Государственное регулирование земельных отношений в России

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ

/"Право и экономика", N 4, 1998/

Ю. Г. ЖАРИКОВ

Жариков Юрий Георгиевич Ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук, профессор.

В период проведения в Российской Федерации земельной реформы значение регулирования земельных отношений со стороны государства возрастает. Однако вмешательство государственных органов в эту область общественных отношений нельзя понимать в том смысле, как было ранее, в советскую эпоху, когда за государственными органами признавалось по существу неограниченное право вмешательства в хозяйственную деятельность землепользователей. Напротив, роль государства выражается в устранении подобных и многих других недостатков прошлого, создании благоприятных экономических и правовых условий для успешного завершения земельной реформы. В чем же тогда выражается государственное регулирование земельных отношений?

Некоторые авторы, например, считают, что с отказом от администрирования утрачена функция государственного управления в области использования и охраны земель <*>. Но это не так. Изменяются лишь содержание и методы государственного управления, которое является деятельностью государственных органов по обеспечению исполнения законов государства, в том числе земельных законов. Исполнительная, а также управленческая деятельность государственных органов вторична по отношению к законодательной функции государства, его представительных органов, она подчинена законам и осуществляется во исполнение законов. В целом же законодательная и управленческая (исполнительная деятельность) государства образуют составляющие части общего понятия государственного регулирования земельных отношений. -------------------------------- <*> Ерофеев Б. В. Земельное право России. Общая часть. Учебник для юридических вузов. - М.: Юрист. 1994. С. 180 - 182.

