Ответственность за нарушение законодательства в области мелиорации земель (комментарий к Закону Российской Федерации "О мелиорации земель")

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ МЕЛИОРАЦИИ ЗЕМЕЛЬ

КОММЕНТАРИЙ К ЗАКОНУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "О МЕЛИОРАЦИИ ЗЕМЕЛЬ"

Ю. Г. ЖАРИКОВ

Жариков Юрий Георгиевич Доктор юридических наук, профессор. Специалист по земельному праву и охране природы. Родился 10 декабря 1925 г. в деревне Заболотье Людиновского района Калужской области. В 1951 г. окончил Московский государственный юридический институт. В 1951 - 1960 гг. работал в Государственном юридическом издательстве г. Москвы; с 1960 г. по настоящее время - в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, ведущий научный сотрудник. Участвовал в работе над Земельным кодексом Российской Федерации и другими земельно - правовыми актами, законами об охране природы. Автор около 200 научных публикаций, в т. ч. книг: "Право сельскохозяйственного землепользования". - М.: Юриздат, 1969; "Охрана права землепользования". - М.: Юриздат, 1974; "Имущественные споры землепользователей". - М.: Юриздат, 1980; "Закон на стороне землепользования". - М.: Юриздат, 1985; "Недвижимое имущество: правовое регулирование". - М.: БЕК, 1997 (в соавторстве).

Статья 39. Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации в области мелиорации земель

Нарушение законодательства Российской Федерации в области мелиорации земель влечет за собой административную или иную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Ответственность за нарушение законодательства в области мелиорации земель - один из видов юридической ответственности - наступает вследствие того, что тот или иной участник отношений по мелиорации земель, действуя свободно и имея возможность выбрать правильный, указанный в законе или договоре вариант поведения, совершает действия, являющиеся правонарушениями. Содержание юридической ответственности, ее задачи и сущность сложны и многообразны. С одной стороны, это - наказание (кара) за совершенное правонарушение, с другой, - лишь угроза его применения, что имеет большое воспитательное, профилактическое (превентивное) значение. В материальной своей форме прежде всего юридическая ответственность выражается в несении правонарушителем дополнительной обязанности по отношению к той, которая им не исполнена. Например, если мелиоративная организация несвоевременно или некачественно выполнила мероприятия по приведению осушительной (оросительной) сети в рабочее состояние, она в соответствии с договором, заключенным с хозяйством, несет перед последним юридическую ответственность в виде неустойки (пени, штрафа), что не освобождает ее от надлежащего исполнения обязательства. Возможно принудительное исполнение обязанности и без применения юридической ответственности. Это бывает тогда, когда орган государственного контроля за правильным использованием и охраной земель дает тому или иному лицу предписание (или напоминание) о выполнении требований земельного законодательства (без штрафной санкции). Таким образом, предупреждается совершение правонарушения. От предупреждения надо отличать пресечение правонарушения, когда оно совершено, но пока еще имеется возможность его приостановить, прекратить его дальнейшее развитие по указанию органов управления. Правонарушения могут быть допущены посторонними организациями или гражданами, не состоящими в договорных отношениях с хозяйством (повреждение гидротехнических сооружений и устройств, например проезжим транспортом, самовольное занятие чужого участка, захламление и загрязнение угодий и т. п.). В этих случаях может быть применена к правонарушителю административная или даже уголовная ответственность. По общему правилу ответственность за нарушение законодательства о мелиорации земель может наступать лишь при наличии полного состава правонарушения. Что это означает? В действиях нарушителя необходимо установить четыре признака (элемента): - противоправное действие (бездействие) лица, привлекаемого к юридической ответственности, т. е. нарушение определенной статьи, нормы закона или иного правового акта; - вредный результат этого действия или бездействия (порча земель, вред, причиняемый мелиоративной сети, убытки государства и землепользователей и т. п.); - наличие причинной связи между действиями и наступившим вредом (объективный элемент состава); - вина нарушителя конкретных правовых норм (субъективный элемент состава). При отсутствии какого-либо из упомянутых элементов названного состава не может быть оснований для применения юридической ответственности. Как известно, законодательство Российской Федерации предусматривает четыре основных вида (формы) юридической ответственности, которые действуют и в области законодательства о мелиорации земель: - дисциплинарная; - административная; - уголовная; - гражданско - правовая (имущественная). Необходимо четко различать эти виды ответственности, так как каждый из них наступает путем применения норм разных отраслей законодательства, соответственно, трудового, административного, уголовного, гражданского. Дисциплинарная ответственность применяется за совершенные дисциплинарные проступки при исполнении своих трудовых обязанностей. Она предусматривается соответствующими статьями Кодекса законов о труде Российской Федерации (КЗоТ РФ). Существуют следующие меры дисциплинарных взысканий: предупреждение, выговор, отстранение от работы и другие. Они налагаются руководителем организации на подчиненных ему по службе работников. Административная ответственность налагается за совершенные административные проступки, указанные в законе - в Земельном кодексе Российской Федерации (ЗК РФ), Кодексе об административных правонарушениях (КоАП РФ) и законах субъектов Российской Федерации. В отличие от дисциплинарного административный проступок в области мелиорации земель - это деяние, как связанное с выполнением должностных функций или трудовых обязанностей, так и не связанное с ними. Еще одна особенность: за административное правонарушение виновные лица привлекаются к ответственности не в порядке подчиненности, а специально уполномоченными государственными органами (органами Госкомзема, Минздрава, Госстроя, охраны природы и др.). И, наконец, административная ответственность, как правило, выражается в виде штрафа. За дисциплинарные же проступки штраф налагать запрещается. Штраф - весьма существенная и часто применяемая на практике мера воздействия на нарушителей земельного законодательства, в том числе действующего и в области мелиорации земель. Надо иметь в виду, что в связи с инфляцией размеры штрафов в твердых суммах, указанные в ЗК РФ и в КоАП РФ, изменены. Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 года "О порядке перерасчета размеров штрафов, предусмотренных Кодексом РСФСР об административных правонарушениях" <*> установлен перерасчет административных штрафов применительно к минимальному месячному размеру оплаты труда. Так, например, штраф в размере 10 рублей определен как одна десятая месячного минимального размера оплаты труда; в размере 100 рублей - один минимальный размер оплаты труда и т. д. -------------------------------- <*> ВВС РФ. 1992. N 34. Ст. 1970.

