Новая парадигма эффективной административно-правовой охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения в России

НОВАЯ ПАРАДИГМА ЭФФЕКТИВНОЙ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ И РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ В РОССИИ

К. Х. ИБРАГИМОВ

Ибрагимов Кюри Хамзатович, заместитель директора Комплексного НИИ им. Х. И. Ибрагимова РАН, доктор сельскохозяйственных наук, кандидат юридических наук, профессор.

В статье рассматриваются некоторые актуальные проблемы административно-правовой охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения России. Осуществлен анализ их состояния, вскрыты главные причины бесхозяйственного отношения к значительной части данных земель. Предложены научные подходы к разработке мер по повышению эффективности административно-правовой охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения России.

Ключевые слова: земли сельскохозяйственного назначения, продовольственная безопасность, изменение климата, административно-правовой режим земель, органы исполнительной власти.

New paradigm of efficient administrative-law protection and rational use of lands of agricultural purpose in Russia K. Kh. Ibragimov

The article concerns certain topical problems of administrative-law protection and rational use of lands of agricultural purpose in Russia. The author analyses their state, reveals main reasons of wasteful attitude to a great number of these lands; proposes scientific approaches to elaboration of measures of improvement efficiency of administrative-law protection and rational use of the lands of agricultural purpose in Russia.

Key words: lands of agricultural purpose, food safety, climate change, administrative-law regime of lands, agencies of executive power.

В последние годы повышению эффективности функционирования органов исполнительной власти в области охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения во всем мире придается повышенное внимание. Как никогда ранее, эти земли приобрели особую актуальность, поскольку во многих странах опосредованно оказались в центре социального противостояния голодающих и власти, нередко приводившего к смене политических режимов. Продовольственные недовольства населения во многих странах стали возможными потому, что органы публичной власти и формируемые ими законодательства не учитывают целый комплекс изменений в мире, в первую очередь включающих климатические, демографические, финансовые и др., а отражают традиционные приоритеты, вступающие в противоречие с законными интересами граждан. Особенную опасность проблема обеспечения продовольственной безопасности представляет для России, которая в условиях фатально-неизбежного вовлечения в безудержную гонку всемирного потребления является сильно зависимой от импорта продовольствия, а следовательно, и легко уязвимой. По итогам своей командировки на Давосе-2013 премьер-министр России Д. А. Медведев 26 января, подводя итоги, в частности, сообщил корреспонденту газеты "Вести в субботу" следующее: на вопрос иностранцев "Что будет с вашей страной, если рухнут цены на углеводороды, на нефть, на газ?" он ответил: "...будем акцентировать внимание на... сельском хозяйстве. Давайте действительно кормить не только себя - а мы уже себя практически кормим, - но и другие страны. Продовольствие стоит дорого. Почему нет? Россия всегда была аграрной страной" <1>. -------------------------------- <1> URL: http://clubs. ya. ru/4611686018427433392/replies. xml? item_no=127826.

