Некоторые аспекты взаимоотношений государства и органов местного самоуправления в области экологии

НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВА И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ЭКОЛОГИИ <*>

К. Х. ИБРАГИМОВ

Ибрагимов Кюри Хамзатович, зам. директора по науке Комплексного НИИ им. Х. И. Ибрагимова РАН, доктор сельскохозяйственных наук, кандидат юридических наук, профессор.

В статье рассматриваются вопросы взаимодействия государства и органов местного самоуправления в экологической сфере. Представлены современные инициативы Российского государства по децентрализации властных, в том числе экологических, полномочий государства с максимальным перераспределением их в пользу органов местного самоуправления. Проанализировано фактическое состояние правового регулирования взаимоотношений государства и местного самоуправления в области охраны окружающей среды и природопользования. Рассмотрены достоинства и недостатки законодательных актов Российской Федерации, регулирующих полномочия органов местного самоуправления в экологической области.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, государство, взаимоотношения, децентрализация властных полномочий, экология, охрана окружающей среды, природопользование, изменение климата, полномочия органов местного самоуправления.

The article considers the issues of interaction of the state and agencies of local self-government in environmental sphere. The author describes the contemporary initiatives of the Russian state with regard to decentralization of power, including environmental powers of the state with maximum redistribution thereof to the benefit of the agencies of local self-government; analyses the actual state of legal regulation of interrelations of the state and local self-government in the sphere of protection of environment and environmental management; considers the advantages and disadvantages of legislative acts of the Russian Federation regulating the powers of the agencies of local self-government in environmental sphere.

Key words: agencies of local self-government, state, interrelations, decentralization of powers, ecology, environmental protection, environmental management, climate change, powers of the agencies of local self-government.

Конституционно-правовая и социально-политическая природа местного самоуправления, детерминированная содержанием ст. 12 главы 1 Конституции Российской Федерации, составляющей основы конституционного строя РФ, диктует настоятельную необходимость системного анализа взаимоотношений органов публичной власти и органов местного самоуправления (далее - ОМС) в такой уязвимой сфере, как экология, которая в последнее время, в связи с изменением климата, другими аномалиями природы и соответствующим ростом уровня заболеваемости и смертности населения, не оставляет равнодушным никого. Актуальность исследования данной проблемы возрастает и в связи с тем, что органы местного самоуправления выступают в качестве важнейшего неотъемлемого элемента демократических институтов российской государственности. Поскольку в сознании граждан понятие "государство" исторически ассоциируется прежде всего с понятием "местная администрация", вследствие доминанты традиции и доступности контакта, последняя испытывает на себе серьезный пресс претензий населения по поводу качества окружающей среды и соответствующей реализации государством конституционно гарантированного права каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением. Не получив от органов местного самоуправления и судов разных инстанций России удовлетворения своих конституционно гарантированных экологических прав, граждане страны апеллируют к европейским судебным инстанциям по правам человека. Например, "Дело Ледяева и других против Российской Федерации", "Дело Фадеевой против РФ". Рассматривая эти дела, Европейский суд по правам человека в своем Постановлении от 9 июня 2005 г., ссылаясь на ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, формулирует однозначное заключение: отсутствие защиты от загрязнения окружающей среды является нарушением права на уважение частной жизни. Принимая во внимание в том числе и это заключение, руководство Российской Федерации в последние годы последовательно и эффективно проводит политику децентрализации властных полномочий государства с максимальным перераспределением их в пользу органов местного самоуправления, т. е. предпринимает шаги делегирования данным органам полномочий по тем функциям государства, в которых у людей наибольшая востребованность. Экологические проблемы, как свидетельствуют статистические данные о состоянии здоровья населения, относятся к числу наиболее актуальных. Вот почему в декабрьском 2012 г. Послании Президента РФ Федеральному Собранию важнейшим ориентиром государства признаны высокие экологические стандарты. Более того, 2013 г. объявлен Годом защиты окружающей среды. Однако процесс децентрализации регулирования в том числе и экологических отношений является неоднозначным, сложным. Недаром в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г. отмечалось: "Фундаментально значимым для нашего общества стало введение института местного самоуправления и укрепление федеративных начал государства. Вы знаете: государственная политика в этих вопросах во многом осуществлялась путем "проб и ошибок" - с учетом опыта других государств и сложившихся в мире форм федерализма... Поэтому то, что мы сегодня делаем, - делаем действительно впервые" <1>. -------------------------------- <1> Правовая база "Гарант".