Перерасчет штрафов, установленных в ЗК РФ, определен Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 года N 2162 "Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы" <*>. Согласно этому указу, если верхний предел штрафа, установленного ЗК РФ в твердых суммах, не превышает: -------------------------------- <*> САПП. 1993. N 51. Ст. 4935.

ста рублей - считать его равным одному минимальному размеру оплаты труда, при этом размер налагаемого штрафа не может быть ниже одной третьей минимального размера оплаты труда; пятисот рублей - считать его равным пяти минимальным размерам оплаты труда, при этом размер налагаемого штрафа не может быть ниже двух минимальных размеров оплаты труда; тысячи рублей - считать его равным семи минимальным размерам оплаты труда, при этом размер налагаемого штрафа не может быть ниже трех минимальных размеров оплаты труда; трех тысяч рублей - считать его равным пятнадцати минимальным размерам оплаты труда, при этом размер налагаемого штрафа не может быть ниже пяти минимальных размеров оплаты труда; десяти тысяч рублей - считать его равным двадцати минимальным размерам оплаты труда, при этом размер налагаемого штрафа не может быть ниже шести минимальных размеров оплаты труда; ста тысяч рублей - считать его равным двумстам минимальным размерам оплаты труда, при этом размер налагаемого штрафа не может быть ниже ста минимальных размеров оплаты труда; пятисот тысяч рублей - считать его равным пятистам минимальным размерам оплаты труда, при этом размер налагаемого штрафа не может быть ниже двухсот минимальных размеров оплаты труда; одного миллиона рублей - считать его равным тысяче минимальных размеров оплаты труда, при этом размер налагаемого штрафа не может быть ниже пятисот минимальных размеров оплаты труда. Согласно статье 125 ЗК РФ за нарушение земельного законодательства юридические лица и граждане подвергаются штрафу, налагаемому в административном порядке, в следующих размерах: за самовольное занятие земельных участков юридические лица - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей, граждане - от одной тысячи до пяти тысяч рублей <*>; -------------------------------- <*> Здесь и далее размеры штрафов определяются путем перерасчета их в соответствии с Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. N 2162 "Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы".