Несмотря на то что по уровню обеспеченности сельхозугодьями в среднем на душу населения Российская Федерация входит в первую пятерку стран мира, располагая 9%, эффективность использования пахотных угодий крайне низкая. В случае же их рационального использования Россия вполне могла бы обеспечить продовольствием не только свое население, но и каждого четвертого жителя планеты. В последние годы в связи с засильем на продовольственных рынках генно-модифицированных и захимиченных продуктов питания продукция земли поистине превратилась в самое истинное, самое ценное и самое незаменимое богатство, когда-либо еще созданное человечеством. С 1990 г. площадь земель сельхозназначения в России сократилась более чем на 60 млн. га, что почти сопоставимо с площадью самой крупной европейской страны - Украины. Таких масштабных потерь сельхозугодий не знает ни одна страна в мире! И убытие продолжается: только в 2008 - 2011 гг. они сократились на 9,8 млн. га. К примеру, в Китае, наоборот, приобрели на африканском континенте около 50 млн. га сельхозугодий. Кроме того, не выполняется ни одно мероприятие по сохранению и повышению плодородия почв. Огромные количественные и качественные потери сельскохозяйственных угодий России стали возможными главным образом из-за административно-правовых ошибок, допущенных органами исполнительной власти России за последние двадцать лет. Это настоятельно обусловливает важность углубленного изучения и совершенствования процесса административно-правового реформирования сферы использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения. Кроме того, это обусловлено и рядом иных обстоятельств. Во-первых, категория земель сельскохозяйственного назначения в контексте отмеченных выше событий приобрела особое место в обеспечении политической стабильности и нуждается в формировании новой правовой парадигмы своего административно-правового режима. Во-вторых, изданная в последние годы огромная масса публикаций, посвященных проблеме административно-правовой охраны и рационального использования данных земель, зачастую не отражает содержания отмеченных выше климатических, социальных, экономических и иных изменений, произошедших и закономерно ожидаемых в мире. В-третьих, научное осмысление новой правовой парадигмы неизбежно повлечет за собой введение в исследовательский оборот новых теоретических положений, которые необходимо будет учесть при совершенствовании механизмов и способов государственного управления землями сельскохозяйственного назначения, их административно-правового регулирования, необходимость выявления и сопоставления национальных и общемировых закономерностей развития земельного правопорядка и их влияния в целом на трансформацию и практику развития российской государственности. До настоящего времени исследование проблемы административно-правового режима земель сельскохозяйственного назначения в России не являлось предметом самостоятельного всестороннего изучения. Между тем эта проблема имеет административно-отраслевую специфику и заслуживает отдельного рассмотрения. В земельно-правовой науке специальное исследование в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук на тему "Правовое обеспечение охраны земель сельскохозяйственного назначения" (М., 2012) осуществил И. С. Иващук. Однако необходимо отметить, что административно-правовая наука располагает более значительным и эффективным правовым инструментарием, призванным обеспечить рациональное использование и охрану земель сельскохозяйственного назначения. Помимо вышеотмеченной продовольственной функции, земли данной категории выступают как важнейшая составная часть природы, как незаменимый природный ресурс, составляющий основу хозяйственной деятельности сельского населения, являющегося неисчерпаемым источником духовности и иных основных ценностей современного российского общества. Поэтому эти земли нуждаются в особом административно-правовом режиме, направленном на предотвращение их дальнейшего сокращения, дополнительное вовлечение в оборот временно неиспользуемых и заброшенных пахотных угодий, предотвращение развития деградации и иных негативных почвенных процессов и повышение плодородия почв. В Докладе о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения отмечено, что не выполняются мероприятия по сохранению и повышению плодородия почв, не соблюдается порядок проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных, противоэрозионных мероприятий, допускается длительное неиспользование земель, что в результате приводит к потере продуктивности ценных земель, зарастанию их кустарником и лесом или к деградации. Результаты агрохимического обследования почв по состоянию на 1 января 2011 г. показывают, что из обследованных 84,6 млн. га пашни кислые почвы составляют 30,2 млн. га, или 35,6% <2>. Водной эрозии подвержено 17,8% площади сельскохозяйственных угодий, ветровой - 8,4%, переувлажненные и заболоченные земли занимают 12,3%, засоленные и солонцеватые - 20,1% сельскохозяйственных угодий. -------------------------------- <2> Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения / Под ред. А. В. Петрикова. М.: Минсельхоз России, 2011 // URL: http://akkor. ru/wp-content/uploads/2012/01/2012.01.24-doklad-minselhoz-o-zemle. pdf.

Проявляются тенденции уменьшения площадей орошаемых и осушенных земель, ухудшения их мелиоративного состояния и хозяйственного использования <3>. В Федеральной целевой программе "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения... на период до 2013 года" делается весьма неутешительный вывод: "Дальнейшая деградация и выбытие сельскохозяйственных угодий из оборота могут привести к полной стагнации сельскохозяйственного производства". -------------------------------- <3> Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2009 году. М., 2010 // URL: http://rosnedv. rosreestr. ru/fieldofactivity/landsstatistics/documents.

