим фондом. При получении лицензии на право разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых дополнительно предоставляется справка Республиканского геологического фонда, удостоверяющая наличие и состояние разведочных запасов, а также справка, подтверждающая отсутствие в испрашиваемых границах горного отвода разведанных месторождений, относящихся к компетенции республиканского лицензионного органа. В случае совмещения площадей испрашиваемого для добычи общераспространенных полезных ископаемых участка недр и месторождения полезного ископаемого, относящегося к компетенции республиканского лицензионного органа, решение о предоставлении права пользования недрами для добычи общераспространенных полезных ископаемых в установленном порядке выносится республиканским лицензионным органом. Лицензия на право пользования недрами, разработки месторождений подземных вод, дополнительных водозаборов выдается в установленном порядке Государственным комитетом Республики Саха (Якутия) по строительству и подтверждает профессиональную подготовленность будущего недропользователя к заявленной деятельности. То же самое относится и к оформлению лицензии на строительство подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. В пределах ранее полученного земельного отвода землепользователи могут осуществлять разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых без оформления лицензии открытым способом, без применения буро - взрывательных работ, на глубину не более 5 м от земельной поверхности. Недропользователи, получившие лицензии на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых в пределах ранее предоставленного земельного отвода на глубинах свыше 5 м от земельной поверхности или с применением буро - взрывательных работ, осуществляют разрешенную хозяйственную деятельность без переоформления землеотводного акта. В случаях если при разработке месторождений общераспространенных полезных ископаемых возникает необходимость специального водопользования, заявитель предоставляет дополнительные материалы в объеме, необходимом для оформления разрешения на спецводопользование, в Министерство экологии Республики Саха (Якутия). Органы государственного управления могут потребовать при рассмотрении заявок дополнительные материалы, характеризующие финансовые, технические, технологические и другие возможности заявителей для осуществления заявленной деятельности. Заявки, оформленные в соответствии с ранее названным Положением, регистрируются в земельном органе и направляются на экспертизу. Задачей экспертов является определение граничных условий недропользования, при которых лицензия может быть выдана исходя из принципа получения максимального экономического эффекта от заявленной хозяйственной деятельности при минимальном воздействии на состояние природной среды. Экспертиза заявок и принятие решения осуществляются в срок не более месяца со дня регистрации заявок. Заявки после проведения экспертизы рассматриваются на заседании постоянно действующей комиссии в присутствии заявителей. Решения комиссии оформляются протокольно и утверждаются распоряжениями глав администраций. Распоряжение главы администрации является основанием для оформления лицензии. Лицензии, оформленные с нарушениями, являются недействительными. В случаях если на одно месторождение подано две и более заявки, райгоркомземы обязаны предпринять попытку урегулирования спора путем прямых переговоров с заявителями. При невозможности урегулирования спора решение о предоставлении лицензии принимается на конкурсной основе, с предварительным утверждением условий конкурса главой администрации района. При несогласии заявителей с решением районного лицензионного органа решение может быть обжаловано в республиканский орган или в судебном порядке. Составной и неотъемлемой частью лицензии является топографическая карта - схема с нанесенными на ней согласованными границами горного и земельного отводов. Карта - схема заверяется подписями должностного лица, выдавшего лицензию, и печатью администрации. Выдача лицензии осуществляется земельным органом после предоставления заявителем копии платежного поручения, удостоверяющего факт оплаты лицензионного сбора. При выдаче лицензии производится ее регистрация в специальном реестре. Лицензия оформляется в четырех экземплярах. Первый экземпляр вручается владельцу, второй остается