Действительно, процесс зарождения муниципалитетов в 90-х гг. прошлого века столкнулся с жестким сопротивлением бывшей советской бюрократии, не желавшей мириться с тем, что органам местного самоуправления передаются собственность и полномочия по формированию бюджета. Более того, весьма негативно повлияла и утеря населением в годы советской власти опыта общественной инициативы и навыков самостоятельного управления общественными делами. "Причем особую роль в становлении российского федерализма, - как отмечено в вышеотмеченном Послании 2008 г., - сыграл Конституционный Суд России. В его решениях был найден баланс между разными интересами уровней власти - порою остро конфликтными. Это касается как споров федеральных и региональных органов власти между собой, так и споров о различных способах устройства местного самоуправления". В последующих Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию в области децентрализации власти ставились задачи: серьезно укрепить материальную базу муниципалитетов; обеспечить выборы представительных органов местного самоуправления при самом активном участии как политических, так и неполитических объединений местных жителей - правозащитных, добровольческих, благотворительных и просветительских; установить обязательность отчетов глав муниципальных образований перед представительными органами местного самоуправления, предоставить представительным органам местного самоуправления возможность более действенно контролировать, а при необходимости - и отстранять от должности руководителей муниципалитетов; повысить ответственность муниципальных начальников за качество и результаты их работы; усилить ответственность руководителей муниципалитетов за конечные результаты их работы по развитию территорий, по повышению качества оказываемых людям услуг и др. Наконец, в Послании 2011 г. Президентом РФ провозглашено четкое намерение: "Приблизить к людям исполнение важнейших для них функций государства. Мы будем делать это естественно, поэтапно, в течение нескольких лет, в рамках следующего политического цикла... Излишнее регламентирование, мешающее самостоятельной работе на местах, будет устранено" <2>. -------------------------------- <2> Правовая база "Гарант".

Тем самым руководство России однозначно подтверждает то, что оно неуклонно признает общепризнанные принципы международного права как основополагающие императивные нормы, в частности тезис Европейской хартии местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) о том, что наличие облеченных реальной ответственностью органов местного самоуправления может обеспечить эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление. Согласно ст. 6 - 8 данной Хартии условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы можно было обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетентности... Административный контроль за органами местного самоуправления осуществляется таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить <3>. -------------------------------- <3> Правовая база "Гарант".

Таким образом, раскрыв доктринальные подходы высших органов власти России к функционированию органов местного самоуправления, проанализируем фактическое состояние правового регулирования взаимоотношений государства и местного самоуправления. В XIX в. сложились и поныне существуют три основные модели местного самоуправления: англосаксонская, когда муниципалитеты самостоятельно осуществляют власть в пределах своих полномочий, французская, допускающая контроль центральной власти через специально назначенных представителей, и германская, при которой органы местного самоуправления действуют по поручению государства, а община самостоятельно и под свою ответственность решает задачи на своем уровне <4>. В монографии Н. Л. Пешина эти три модели называются соответственно административной, децентрализованной и дуалистической <5>. Во всей истории царской и современной России в своих разных вариациях господствовала именно германская, или дуалистическая, модель местного самоуправления. -------------------------------- <4> Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 3-е изд., изм. и доп. М.: Изд-во "НОРМА", 2002. С. 746. <5> Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007. С. 54 - 55.