Законодательная неурегулированность многих земельно-правовых вопросов, издержки организационного и финансового характера и другие причины привели к ужасающим цифрам потерь почвенных ресурсов России. Они известны давно и обсуждаются довольно часто на международных и национальных экологических и почвенных форумах, отмечают А. С. Керженцев и Ю. А. Кузьменчук. Известны даже главные каналы потерь: отчуждение, загрязнение, деградация. Однако дальше констатации фактов дело не идет. Почвоведы мирно обсуждают успехи в изучении морфологии, физики, химии, биологии почв, истории и философии почвоведения. Складывается впечатление, что больше волнует судьба науки о почве, чем судьба самой почвы <4>. На аналогичных форумах по земельному и экологическому праву ученых-юристов также больше беспокоит судьба законов о земле, чем состояние плодородия самих земель. -------------------------------- <4> Керженцев А. С., Кузьменчук Ю. А. Почва - основа существования человека // Экология и жизнь. 2009. N 4. С. 13.

Вместе с тем эффективная реализация мер административно-правового режима земель сельскохозяйственного назначения невозможна без полного знания причин негативного их состояния охраны и использования. По единому мнению участников заседания Коллегии Минсельхоза России, в стране отсутствует единая и целостная законодательно определенная система охраны сельскохозяйственных земель. Режим охраны регулируется подзаконными актами. Несмотря на то что современным законодательством выделены категории ценных и особо ценных сельскохозяйственных угодий, изъятие и использование которых для иных целей строго ограничено или запрещено вообще, они, согласно постановлению Коллегии Минсельхоза РФ, в большом количестве предоставляются для строительства и выводятся из сельскохозяйственного оборота. Этому, как известно, способствует действующий экономический механизм регулирования земельных отношений. Одним из недостатков планирования и организации рационального использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения Коллегия Минсельхоза считает отсутствие организации государственного мониторинга и специальных подразделений при Россельхознадзоре по земельному контролю, а также ведения реестра данных земель. Положительным нововведением Коллегия Минсельхоза РФ считает то обстоятельство, что в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" на Минсельхоз РФ возложены такие функции, как выработка и реализация государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере земельных отношений, а также государственный мониторинг земель сельскохозяйственного назначения, что, по мнению Коллегии, свидетельствует об усилении регулирующей роли государства в вопросах эффективного использования сельскохозяйственных земель <5>. Это является особенно важным в условиях, когда в стране отсутствует четко налаженная система учета и инвентаризации земель, землеустройство и планирование использования земель, а также надзор (контроль) за использованием земель и их охраной. -------------------------------- <5> Материалы заседания Коллегии Минсельхоза России "Об организационно-экономическом и правовом обеспечении регулирования земельных отношений и земельного контроля в части земель сельскохозяйственного назначения" // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2008. N 10. С. 5 - 9.

Следует отметить, что на протяжении всего пореформенного периода в целом по Российской Федерации наблюдалось ежегодное сокращение площади сельскохозяйственных угодий. Так, с 1990 по 2008 г. площади сельскохозяйственных угодий уменьшились на 1917,6 тыс. га, сокращение площади земель, используемых под пашню, составило более 10,6 млн. га. При этом соответственно происходило увеличение площадей под сенокосами, пастбищами и залежами. По состоянию на начало 2009 г. более 30 млн. га сельскохозяйственных угодий не используется по целевому назначению. Основные причины сокращения площади сельскохозяйственных угодий, используемых для производства сельскохозяйственной продукции, - прекращение деятельности предприятий и организаций и перевод освободившихся земель в большей своей части в фонд перераспределения земель. К 2009 г. площадь фонда составила 48,4 млн. га <6>. В 2008 г. повсеместно отмечался добровольный отказ сельскохозяйственных предприятий, крестьянских (фермерских) хозяйств и других производителей сельскохозяйственной продукции от предоставленных им ранее земель, связанный с их неудовлетворительным экономическим состоянием. Как и прежде, ликвидировались сельскохозяйственные предприятия, крестьянские (фермерские) хозяйства, несмотря на то что на протяжении года в ряде субъектов РФ вовлекались в сельскохозяйственный оборот земли, находившиеся в запасе. По данным государственной статистической земельной отчетности, на 1 января 2010 г. в собственности граждан и юридических лиц находилось 129,2 млн. га, что составило 7,6% земельного фонда страны, или 30% земель, приватизация которых предусмотрена законодательством Российской Федерации. Доля земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, составила 92,4% земельного фонда страны, или 1580,6 млн. га. Из всех земель, находящихся в частной собственности граждан, наибольшую часть составляют земли сельскохозяйственного назначения. На их долю приходится 124,2 млн. га, что составляет 7,3% земельного фонда России, или 28,8% земель, приватизация которых предусмотрена законодательством Российской Федерации. В собственности юридических лиц находится 5 млн. га, или 0,3% земельного фонда России, или 1,2% земель, приватизация которых предусмотрена законодательством Российской Федерации. Земельные доли граждан (включая долю в праве общей совместной собственности) в земельном фонде страны составили 113,3 млн. га, или 87,7% земель, находящихся в частной собственности в целом по стране. -------------------------------- <6> Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения / Под ред. А. В. Петрикова. М.: Минсельхоз России, 2011 // URL: http://akkor. ru/wp-content/uploads/2012/01/2012.01.24-doklad-minselhoz-o-zemle. pdf.

