Особенности административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел в экологической сфере

ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ СФЕРЕ

О. П. ЮНКИНА

Юнкина Оксана Петровна, референт по особым поручениям ДГСК МВД России; соискатель Академии управления МВД России.

В статье рассматриваются место, роль органов внутренних дел (полиции) в области окружающей среды и природопользования. На основании анализа нормативно-правовой базы и соответствующей ей правоприменительной деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения экологической безопасности и правопорядка, целей и задач экологической стратегии России, ретроспективного анализа деятельности подразделений экологической милиции обоснованы и предложены основные направления совершенствования деятельности полиции в экологической сфере, ее цели и основные задачи.

Ключевые слова: юрисдикция, органы внутренних дел, окружающая среда, природопользование, экологическая полиция.

Peculiarities of administrative-jurisdiction activity of agencies of internal affairs in environmental sphere O. P. Yunkina

The article investigates the place and the role of internal affairs bodies (police) in the field of environment and natural resources using. Author, based on the analysis of the legal regulatory framework and with spending to her law enforcement bodies of internal affairs in the field of environmental security, goals and challenges of environmental policy in Russia, a retrospective analysis of the ecological police activities, substantiates and proposes main guidelines to improve activity of the police in environmental field, its goals and objectives.

Key words: jurisdiction, internal affairs bodies, environment and natural resources using, ecological police.

Административная реформа в России связана с модернизацией работы государственного аппарата, кардинальным изменением принципов работы исполнительной власти и других субъектов публичного управления. Соответственно, проведение правотворческой политики в рамках административного реформирования - это системные и сквозные меры, которыми должен быть охвачен весь государственный механизм, и в первую очередь административная вертикаль. Особенностью правового обеспечения административной реформы выступает ее тесная связь с другими областями государственного строительства <1>. -------------------------------- <1> Проект Концепции правовой политики в Российской Федерации до 2020 года / Под ред. А. В. Малько. Саратов, 2010. С. 18.

Современный этап административной реформы - продолжение начатых преобразований и проведение институциональных изменений системы управления <2>. -------------------------------- <2> Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р (в ред. от 10.03.2009) "О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах" // СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.

Одна из важнейших задач этапа - формирование отвечающей политико-правовым параметрам правового социального государства системы административной юрисдикции, способной эффективно поддерживать режим законности в обществе. Несовершенство данной системы в природоохранной сфере привело к серьезному ухудшению экологической репутации российской власти и бизнеса <3>. Необходимым условием решения этой задачи является создание процессуально-правового механизма, обеспечивающего последовательную реализацию защиты, гарантированных экологических прав и свобод личности, взаимодействие которых определяется парадигмой обеспечения баланса публичных и частных интересов. -------------------------------- <3> В частности, сегодня Россия занимает последнее место в рейтинге, ранжирующем 132 страны мира по степени успешности их экологической политики в 2000 - 2011 гг. (рейтинг составлен при поддержке Всемирного экономического форума и представлен в 2012 г. в Давосе).

Исполнительная власть призвана не только исполнить законодательство. Будучи властью, составляющей сущность определенной формы (вида) государственной деятельности, она должна эффективно действовать. Другими словами, результативно выполнять возложенные на нее функции. В этой связи следует подчеркнуть значимость поднятого в научных трудах вопроса о "целеориентирующем установлении компетенции", без чего управление не может считаться таковым <4>. -------------------------------- <4> См.: Концепция правоохранительной политики в Российской Федерации / Под ред. А. В. Малько, В. Н. Синюкова, М. П. Петрова, В. В. Ныркова, О. Н. Коржикова, К. Е. Игнатенкова. Саратов, 2011. URL: http://igpran. ru/filials/ (дата обращения: 04.06.2012).

"Компетенция" в современных энциклопедических словарях определяется как совокупность установленных нормативными правовыми актами прав и обязанностей (полномочий) органов, организаций, должностных лиц, а также лиц, осуществляющих управленческие функции в коммерческих организациях <5>. "Полномочия - не самоцель, а средство решения каких-либо дел, отнесенных к ведению соответствующего органа. Они предоставлены государством для решения четко определенных дел" <6>. Поэтому для компетенции важна связь полномочий государственного органа с предметами его ведения (подведомственностью) <7>. -------------------------------- <5> См.: Юридическая энциклопедия. М., 2011. С. 205 - 206. <6> Остова О. В. Правовой статус субъектов административной юрисдикции // Вопросы совершенствования деятельности милиции общественной безопасности: Сборник. М., 2004. N 11. С. 199. <7> Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс. Полный курс. М., 2001. С. 165.