Государственное регулирование в области землепользования до начала земельной реформы имело одну особенность - исключительное право государственной собственности на землю. И до сих пор у некоторых субъектов Российской Федерации сохраняется такой правовой режим, который дает им возможность совмещать при государственном регулировании земельных отношений правомочия собственника земли и органа суверенной власти на всей территории страны. При этом, проводя земельные реформы, государство как орган власти решает социально - экономические (и, безусловно, политические) проблемы, беря на себя огромные затраты, связанные с реорганизацией колхозов и совхозов, образованием частного предпринимательства, крестьянских (фермерских) хозяйств, аренды земли, а в большинстве субъектов Российской Федерации государство идет на такую меру, как бесплатное предоставление земли в частную собственность, разрешает ее куплю - продажу, залог и другие сделки. Если бы государство не было собственником земли, эти "революционные" по важности преобразования невозможно было бы проводить так гладко, плавно, как это происходит, без разрушительных, взрывоопасных социальных конфликтов. Успешное проведение земельной реформы в значительной степени обеспечивается именно благодаря совмещению в одних руках, то есть у компетентных органов государства, правомочий собственника земли и властных функций. Но, как известно, в Российской Федерации государство отказывается от своего исключительного права собственности на землю, которая в значительных масштабах переходит в частную или в муниципальную собственность. Поэтому создается такое положение, при котором в отношении государственных земель органы государственного управления осуществляют как правомочия представителей собственника, так и властные правомочия, определенные законом. Что касается земель, перешедших в частную или муниципальную собственность, то здесь государственные органы могут проявлять свои властные функции в рамках, установленных законом. Иначе право частной собственности оказалось бы чисто формальной декларацией. В случае, когда государство выступает и как собственник земли и как орган власти, государственное регулирование земельных отношений может затрагивать вопросы внутрихозяйственной деятельности землепользователей в большей степени, поскольку государство является хозяином земли, то есть ее собственником. Так, например, государство - собственник совершает сделки с землей, устанавливает размеры арендной платы, сроки аренды и другие условия пользования государственной землей, обязательные для арендаторов и других пользователей. Оно, будучи хозяином земель, видя какие-либо отступления от правил со стороны пользователя земли, может потребовать устранения нарушений. У государства - собственника земли имеются и другие права, которые оно осуществляет через свои управленческие и хозяйственные органы в силу установленных им условий пользования землей. Но те же государственные органы в определенных случаях могут прибегнуть к властным полномочиям, например отобрать у пользователя земельный участок, несмотря на наличие долгосрочного договора аренды, если он систематически нарушает требования законодательства об охране земель. Таким образом, государственные органы проявляют свою деятельность по-разному, сообразуя собственные действия с правомочиями владельца и органа власти. В настоящее время в России нет специального государственного органа управления земельным имуществом, но в 20-х годах в РСФСР был такой орган, который управлял "госземимуществом", однако с переходом советской власти к методам администрирования он был упразднен за ненадобностью. И с тех пор в России функции управления земельным имуществом и функции администрирования сосредоточены в одних и тех же органах, например в Госкомземе России, который, по существу, не несет никакой ответственности за непосредственную организацию использования государственных земель в хозяйствах, выступая лишь в роли контролера и администратора. В такой же роли органы Госкомзема выступают и по отношению к частному сектору земель. Если гражданин или юридическое лицо желает оспорить акт государства, то ему легче это сделать в суде или в каком-либо контрольном органе, например в Госкомземе, в том случае, когда принявший соответствующий акт орган государства выступал в качестве представителя собственника земли, то есть хозяйствующего субъекта, а не в качестве представителя государства - суверена. Здесь партнерские отношения, обусловленные равенством сторон, которые вправе оспаривать свои права в суде. Акт же госоргана, выражающий суверенную власть, может проводиться в жизнь чисто административными средствами, хотя это не исключает последующего контроля (надзора) со стороны суда и прокуратуры. Акты госорганов как представителей собственника в принципе не отличаются от актов иных собственников земли (частных, муниципальных). Всякий собственник действует в собственных интересах, защищая свои законные права. В спорных случаях решение госоргана должно получить административную или судебную поддержку (апробацию) - иначе действия государственных органов или хозяйственных организаций не будут отличаться от простейшего самоуправства, столь часто встречающегося в прошлом. Различие характера действий государства - собственника и государства - суверена раскрывает сущность и социальную значимость проводимых земельных преобразований. Когда в 90-х годах государство стало всячески поддерживать крестьянское (фермерское) движение, было ясно, что приходится идти вразрез с интересами колхозов и совхозов. Нужно было изымать у них сельскохозяйственные угодья и бесплатно предоставлять вышедшим из состава названных хозяйств крестьянам. Реорганизация колхозного и совхозного землепользования осуществлялась не с помощью рынка, а с помощью государственного регулирования земельных отношений. При этом государство выступало, главным образом, как орган суверенной власти, а не как собственник, хотя это его правомочие облегчало ход земельной реформы. В случаях, когда по законодательству того или иного субъекта Российской Федерации установлена частная собственность на землю, вмешательство государственных органов во внутрихозяйственные дела пользователя земли приобретает иной характер. Так, например, государственные органы не обязаны заботиться о рентабельности (доходности) земель частного собственника, что они должны делать в отношении своих собственных земель. Применительно к частному сектору вмешательство государства в основном ограничивается контролем за соблюдением требований закона об охране земель, недопущении других правонарушений. Таким образом, государственное регулирование земельных отношений всегда существует, хотя оно проявляется по-разному в зависимости от характера земельных реформ, проводимых субъектами Российской Федерации. Поэтому нельзя согласиться с часто встречающимися в литературе утверждениями, что государство в ходе земельной реформы не должно вмешиваться в хозяйственную деятельность пользователей земли. Оно не только вправе, но и обязано в необходимых случаях (защищая публичные интересы, окружающую природную среду и т. п.) вмешаться, то есть в какой-то степени ограничить "хозяйственную свободу" пользователей земли, как это определено, например, в статье 36 Конституции Российской Федерации, а также в соответствующих статьях Конституций и Уставов субъектов Российской Федерации. Государственное регулирование земельных отношений проявляется по многим направлениям: планирование использования земель (генеральная и региональные схемы, комплексные программы природопользования, схемы районной планировки и застройки, генпланы городов, поселков и т. д.); порядок предоставления и изъятие земель, регулирование рынка земли; зонирование земель и землеустройство; создание фонда земель для проведения земельной реформы; ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель; различные меры охраны и улучшения природных качеств земель (мелиорация, рекультивация, консервация деградированных земель и др.); государственный контроль; установление административного порядка разрешения земельных споров, если законодательство субъектов Российской Федерации помимо судебного порядка допускает и административное регулирование при рассмотрении возникающих споров и конфликтов. Перечень функций и форм государственного регулирования может быть продолжен: государственная регистрация прав на землю, лицензирование и тому подобное. Рассмотрим особенности государственного регулирования земельных отношений лишь применительно к некоторым основным формам государственного управления в области использования и охраны земель. В чем состоит их новое содержание?