за самовольное строительство юридического лица - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей, граждане - от 500 до одной тысячи рублей; за захламление земель юридические лица - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей, граждане - от 100 до 500 рублей; за загрязнение земель химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами, заражение бактериально - паразитическими и карантинными вредными организмами юридические лица - от пятисот тысяч до 1 млн. рублей, граждане - от 500 до пяти тысяч рублей; за порчу и уничтожение плодородного слоя почвы юридические лица - от 100 тыс. до 500 тыс. рублей, граждане - от 500 до трех тысяч рублей; за нарушение сроков возврата временно занимаемых земель, невыполнение обязанностей по приведению их в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, юридические лица - от 100 тыс. до 500 тыс. рублей, граждане - от 500 до одной тысячи рублей; за проектирование, размещение, строительство и ввод в эксплуатацию объектов, отрицательно влияющих на состояние земель, юридические лица - от 50 тыс. до 100 тыс. рублей, граждане - от 500 до десяти тысяч рублей; за искажение сведений о состоянии и использовании земель должностные лица и граждане - от 100 до 500 рублей; за нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) граждан о предоставлении земельных участков и сокрытие информации о наличии свободного земельного фонда должностные лица - от одной тысячи до трех тысяч рублей; за уничтожение межевых знаков юридического лица - от 100 до 500 рублей, граждане - от 50 до 100 рублей. Наложение штрафов и других взысканий не освобождает виновных от устранения допущенных нарушений. Указ от 16 декабря 1993 года расширил перечень административных правонарушений, установив, в отличие от ЗК РФ и КоАП РФ, размеры штрафов применительно к минимальной оплате труда. Указом впредь до принятия нового ЗК РФ установлены (помимо уже названных) штрафы: за нарушение утвержденной градостроительной документации при отводе земель, противоправные действия должностных и юридических лиц, повлекшие за собой самовольное занятие земель для граждан - от одного до трех, должностных лиц - от трех до десяти, юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда; за нарушение установленного режима использования земель природоохранного природно - заповедного, оздоровительного, рекреационного назначения, других земель с особыми условиями использования, а также земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению, для граждан - от трех до пяти, должностных лиц - от пяти до десяти, юридических лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; за нерациональное использование сельскохозяйственных земель, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв, использование земельных участков не по целевому назначению, а также способами, приводящими к порче земель, систематическое невнесение платежей за землю для граждан и должностных лиц - от трех до десяти, юридических лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; за уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний, выданных должностными лицами органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель, по вопросам устранения нарушений земельного законодательства, для граждан - от пяти до десяти, должностных лиц - от десяти до двадцати, юридических лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда. В КоАП РФ (до 1997 г.) имелась одна статья (ст. 60), специально предусматривающая административную ответственность (штраф) за повреждение водохозяйственных сооружений и устройств, нарушение правил их эксплуатации. Законом Российской Федерации от 28 июня 1997 года N 93-ФЗ "О внесении дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях и статью 12 Закона Российской Федерации "О плате за землю" <*> КоАП РФ дополнен пятью статьями: 60.1, 60.2, 60.4, 60.5. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1997. N 26. Ст. 2954.

Нарушение порядка разработки, согласования и утверждения проектной документации в области мелиорации земель сельскохозяйственного назначения или земель, предназначенных для осуществления производства сельскохозяйственной продукции, - влечет наложение штрафа в размере от двадцати до семидесяти минимальных размеров оплаты труда (ст. 60.1). Эта статья КоАП применяется ко всем владельцам названных сооружений и устройств, а также нарушителям правил их эксплуатации - независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности предмета правонарушения (см. Постановление Правительства РФ от 23 апреля 1996 г. "Об обеспечении безопасной эксплуатации гидротехнических сооружений" <*>). -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1996. N 8. Ст. 2167.