Основным нормативным правовым актом, регулирующим экологические отношения на местном уровне, является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Однако наряду с обнадеживающей население нормой п. 4 ст. 3 о том, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления, главные права людей на охрану их жизни и здоровья, которые обязаны обеспечить муниципалитеты, затерялись, как бы между прочим, в одной норме с мероприятиями по обеспечению безопасности людей на водных объектах (п. 26 ст. 14). Из иных вопросов экологического значения в ст. 14 мы находим организацию сбора и вывоза бытовых отходов и мусора (п. 18). Другой важнейший нормативный правовой акт - Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" не добавляет в перечень полномочий органов местного самоуправления в данной области каких-либо новых функций. Согласно ст. 7 к вопросам местного значения городских, сельских поселений также относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора. И это при том, что ст. 1 данного Закона предполагает для органов местного самоуправления, равно как и для органов государственной власти РФ и субъектов РФ, гораздо более широкий спектр направлений деятельности, а именно: сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий. Более того, одним из базовых экологических принципов ст. 3 рассматриваемого Закона на органы местного самоуправления возлагается обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды. А общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право обращаться в органы местного самоуправления о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране, об обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан. Кроме того, они вправе обращаться в органы местного самоуправления с жалобами, заявлениями, исками и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы. И это не все: ст. 13 данного Закона непосредственно обязывает органы местного самоуправления оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды. Только вот непонятно одно: готовы ли муниципалитеты при своих скудных материальных возможностях удовлетворить эти чаяния граждан? Представляется, что в большинстве ОМС России - нет. В таком случае это никого ни к чему не обязывающие декларативные нормы. И винить законодателя в этом вряд ли справедливо, поскольку он выразил в данных нормах то, что в действительности, в условиях строительства демократического общества, должно быть в экологическом законодательстве, тем более что к этому его обязывает экологическое неблагополучие большинства регионов РФ. Весьма серьезные надежды на органы местного самоуправления возлагает и другой важнейший нормативный правовой акт в области охраны здоровья людей - Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации". Согласно ему, охрана здоровья граждан - система мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического), характера, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления... в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи. В соответствии с п. 4 ст. 3 органы местного самоуправления в пределах своей компетенции имеют право издавать муниципальные правовые акты, содержащие нормы об охране здоровья, в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Более того, согласно п. 5 ст. 4 Закона ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления, должностных лиц организаций за обеспечение прав граждан в сфере охраны здоровья отнесена к основным принципам по охране здоровья. И это еще не все. Согласно ст. 23 рассматриваемого Закона граждане имеют право на получение достоверной и своевременной информации о факторах, способствующих сохранению здоровья или оказывающих на него вредное влияние, включая информацию о санитарно-эпидемиологическом благополучии района проживания, состоянии среды обитания, рациональных нормах питания, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг. Такая информация предоставляется органами государственной власти и органами местного самоуправления... Интересно знать, какими средствами располагает ОМС для реализации этой нормы Закона? Статья 17 Закона содержит семь наименований, пока что неподъемных полномочий для органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья. Самым несправедливым по отношению к органам местного самоуправления представляется Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах". Так, согласно ст. 1 законодательство Российской Федерации о недрах основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Муниципальные акты, как видно, не предусмотрены. Согласно ст. 2.3 Закона подготовка и утверждение перечней участков недр местного значения осуществляются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами. Как видно, и здесь муниципалитеты не при деле. И этому не следует удивляться, поскольку в соответствии со ст. 1.2 вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Соответственно, сильно урезанными выглядят и полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования. В отличие от Закона о недрах широкие полномочия органам местного самоуправления предоставляются водным и лесным законодательствами. Так, согласно ст. 84 Лесного кодекса Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, относятся: 1) владение, пользование, распоряжение такими лесными участками; 2) установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади такого лесного участка в целях его аренды; 3) установление ставок платы за единицу объема древесины; 4) разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов, а также проведение муниципальной экспертизы проектов освоения лесов; 5) осуществление муниципального лесного контроля в отношении таких лесных участков; 6) организация осуществления мер пожарной безопасности в лесах. Закон РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей" возлагает серьезную ответственность на ОМС по защите прав потребителей. В целях защиты прав потребителей на территории муниципального образования органы местного самоуправления вправе: - рассматривать жалобы потребителей, консультировать их по вопросам защиты прав потребителей; - обращаться в суды в защиту прав потребителей (неопределенного круга потребителей); - при выявлении по жалобе потребителя товаров (работ, услуг) ненадлежащего качества, а также опасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды незамедлительно извещать об этом федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг). Наконец, широким кругом полномочий ОМС наделены и в области регулирования земельных отношений. Согласно п. 1 ст. 11 Земельного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. В ст. 6 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" приводится широкий круг полномочий органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль. Приведенный в данной статье перечень полномочий ОМС, содержащийся в законодательных актах, регулирующих отношения в области охраны окружающей среды и охраны здоровья населения, а также природопользования, не является исчерпывающим. Но и этого вполне достаточно, чтобы сопоставить огромный по масштабам разрыв между возлагаемыми на ОМС обязанностями и имеющимися у них материальными и иными возможностями. Это свидетельствует о том, что муниципалитетам России крайне необходима мощная финансовая поддержка государства. И тогда они действительно будут занимать то достойное место, которое им отводится Конституцией РФ в демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления, и, естественно, будут оправдывать надежды населения страны по обеспечению экологического благополучия в местах их проживания.

Название документа