Предоставление земли

Это начальная стадия земельных отношений, регулируемых государством. Когда государство, проводя земельную реформу, предоставляет земельные участки гражданам (фермерским хозяйствам) и юридическим лицам (сельскохозяйственным кооперативам и др.) в собственность, оно совершает это с помощью административно - правового акта - решения компетентного госоргана об отводе земли конкретному лицу. Получатели земли становятся независимыми от государственного земельного фонда. При этом не взимается плата за землю, потому что государство выступает не как участник гражданских правоотношений, а как орган власти, руководствуясь соображениями социальной справедливости. Но совершать подобные распорядительные действия свободно и в массовом масштабе государство может в силу того, что оно еще и собственник земли. Если бы государство не обладало таким правом, ему пришлось, чтобы наделить, например, крестьян землей, выкупить их у собственника или применить такую революционную меру, как конфискация. Но в процессе земельной реформы государству этого делать не приходится, поскольку все земли до передачи их в частную собственность принадлежали ему. Важная особенность земельной реформы в Российской Федерации состоит именно в том, что государственные органы, принимая решения о предоставлении земли новым ее собственникам, выступают от имени и по поручению государства в двух качествах: как органы власти и как полномочные представители государства - собственника. Из этого можно сделать вывод. Если гражданин или юридическое лицо не согласно с решением государственного органа о предоставлении (продаже) земли, они не могут заявлять такой спор, какой возможен в гражданских правоотношениях между равноправными собственниками, то есть при развитом рынке земли. Они, безусловно, вправе обжаловать решения органов государственного управления, а также действия их должностных лиц в судебном порядке в соответствии с Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 года N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <*>. Суд в этих случаях проверяет законность принятого решения, но не подменяет юрисдикцию государственного органа, правомочного принимать решения о предоставлении земли. Суд не вправе ограничивать суверенную власть государства, которой оно наделено в силу закона. Если по закону установлены предельные нормы предоставления земли, то никто их не может нарушать. Это же относится и к вопросам определения государством целевого назначения земельных участков, обязательных требований охраны природы, платы (земельного налога) и тому подобное. -------------------------------- <*> ВВС РФ. 1993. N 19. Ст. 685.

Другая ситуация складывается в тех случаях, когда государство наделяет свои органы конкретными хозяйственными функциями, то есть дает им право продажи земли путем проведения аукционов и конкурсов в соответствии с действующим земельным и гражданским законодательством. В этих случаях приобретатель земельного участка выступает на равных с представителем государства - собственника земли, в том числе в суде. У субъектов Российской Федерации, по законодательству которых частная собственность запрещена, право пользования и владения землей не может возникнуть в силу гражданско - правовой сделки, а только на основании административного акта компетентного государственного органа, поскольку нет рынка земли. Процедура предоставления земли завершается выдачей пользователю земельного участка необходимых земельных документов, которые подлежат обязательной государственной регистрации.