В 2008 г. от платежей за землю во все уровни бюджетов Российской Федерации поступило 89,3 млрд. руб., в том числе земельного налога - 41,6 млрд. руб. (47% общей суммы платежей за землю) и арендной платы - 47,7 млрд. руб. (53%). По данным Росстата, в составе сельскохозяйственных угодий России более 116 млн. га занимают эрозионно опасные и подверженные водной и ветровой эрозии земли, в том числе эродированные (53,6 млн. га). Общая площадь оврагов, по данным Минсельхозпрода России, в 2007 г. составила более 2 млн. га, а площадь заовраженных земель - более 5 млн. га. Такие ужасающие количественные и качественные потери сельскохозяйственных угодий России стали возможными главным образом из-за административно-правовых ошибок, допущенных органами исполнительной власти России за последние двадцать лет. Это настоятельно обусловливает важность углубленного изучения и совершенствования процесса административно-правового реформирования сферы использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения. Кроме того, это обусловлено и рядом иных обстоятельств. Во-первых, категория земель сельскохозяйственного назначения в контексте отмеченных выше событий приобрела особое место в обеспечении политической стабильности и нуждается в формировании новой правовой парадигмы своего административно-правового режима. Во-вторых, изданная в последние годы огромная масса публикаций, посвященных проблеме административно-правовой охраны и рационального использования данных земель, зачастую не отражает содержание отмеченных выше климатических, социальных, экономических и иных изменений, произошедших и закономерно ожидаемых в мире. В-третьих, научное осмысление новой правовой парадигмы неизбежно повлечет за собой введение в исследовательский оборот новых теоретических положений, которые необходимо будет учесть при совершенствовании механизмов и способов государственного управления землями сельскохозяйственного назначения, их административно-правового регулирования, необходимость выявления и сопоставления национальных и общемировых закономерностей развития земельного правопорядка и их влияния в целом на трансформацию и практику развития российской государственности. До настоящего времени исследование проблемы административно-правового режима земель сельскохозяйственного назначения в России не являлось предметом самостоятельного всестороннего изучения. Между тем эта проблема имеет административно-отраслевую специфику и заслуживает отдельного рассмотрения. Тем более что административно-правовая наука располагает значительным и эффективным правовым инструментарием, призванным обеспечить рациональное использование и охрану земель сельскохозяйственного назначения. Актуальность исследования административно-правовых проблем охраны и рационального использования, возвращения в сельскохозяйственный оборот миллионов гектаров заброшенных пахотных угодий России обусловлена необходимостью: 1) проведения в рамках административной реформы научно-теоретических исследований в области использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения применительно к новейшим последствиям климатических, продовольственных, финансовых и иных изменений в стране и в мире; 2) разработки предложений, направленных на совершенствование организации и функционирования исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации в данной области.

Название документа