Органы внутренних дел относятся к числу специальных органов, решающих задачи в области охраны окружающей природной среды с помощью организационно-правовых средств, реализация которых направлена на укрепление законности и правопорядка <8>. Такого рода цели преследуются не всеми государственными органами, выполняющими природоохранительные функции. С этой точки зрения наиболее близко к полиции примыкают лишь органы прокуратуры, суда, а также различные органы, занимающиеся охраной природы в целом, использованием и охраной земель, водных ресурсов, рыбоохраной и др. -------------------------------- <8> См.: Гуляев Я. А. Становление и развитие экологического законодательства России: Автореф. дис. ... к. ю.н. М., 2011. 26 с.; Мышко Ф. Г. Административно-правовая охрана природы и роль в ней милиции: Дис. ... к. ю.н. М., 1999. 152 с.; Яковлева Т. А. Административная ответственность за правонарушения в области лесопользования: Дис. ... к. ю.н. СПб., 2012. 26 с.

Согласно действующему законодательству, в зависимости от организационных форм природоохранительная деятельность полиции подразделяется на три вида: 1) осуществляемая на основе сочетания с охраной общественного порядка и борьбы с преступностью; раскрытие экологических преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно; 2) на основе договоров с министерствами и ведомствами (оказание помощи должностным лицам природоохранных органов, органов Госсанэпиднадзора и других специализированных органов в осуществлении ими своих обязанностей по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности); 3) в рамках содействия природоохранительным организациям. Анализ нормативных правовых актов позволяет выделить следующие основные черты, характеризующие компетенцию и обусловленные особенностями административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел <9>: -------------------------------- <9> В юридической литературе понятием "юрисдикция" обозначают суд, правосудие, т. е. установленную законом (или иным нормативным актом) совокупность полномочий соответствующих государственных органов разрешать правовые споры и решать дела о правонарушениях. Юрисдикция не может быть отождествлена ни с правосудием, ни с судебной деятельностью в целом, поскольку подобная конструкция означала бы pars pro toto - рассмотрение части вместо целого. Здесь мы имеем дело со случаем, когда один и тот же вид государственной деятельности - юрисдикцию - осуществляют различные субъекты (см.: Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс. Полный курс. М., 2001. С. 165).

Выделяется широкий круг охраняемых полицией общественных отношений. ОВД являются самой многофункциональной структурой, выполняющей наибольший объем административной практики. Всего под юрисдикцию органов внутренних дел подпадают административные правонарушения, предусмотренные 68 статьями КоАП РФ (17,3% от общего количества). В частности, полномочия должностных лиц МВД России распространяются на составление протоколов по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 8.13, 8.42, 8.22, 8.28, 8.23, 8.32, ч. 1 и 2 ст. 8.37, и административное задержание в области окружающей среды и природопользования <10>. -------------------------------- <10> См.: Приказ МВД России от 02.06.2005 N 444 (в ред. от 07.07.2010) "О полномочиях должностных лиц МВД России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию" // БНА ФОИВ. 2005. N 31.

Осуществляется при регистрационной, разрешительной, лицензионной и иной регулятивной, правоприменительной деятельности, предусмотренной законом, возбуждении дела об административном правонарушении, проведении административного расследования и при рассмотрении дел об административных правонарушениях <11>. -------------------------------- <11> См.: Цуканов Н. Н. Теория и практика производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел: Автореф. дис. ... д. ю.н. Челябинск, 2011. 34 с.

Ведомственное регулирование производства по делам об административных правонарушениях. Производство по делам об административных правонарушениях является одним из основных направлений деятельности органов внутренних дел. Наличие права применения широкого круга мер административного принуждения в рамках административного расследования. Деятельность органов внутренних дел регулируется в основном Федеральным законом от 07.02.2011 N 3-ФЗ (в ред. от 25.06.2012) "О полиции" <12>, в ст. 1 которого указано, что полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан (а значит, и экологических прав, включая право на благоприятную окружающую среду). Соответственно, в системе исполнительных органов, осуществляющих охрану природы, полиция занимает одно из важных мест. Деятельность органов внутренних дел в этой области является составной частью системы общегосударственных мер. Ее содержание определяется правоохранительными полномочиями органов внутренних дел по защите прав и свобод человека и гражданина, объектов независимо от форм собственности, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности, борьбе с преступностью и др. От результативности ее деятельности в значительной степени зависит охрана ряда объектов природы (диких зверей и птиц, рыбных запасов, леса и зеленых насаждений, атмосферного воздуха). -------------------------------- <12> СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900.