Землеустройство

В советскую эпоху землеустройство как мероприятие по организации рационального использования и охраны земель было исключительно государственной властной функцией. В условиях, когда основным методом регулирования земельных отношений являлось администрирование, иначе и не могло быть. Государственные землеустроительные органы разрабатывали для колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий проекты внутрихозяйственного устройства их земельной территории (с определением полей севооборотов, размещением хозяйственных строений, дорог, мероприятиями по охране природы и т. д). После утверждения этого проекта компетентными органами государственной власти он признавался обязательным для исполнения, а за необоснованные нарушения севооборотов и за отступление от других предписаний проекта виновные привлекались к административной ответственности (штрафу). Если проекты внутрихозяйственного землеустройства и обсуждались в трудовых коллективах колхозов и совхозов, так как от последних требовалось их одобрение, с мнением землепользователей можно было не считаться, поскольку проектные решения заранее предопределялись обязательными плановыми заданиями по продаже (заготовкам) сельскохозяйственных продуктов. Эти планы, как и все тогда государственные планы, признавались законами, за нарушение которых, также как и за нарушение проектов землеустройства, виновные строго наказывались. Конечно, такое неограниченное государственное вмешательство в хозяйственную деятельность землепользователей было несовместимо с принципом их хозяйственной самостоятельности, и оно было признано непригодным как метод регулирования земельных отношений. В настоящее время по законодательству субъектов Российской Федерации государственные землеустроительные организации выполняют необходимые для хозяйства землеустроительные работы, по их желанию (заказу) и с учетом экономических возможностей и перспектив развития каждого хозяйства. При этом целесообразно заключать договор даже в тех случаях, когда заказчиком проекта выступает государственный орган управления. Чаще всего заказчиками и исполнителями проектов землеустройства являются государственные организации, поскольку финансирует эти работы государство. Землеустройство могут проводить и коммерческие организации, но только если они имеют лицензию, дающую право выполнять такие сложные работы. Разработанные, принятые заказчиком и утвержденные государственными органами проекты внутрихозяйственного землеустройства обычно признаются обязательными для исполнения. Но такая практика требует существенной корректировки. Не могут, как нам представляется, все без исключения мероприятия, намечаемые в проекте, рассматриваться в качестве обязательных для хозяйства, а лишь те, обязательность исполнения которых предусмотрена законом (например, почвозащитные севообороты, режим использования защитных зон, публичные сервитуты, требования консервации деградированных или зараженных земель и т. п). В проекте могут быть рекомендации хозяйству, варианты внутрихозяйственных решений, которые должны приниматься на усмотрение самого хозяйства. Следовательно, утверждение госорганами проекта (независимо от того, кем он разрабатывается) надо рассматривать как обязательную необходимость не потому, что всем проектным решениям придается обязательная сила, то есть всем частям проекта. Обязательно утверждать проект нужно потому, что в ходе проведения внутреннего устройства территории хозяйства часто требуется изменение целевого использования угодий, например перевод пашни в иной вид угодий, и другие существенные трансформации в землепользовании, возможные лишь с разрешения компетентных госорганов, но отнюдь не по воле организаций - разработчиков проекта. Если землеустройство проводится по заказу самого владельца земли, но его результаты не получили утверждения компетентных государственных органов, они не могут признаваться обязательными для третьих лиц (например, органов госконтроля, госстатучета земель). Это касается также результатов деятельности частных землеустроителей, которые для хозяйства могут быть полезными, но могут оказаться неоптимальными с точки зрения публичных интересов. Необходима, на наш взгляд, государственная регистрация проекта, поскольку он требует внесения изменений в данные учета земель и государственного земельного кадастра. Кроме того, госрегистрация нужна для того, чтобы подтвердить заключенные ранее договоры аренды и другие сделки с землей, узаконить действующие сервитуты, то есть не должно получиться так, что землеустройство изменяет или отменяет существующие обязательства хозяйства. Возможны и иные ситуации. Будущие новые сделки с землей в свою очередь не могут отменять принятых землеустроительных решений. Арендатор или иной правопреемник не должен быть в неведении относительно того, что государство требует от владельца земли. Это возможно лишь при государственной регистрации проектов землеустройства, которая позволяет видеть реальное положение в земельных отношениях определенного хозяйства. Если сделка совершается после утвержденного проекта и она предполагает его переделку, то целесообразно ее регистрировать только после исправления данного проекта. Помимо внутрихозяйственных вопросов организации рационального использования и охраны земель сельскохозяйственными предприятиями землеустройство решает многие общие проблемы организации использования земельных ресурсов страны. Так, на уровне государственных мероприятий проектные землеустроительные организации проводят: определение целевого назначения земельных массивов, разработку крупных региональных, комплексных программ охраны и рационального использования земельных фондов; планирование и прогнозирование - разработка генеральных, областных, районных и региональных схем использования земель; разработку целевых программ мелиорации, рекультивации, борьбы с водной и ветровой эрозией почв и тому подобное. Межотраслевое и отраслевое планирование и прогнозирование в процессе землеустройства представляют собой научно обоснованную разработку долгосрочных и краткосрочных перспектив рационального распределения земель по отраслям народного хозяйства; выявляются неиспользуемые земельные ресурсы, разрабатываются мероприятия по оптимизации их эксплуатации, охране. Все эти вопросы решаются в соответствующих схемах использования земель (схемам землеустройства). Степень детализации решаемых вопросов зависит от масштаба схемы. Разрабатываются также целевые программы мелиорации, рекультивации, химизации, борьбы с эрозией почв и другие. Так, задачами землеустройства в области промышленности и других видов несельскохозяйственного производства являются: изыскание таких земель для потребностей промышленности, строительства и других нужд, которые в минимальной степени затрагивали бы интересы сельскохозяйственного производства; разработка мероприятий по охране и рациональному использованию земель с соблюдением экологических требований. Перечень мероприятий по землеустройству дан в статье 113 Земельного кодекса Российской Федерации.