на хранении в соответствующем земельном органе, третий направляется для регистрации и хранения в Республиканский геологический фонд, четвертый экземпляр направляется для регистрации и контроля в Якутский округ Госгортехнадзора РФ. Лицензия вступает в силу только после ее регистрации в Республиканском геологическом фонде. Факт регистрации лицензии удостоверяется телеграфно; уведомление о регистрации направляется в адрес соответствующего земельного органа. Владелец лицензии может приступить к недропользованию только после оформления землеотводного акта в общем порядке, который установлен статьями 28 - 29 ЗК РСФСР. Положение содержит Перечень общераспространенных полезных ископаемых, находящихся в ведении местных органов самоуправления Саха (Якутия). В их число входят: 1. Песок (кроме формовочного, стекольного для фарфорно - фаянсовой, огнеупорной и цементной промышленности). 2. Галька, гравий, камень бутовый. 3. Глина (кроме огнеупорной, тугоплавкой, формовочной, для фарфоро - фаянсовой и цементной промышленности, флоридиновой, красочной, бентонитовой, кислотоупорочной и каолина). 4. Суглинок (кроме суглинка для цементной промышленности). 5. Песчаник (кроме битуминозного, облицовочного и для стекольной промышленности). 6. Кварцит (кроме динасового, флюсового облицовочного, железистого и для производства карбида кремния, кристаллического кремния, ферросплавов). 7. Мел (кроме мела для цементной, химической, стекольной, резиновой промышленности и для получения глинозема из нефелина). 8. Доломит (кроме пильного, облицовочного, для металлургической, химической и стекольной промышленности). 9. Мергель (кроме битуминозного и для цементной промышленности). 10. Известняк (кроме битуминозного, облицовочного, пильного, для цементной, металлургической, химической, стекольной, целлюлозно - бумажной и сахарной промышленности, а также для производства глинозема). 11. Ракуша. 12. Сланец (кроме горючего и кровельного). 13. Аргиллиты и алевролиты (кроме пригодных для использования в цементной промышленности). 14. Магматические, вулканогенные и метаморфические породы (кроме облицовочных, декоративных, для производства огнеупорных и кислотоупорных материалов, каменного литья и минеральной ваты, а также пригодных для использования в цементной промышленности). Статья 19 Закона "О недрах" предусматривает порядок непромышленной добычи общераспространенных полезных ископаемых. Такая добыча производится самими владельцами земли свободно, без каких-либо разрешений, но только для своих хозяйственных нужд. При этом Закон устанавливает несколько ограничений: - добыча полезных ископаемых может производиться в границах своего земельного участка; - для добычи тех же полезных ископаемых за пределами своего участка требуется отвод места этих работ и получение разрешения компетентного государственного органа в соответствии с законодательством субъекта РФ; - добыча может производиться только без применения взрывных работ, т. е. подручными средствами и собственной техникой; - общераспространенные полезные ископаемые, которые имеются на земельном участке собственника и любого другого его владельца, не должны числиться на государственном балансе. Это означает, что владелец земли не вправе вести добычу без разрешения компетентного государственного органа даже в тех случаях, когда данный вид полезного ископаемого отнесен к категории общераспространенного. На практике может оказаться, что один владелец вправе открыть у себя карьер по добыче того или иного полезного ископаемого, а его сосед не будет иметь этого права и для получения его вынужден будет обратиться к местной администрации и органам Министерства природных ресурсов (МПР России), которые или откажут ему в этом, или разрешат добычу в определенных объемах и на определенных условиях, не нарушающих интересов государства. Перечень общераспространенных полезных ископаемых утверждается правительством республики, главой администрации (губернатором) данного субъекта РФ и, как правило, согласовывается с органами МПР России и Госгортехнадзора (если это не будет сделано, то в дальнейшем недропользователю все равно придется иметь дело с этими госорганами). Так, в Астраханской области к общераспространенным полезным ископаемым относятся: алевролит, аргиллит (кроме используемых в цементной промышленности), глина (кроме огнеупорной и тугоплавкой), гипс (кроме используемого для цементной и медицинской промышленности), гравий, гравийно - песчаные материалы, опока, известняк (кроме используемого для цементной промышленности), мергель (кроме используемого для цементной промышленности), песок (кроме стекольного), песчаник, суглинок и некоторые другие. Поэтому, если залежи гипса у одного владельца земли имеют промышленное значение, то он не вправе разрабатывать это месторождение. Другое же хозяйство, имеющее на своем участке малые запасы этого полезного ископаемого, может его использовать для своих нужд без каких-либо разрешений, свободно. Может ли названное хозяйство продавать такое сырье на сторону, например общераспространенные песок, глину и т. п.? Из контекста Закона следует, что пользователь земли этого делать не вправе. Но если для получения дополнительных доходов хозяйство пожелает заняться добычей и продажей названных материалов, то оно обязано получить лицензию в общем порядке. Во всяком случае, открыть карьер и разрабатывать его для добычи всегда имеющих спрос на рынке строительных материалов он может только под контролем органов МПР, Госгортехнадзора и местной администрации. Поэтому субъекты РФ устанавливают требование: если объемы добычи превышают 50 тыс. куб. м в год, то необходимо получить лицензию. Статья 19 разрешает владельцам земли строительство подземных сооружений: хранилищ, гаражей, погребов, холодильников и т. п. При этом устанавливаются ограничения: - строительство названных сооружений должно быть только для своих нужд, поэтому нельзя вести это строительство в коммерческих целях; - глубина размещения подобных объектов строительства может быть не более 5 м. И наконец, разрешается пользоваться подземными водами для нужд ведения хозяйства. Это - устройство бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения. Если владельцу земли необходимо пробурить артезианскую скважину на дачном, садовом и других участках, то для этого требуется получить лицензию в порядке, установленном водным законодательством РФ. Субъекты РФ относят некоторые подземные водоносные горизонты по режиму их разработки к общераспространенным полезным ископаемым. Так, исполнительными органами власти Республики Мордовия утвержден 17 февраля 1994 г. "Перечень подземных водоносных горизонтов Республики Мордовия, относимых к общераспространенным полезным ископаемым". На основании геолого - гидрогеологической изученности Республики Мордовия и анализа полученного при этом фактического материала, установлено, что в мезо - кайнозойских песчано - глинистых отложениях содержатся маловодообразные водоносные горизонты и комплексы. Локально обводненные толщи характеризуются удельными дебитами скважин, составляющими тысячные, сотые, реже десятые доли литра в секунду, и могут быть использованы главным образом для водоснабжения индивидуальных приусадебных и садовых участков. Поэтому на территории Республики Мордовия в указанных песчано - глинистых отложениях выделены водоносные горизонты и комплексы, отнесенные к общераспространенным полезным ископаемым, в том числе торфяные залежи: 1. Слабоводоносный современный болотный горизонт. Торф. 2. Водоносный среднечетвертично - современный аллювиальный горизонт. Пески, реже суглинки. 3. Водоносный среднечетвертичный аллювиально - флювиоглациальный горизонт. Пески. 4. Слабоводоносный среднечетвертичный флювиоглациальный надморенный горизонт. Пески. 5. Водоупорный локально слабоводоносный ларевский ледниковый горизонт. Суглинки с линзами и прослоями песков с включением гравия и валунов. 6. Слабоводоносный среднечетвертичный флювиоглациальный подморенный горизонт. Пески. 7. Водоносный ниже - среднечетвертичный озерно - аллювиально - флювиоглациальный горизонт. Пески, суглинки. 8. Слабоводоносный верхнеплиоценово - четвертичный аллювиальный горизонт. Пески, суглинки. 9. Слабоводоносный миоценовый терригенный горизонт. Пески. 10. Водоносный олигоценово - миоценовый терригенный горизонт. Пески. 11. Водоносный палеоценовый терригенный горизонт. Опоки, песчаники. 12. Водоносный верхнемеловый карбонатно - терригенный комплекс. Мел, мергели, пески. 13. Водоносный альбский терригенный горизонт. Пески, алевриты. 14. Водоносный аптский терригенный горизонт. Пески. 15. Водоупорный локально - слабоводоносный аптский терригенный горизонт. Пески, алевриты, песчаники в толще глин.

Название документа