Нарушение порядка проведения мелиоративных мероприятий (строительства, эксплуатации и реконструкции мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, обводнения пастбищ, создания и эксплуатации защитных лесных насаждений, проведения культуртехнических работ и работ по улучшению химических и физических свойств почв) на землях сельскохозяйственного назначения или на землях, предназначенных для осуществления производства сельскохозяйственной продукции, - влечет наложение штрафа в размере от десяти до ста минимальных размеров оплаты труда (60.2). Уничтожение и (или) повреждение мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений на землях сельскохозяйственного назначения - влечет наложение штрафа в размере от десяти до ста минимальных размеров оплаты труда (60.3). Сооружение и (или) эксплуатация линий связи, линий электропередачи, трубопроводов и других объектов на мелиорируемых (мелиорированных) землях сельскохозяйственного назначения без согласования со специально уполномоченными государственными органами в области мелиорации земель - влечет наложение штрафа в размере от двадцати до ста минимальных размеров оплаты труда (60.4). Невыполнение требований (предписаний) специально уполномоченных государственных органов в области мелиорации земель - влечет наложение штрафа в размере от пятнадцати до ста минимальных размеров оплаты труда (60.5). Каков порядок наложения и взыскания штрафов? В КоАП РФ предписано, что решаются эти вопросы специально уполномоченными государственными органами. Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 1993 года N 1362, которым утверждено "Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации" <*>, конкретно названы специально уполномоченные органы, правомочные применять меры административных взысканий в виде штрафа за нарушения земельного законодательства. К ним относятся Госкомзем, Минздрав (его санэпидслужба), Госстрой, Госкомэкология России. Каждый из этих органов и его правомочные органы на местах решают в сфере своей деятельности вопросы применения административной ответственности за нарушения требований земельного, экологического, санитарного и строительного законодательства. -------------------------------- <*> САПП РФ. 1994. N 2. Ст. 78.

В связи с принятием Закона Российской Федерации "О мелиорации земель" и дополнением КоАП РФ пятью новыми статьями об административной ответственности за нарушение названного закона определены (кроме уже названных) специально уполномоченные органы по рассмотрению дел об административных правонарушениях в области мелиорации земель и наложению административных взысканий. Ими являются органы управления в области мелиорации земель Минсельхозпрода России, а конкретно от их имени эти функции выполняют: должностные лица специально уполномоченного федерального органа в области мелиорации земель, руководители территориальных органов специально уполномоченного федерального органа в области мелиорации земель и их заместители, руководители специально уполномоченных органов в области мелиорации земель субъектов Российской Федерации и их заместители (ст. 219.3 КоАП РФ). Уголовная ответственность возможна только за уголовно наказуемые действия или бездействия, которые признаются таковыми в Уголовном кодексе Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации не вправе устанавливать уголовные наказания, так как эти вопросы отнесены статьей 71 (п. "о") Конституции Российской Федерации к исключительному ведению Российской Федерации. Следовательно, к уголовной ответственности лицо может быть привлечено лишь в том случае, если за нарушения земельного и иного законодательства предусмотрена такая ответственность в Уголовном кодексе Российской Федерации. В настоящее время Уголовный кодекс Российской Федерации содержит две статьи, которые имеют прямое отношение к правонарушениям в области мелиорации земель. По статье 170 УК РФ регистрация заведомо незаконных сделок с землей, искажение учетных данных Государственного земельного кадастра, а равно умышленное занижение размеров платежей за землю, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности должностным лицом с использованием своего служебного положения, - наказываются штрафом в размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного до двух месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет, либо обязательными работами на срок от 120 до 180 часов. По статье 254 УК РФ отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде, - наказываются штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо исправительными работами на срок до двух лет. Те же деяния, совершенные в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, - наказываются ограничениями свободы на срок до трех лет или лишением свободы на тот же срок. Гражданско - правовая (имущественная) ответственность предусматривается статьями 15, 16, 329, 1064 и другими статьями Гражданского кодекса Российской Федерации. В них содержатся правила о возмещении убытков пользователям земли, которые причиняются последним вследствие совершенного правонарушения, неисполнением или ненадлежащим исполнением договорных обязательств. Кроме этого, имеется специальное отраслевое - земельное, лесное, водное и экологическое законодательство, устанавливающее имущественную ответственность в области использования и охраны природных объектов, вовлекаемых в производственный процесс мелиорации земель.

Название документа