Государственный земельный кадастр

В Российской Федерации и ее субъектах земельный кадастр ведется на основании статей 110 и 111 Земельного кодекса Российской Федерации, Указа Президента Российской Федерации от 11 декабря 1993 года N 2130 "О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость" <*>, Постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 1992 года N 622 "О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра в Российской Федерации" <**>. -------------------------------- <*> САП РФ. 1993. N 50. Ст. 4868. <**> САП РФ. 1992. N 9. Ст. 609.

Земельный кадастр - это официально принятая система документов, а также иных носителей информации, содержащих проверенные сведения о границах и правовом режиме земель, их природных и техногенных особенностях, достоинствах и недостатках, о режиме хозяйственного использования, о лежащих на них ограничениях, платежах и иных повинностях, а также об их стоимостной оценке. Земельный кадастр должен включать сведения о наземных и подземных строениях и сооружениях постоянного характера, а также о проходящих через земельные участки посторонних коммуникаций, в том числе располагающихся под землей и над землей, а равно иных объектах недвижимости, прочно связанных с землей. Таким образом, назначение кадастра весьма широко. Он применяется при организации рационального использования и охраны земель (планировании, экологическом зонировании, землеустройстве, государственном контроле и других хозяйственных мероприятиях), при обеспечении защиты интересов собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, определении платы за землю, при совершении разрешенных законом сделок с землей и прочно связанной с нею недвижимостью. Государственный земельный кадастр субъекты Российской Федерации ведут по единой системе и методике, установленной в Российской Федерации. Ответственность за его полноценность и законность возлагается на комитеты по земельным ресурсам и землеустройству, которые наделяются необходимыми для этого правами. Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 года N 932 утверждена Федеральная целевая программа "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра" <*>. -------------------------------- <*> Российские вести. 1996. 14 августа.

Земельные кадастры не только Российской Федерации, но и других стран мира, традиционно охватывали лишь продуктивные земли: сельскохозяйственные и лесные. Проводимый ранее в СССР Земельный кадастр также ограничивался сельскохозяйственными землями. Эту традицию попыталось изменить Правительство Российской Федерации в Постановлении от 25 августа 1992 года N 622 "О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра в Российской Федерации", согласно которому земельный кадастр охватывает не только сельскохозяйственные, но также лесные земли и земли населенных пунктов. При этом, однако, приходится учитывать, что имеющиеся наработки охватывают, главным образом, только сельскохозяйственные земли. Принимая во внимание данное обстоятельство, предусматривается три основных направления ведения земельного кадастра. При этом каждое направление поручается специализированной службе. Такой путь представляется наиболее рациональным. При кадастре земель в лесах необходимо учитывать доходность этих земель в связи с выращиванием леса, а при кадастре земель населенных пунктов - их доходность в связи с эксплуатацией находящихся на них строений. В обоих случаях это лучше сделают те службы, которые специализируются на лесном хозяйстве и в вопросах застройки. Другой вариант - это, когда за все виды земельного кадастра отвечает Государственная служба землеустройства, но при содействии специализированных служб, осуществляющих оперативное управление землями гослесфонда (Служба лесного хозяйства) и землями населенных пунктов (Управление архитектуры и градостроительства). Документам Земельного кадастра придается презумпция достоверности. Что считать документами земельного кадастра, как их составлять, хранить, использовать, пропагандировать - для этих целей издаются инструкции Государственного комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству. В Российской Федерации оценка земель различного целевого назначения производится с помощью системы натуральных и стоимостных показателей, отражаемых в соответствующей земельно - кадастровой документации. Ныне действующий в Российской Федерации порядок ведения земельного кадастра не требует бонитировки земель по 100-балльной системе по трем следующим причинам: - система балльных оценок плохо заменяет денежную оценку земель в соответствии с (вычисленным для нее) кадастровым доходом. Поскольку такой доход будет определен, нужда в балльной оценке отпадает; - присвоение землям определенных баллов всегда производилось по спорной методике, причем эта методика вряд ли может быть улучшена; - в Постановлении Правительства Российской Федерации от 25 августа 1992 года о ведении государственного земельного кадастра балльная оценка земель даже не упоминается. По правилам ведения кадастра земель на практике во внимание принимается не фактический, а средний расчетный чистый доход, который обеспечивает тот или иной класс земель. Это правило вытекает из предполагаемого хозяйственного использования и оборота земель, когда земля находится в руках "обычных", то есть не обязательно самых умелых или самых нерадивых хозяев. Возможность (или невозможность) назначения налоговых платежей за землю в соответствии с их фактическим, а не усредненным доходом - вопрос, который должно решить федеральное законодательство о земельном кадастре. В Российской Федерации порядок ведения государственного земельного кадастра постоянно совершенствуется, чтобы обеспечить соблюдение интересов не только государства, но и защиту прав и имущественных интересов пользователей земли. Так, например, в ныне принятом порядке ведения земельного кадастра нет правила о предъявлении собственникам и пользователям земли проекта оформляемых кадастровых документов, которые могут содержать цифры платежей за землю. Тем самым органы землеустройства "облегчают себе жизнь", потому что удается избежать споров с владельцами земли. Но при этом нет и полезных замечаний по кадастровым документам. Кроме того, на предъявленные пользователям земли кадастровые документы не могут считаться полноценными и достоверными, как того требует закон. Во многих других странах, где действует земельный кадастр, процесс предъявления (предварительных) кадастровых документов потенциальным плательщикам - собственникам земли считается нормальной процедурой составления земельного кадастра. Так было раньше в старой России. И сейчас в разрабатываемый проект закона о государственном земельном кадастре в Российской Федерации нужно включить положение о предъявлении владельцам земли промежуточных кадастровых документов. А для этого необходима классификация всех кадастровых документов на первичные, промежуточные (предварительные) и конечные, что должно быть отражено в новом законе.

/"Право и экономика", N 5, 1998/

Мониторинг земель

Мониторинг земель представляет систему наблюдений за состоянием земельных ресурсов с целью своевременного выявления изменений, их оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов. Он является составной частью мониторинга за состоянием окружающей природной среды и ведется комитетами по земельным ресурсам и землеустройству Российской Федерации и ее субъектов совместно с территориальными органами Росгидромета и другими органами охраны окружающей среды по согласованной программе. Мониторинг земель распространяется на земли любого целевого назначения, независимо от форм собственности. Порядок ведения мониторинга земель определяется Положением о мониторинге земель, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 1992 года N 491 <*>. -------------------------------- <*> Российская газета. 1992. N 37.

Государственные органы и должностные лица, ведущие мониторинг земель, обязаны своевременно выявлять природные и антропогенные перемены в состоянии земель, прогнозировать их развитие и предлагать рекомендации по предупреждению и устранению причин, приводящих к ухудшению земель, нарушению установленного для них правового режима. В зависимости от территориального охвата земель и их пользователей мониторинг земель может быть общегосударственным (федеральным), субъектов Российской Федерации, региональным, охватывающим территории, отграниченные физико - географическими, экономическими, административными и иными границами, и локальным, который ведется на территориальных объектах ниже регионального уровня, вплоть до территорий отдельных землепользований и структурных единиц ландшафтно - экономических комплексов. Конкретное содержание того или иного мониторинга определяется государственными органами, ведущими этот мониторинг. Собранные путем мониторинга материалы служат не только информацией, предупреждающей о неблагополучном состоянии природной среды, но и правовым основанием для принятия необходимых решений компетентными государственными органами. При этом органы, ведущие мониторинг, как правило, сами не принимают решения, обязывающие пользователей земель и других природных ресурсов совершать те или иные действия по устранению земельных правонарушений или проведению работ, устраняющих угрозу ухудшения состояния земель и окружающей природной среды. Такие (правообязывающие) решения могут принимать государственные органы исполнительной власти - каждый в пределах своей компетенции.

Охрана земель

Согласно статье 100 Земельного кодекса Российской Федерации охрана земель включает в себя систему правовых, организационных, экономических, технологических и других мероприятий, направленных на рациональное использование, недопущение необоснованного изъятия земель из сельскохозяйственного оборота. Требования охраны земель, безусловно, касаются всех ее пользователей как сельскохозяйственного, так и несельскохозяйственного направления, а также государственных органов и должностных лиц, решающих вопросы землепользования. Главной заботой должна быть охрана ценных плодородных сельскохозяйственных угодий. Для нужд промышленности и строительства разрешается отводить земли худшего качества. Пахотные и другие ценные для сельского хозяйства угодья могут изыматься только в исключительных случаях, когда нет иных вариантов отвода. Собственники, владельцы, пользователи и арендаторы земельных участков наряду с общими обязаны проводить специальные мероприятия по охране своих земель (например, защита земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления производственными и бытовыми отходами и от других процессов, ведущих к деградации земель). В случаях, если невозможно в ближайшее время восстановить плодородие почв деградированных сельскохозяйственных угодий, загрязненных химическими и радиоактивными веществами свыше допустимой концентрации, а также карантинными вредителями и болезнями растений, допускается консервация земель. Порядок консервации разрушенных или загрязненных земель (почв) определен "Положением о порядке консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами" от 5 августа 1992 года <*>. -------------------------------- <*> Российская газета. 1992. 2 сентября.

В интересах охраны здоровья человека и защиты окружающей природной среды Правительством Российской Федерации устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных веществ, вредных микроорганизмов и других биологических веществ, загрязняющих землю, сорных растений, вредителей и болезней растений. Утверждены Перечни веществ, применение которых запрещено или ограничено. При нарушениях ПДК лица, виновные в этом, несут юридическую ответственность. Принято Постановление Правительства Российской Федерации от 12 ноября 1992 года N 869 "О государственной регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ" <*>. -------------------------------- <*> Российская газета. 1992. 12 ноября.

Статья 105 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливает меры экономического стимулирования охраны земель. Она направлена на повышение заинтересованности собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков в сохранении и повышении плодородия почв, защите земель от негативных последствий производственной деятельности. Так, например, установление повышенных цен на экологически чистую продукцию направлено на поощрение пользователей сельскохозяйственных угодий, которые воздерживаются от чрезмерного применения химикатов, сохраняют природные качества почвы и высокие экологические стандарты выращиваемой продукции. Однако юридическая и экономическая слабость этой нормы состоит в том, что закон дает финансовые обязательства пользователям земли, но от имени самостоятельных хозрасчетных организаций - закупщиков сельскохозяйственной продукции, а не государства. Будут ли такие организации закупать экологически чистую продукцию по более высоким ценам, а если будут, то насколько дороже, чем загрязненную, - такую гарантию закон дать не может. В противном случае это означало бы прямое вмешательство в хозрасчетную деятельность закупочных организаций. Государство могло бы гарантировать пользователям земли более высокие цены за экологически чистую продукцию, закупаемую только бюджетными организациями (больницами, школами, детскими домами и т. п.), чью деятельность государство вправе и обязано контролировать. Но в отношении основной массы потребителей такая гарантия весьма проблематична. Более реально воздействовать на пользователей земли государство могло бы иным путем, а именно - выдавая (от имени землеустроительной службы) сертификаты, удостоверяющие экологически выдержанную технологию производства на землях определенных хозяйств. На основе таких сертификатов хозяйства искали бы покупателей, которые, оценив качество их продукции, заплатили за нее более высокую цену. Но для этого нужно возложить на землеустроительную службу дополнительную обязанность - обеспечение контроля за химизацией земледелия. Подобный контроль был бы уместен, так как позволил бы сосредоточить все земельно - контрольные функции в руках одной государственной организации.

Государственный контроль

В юридической и экономической литературе широко распространено мнение об эффективности рынка в качестве саморегулятора земельных отношений. Как будто владельцы земли сами позаботятся о лучшем ее использовании и государству незачем их контролировать. Часто можно слышать: "То, что выгодно предприятию - выгодно и для государства", и при цивилизованном рынке таит в себе опасность неограниченного произвола собственника. Именно этому толкованию отношений государства и хозяйствующих субъектов обязано появление ошибочного утверждения: "Можно делать все, что не запрещено законом". Государственное регулирование состоит не только в запретах. Оно строится на принципе мировой практики: "собственность обязывает", так как закон накладывает немало требований в публичных интересах. Все владельцы земли подотчетны и ответственны за свои действия перед государством, перед законом. В условиях рыночной экономики государственный контроль за рациональным использованием и охраной земель приобретает еще большее значение, чем раньше. Законодательство о земельной реформе предоставляет собственникам, землевладельцам, землепользователям, арендаторам широкие права по самостоятельному хозяйствованию на землю, но в то же время такая деятельность не должна, как указано в статье 36 Конституции Российской Федерации, наносить ущерба окружающей природной среде и нарушать права и законные интересы иных лиц, а также государства. Должны также исполняться обязанности о рациональном использовании земли, предусмотренные в статье 53 Земельного кодекса Российской Федерации и в указах Президента Российской Федерации. Во исполнение Указов Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" <*>, от 16 декабря 1993 года N 2162 "Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы" <**> Правительство Российской Федерации Постановлением от 23 декабря 1993 года N 1362 утвердило "Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации" <***>. Это Положение является основным нормативным актом, подробно решающим вопросы земельного контроля. -------------------------------- <*> САПП РФ. 1993. N 44. Ст. 4191. <**> САПП РФ. 1993. N 51. Ст. 4935. <***> САПП РФ. 1994. N 2. Ст. 78.

Определяя систему органов государственного контроля, Положение называет органы общей и специальной компетенции. К органам общей компетенции относятся: Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. Они, решая общие вопросы земельной реформы, а также другие важные вопросы социально - экономического развития соответствующей территории, выполняют, вместе с тем, и функции государственного контроля в области использования и охраны земель. В своей контрольной деятельности государственные органы общей компетенции опираются на систему органов, специально уполномоченных заниматься земельным контролем. Специально уполномоченными государственными органами, осуществляющими земельный контроль, являются: Государственный комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству (Госкомзем) и его органы на местах; Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды (бывшее Минприроды) и его органы на местах; органы санитарно - эпидемиологического надзора Минздрава Российской Федерации, Министерство строительства Российской Федерации и его органы на местах (бывший Государственный комитет РФ по вопросам архитектуры и строительства). Эти органы осуществляют свои функции во взаимодействии с органами представительной и исполнительной власти как в центре, так и непосредственно на местах. Кроме того, они согласовывают свою работу между собой, при этом головной организацией по общим вопросам земельного контроля является Госкомзем. Правовые формы земельного контроля Контрольная деятельность, также как и всякая исполнительная деятельность органов государства, протекает в определенных правовых формах, установленных законодательством. В противном случае, выходя за рамки этих правовых форм, органы контроля допускали бы произвол в своей работе. Для того чтобы принять квалифицированное решение по результатам контроля, любой орган контроля должен располагать точной и объективной информацией о том, есть ли нарушение земельного законодательства, в чем оно выражается, кто виновен в этом, что нужно предпринимать, чтобы правонарушение не оказалось длящимся, каков вред, причиненный правонарушением, а если правонарушение еще не наступило, как его предупредить или пресечь в самом начале. На первоначальной стадии земельного контроля возникают и другие вопросы. Их выяснение требует сбора материалов (документов), проведения проверок, ревизий, исследования (анализа) этих материалов. В необходимых случаях может назначаться экспертиза материалов, полученных в процессе контроля. Независимо от того, проводит ли государственный инспектор плановую проверку состояния использования сельскохозяйственных угодий, того или иного объекта природы или выезжает по жалобе, закон дает ему право совершать ряд правовых действий: проверку законности оснований пользования земельным участком; обследование фактического состояния использования или неиспользования проверяемого объекта; проверку его использования в соответствии с целевым назначением и статусным положением субъектов землепользования. Принятие решения по результатам проведенного контроля Характер принимаемого решения и его содержание основываются на данных проведенных проверок, обследований и анализа полученных материалов. Решение по рассматриваемому вопросу может приниматься и на месте путем дачи соответствующих распоряжений об устранении выявленного нарушения или применения административных санкций. Так, госинспектор при тех или иных обстоятельствах может принять следующие решения: - дать "Указание" (по утвержденной форме) о выполнении определенных действий, адресованных пользователю данного земельного участка; - составить Протокол о нарушении земельного законодательства (по форме), который направляется в названную выше комиссию; - принять постановление о наложении взыскания на лица, виновные в совершении правонарушения; - предписать нарушителю "Требование" (по форме) о приостановлении работ, эксплуатации объекта, ведущихся с нарушением земельного законодательства; - направить банку или другой организации, финансирующей работы, "Предписание" (по форме) о прекращении финансирования (кредитования) строительства, эксплуатации объекта.

Название документа