Активность в охране природы становится, прежде всего, следствием все большей подчиненности этого рода деятельности полиции целям улучшения экологического состояния территорий <13>. Взаимосвязь охраны природы с улучшением экологического состояния окружающей природной среды - одно из приоритетных направлений политики государства. Вот почему эта идея всесторонне отражается в действующем законодательстве, которым специально подчеркивается, что в современном обществе решение задачи рационального использования природных ресурсов неразрывно связано с охраной здоровья населения, с обеспечением необходимых условий для плодотворного труда и отдыха граждан. Подчиненность охраны природы цели удовлетворения потребности нынешнего и будущего поколений влияет на природоохранительную деятельность полиции. Ее участие в охране природы с учетом этой закономерности должно быть направлено в первую очередь на защиту интересов граждан в области пользования благами природы - элементом их материального и духовного благосостояния. -------------------------------- <13> См.: Ежов Ю. А. Административно-правовая деятельность экологической милиции: Дис. ... к. ю.н. М., 2002. 154 с.

Сегодня стратегической целью государственной политики в области экологического развития является решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности <14>. -------------------------------- <14> Основы государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 г., утв. Президентом РФ 30 апреля 2012 г.

Стратегическая цель Российского государства - экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биоразнообразия и природных ресурсов для нынешнего и будущих поколений. Достижение этой цели в области экологического развития обеспечивается решением задачи формирования эффективной системы управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, предусматривающей повышение взаимодействия и координации деятельности органов государственной власти, совершенствование разграничения полномочий органов государственной власти в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности <15>. -------------------------------- <15> См.: Выступление Д. А. Медведева на Третьем Невском международном экологическом конгрессе (14 - 15 мая 2010 г.) // URL: http://www. ecocongress. info/5congr/index. html (дата обращения: 12.06.2012).

Сегодня сама жизнь диктует необходимость пересмотра внутриведомственных взглядов руководящих работников МВД России на вопрос участия сотрудников органов внутренних дел в борьбе с экологическими правонарушениями. Поскольку именно органы внутренних дел (в составе правоохранительных органов) являются одним из основных институтов исполнительной власти государства, способных реально противостоять отрицательным общественным явлениям в области окружающей среды и природопользования и по существу защищать право граждан на благоприятную окружающую среду, провозглашенное ст. 42 Конституции РФ. В том числе и в этой связи в процессе реформы МВД России в некоторых регионах нашей страны (Москва, Нижегородская область - Нижний Новгород, Пермский край - Пермь, Ленинградская область, Новосибирская область - Новосибирск <16>, Республика Татарстан - Нижнекамск <17>, Ростовская область - Ростов <18>, Свердловская область - Набережные Челны) снова заговорили о воссоздании специализированных экологических подразделений органов внутренних дел (полиции), расформирование которых все чаще признается ошибкой <19>. Как правило, инициатором создания таких подразделений являются либо законодательные или исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, либо органы местного самоуправления. Последнее обусловлено тем, что по мере повышения роли органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности усиливается и природоохранительная деятельность полиции. В настоящее время в системе органов местного самоуправления нет аппаратов, через которые они могли бы эффективно выполнять возложенные на них задачи по охране окружающей природной среды. -------------------------------- <16> Новосибирск хочет вернуть экологическую полицию и увеличить количество участковых // Новосибирские новости. Власть. 22.02.2012. URL: http://www. news. novosibirsk. ru/news/120894 (дата обращения: 12.06.2012). <17> См.: Интервью Министра экологии и природных ресурсов РТ А. Сидорова в интернет-конференции "БИЗНЕС On-line" // URL: www. business-gazeta. ru/text/58878/ (дата обращения: 02.06.2012). <18> Коммерсантъ (Ростов). 31.03.2011. N 55(4593). <19> См.: Интервью с заместителем начальника УВД по ЮАО, начальником МОБ, полковником милиции М. И. Колесником // URL: http://www. uvduao. ru/mob. html (дата обращения: 05.06.2012).

В частности, инициатором идеи создания в стране ("хотя бы в таких городах, как Москва и Санкт-Петербург, а также в Республике Татарстан" <20>) экологической полиции в структуре ГУВД выступает Департамент природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы. -------------------------------- <20> См.: Интервью главы Департамента природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы А. Кульбачевского. РИА "Новости" // URL: http://www. specletter. com/news/2011-02-25/22256.php (дата обращения: 14.06.2012).

Здесь следует отметить, что первые подразделения экологической (санитарной) милиции начали действовать на территории Российской Федерации 1990 г. в Самаре <21> и Кировской области. С тех пор были созданы и ликвидированы и вновь созданы многие экологические, санитарно-экологические подразделения милиции в составе МВД России (такая же участь коснулась специализированных подразделений милиции и в крупнейших городах России - г. Санкт-Петербурга, г. Москвы). -------------------------------- <21> В соответствии с решением сессии горсовета Самары в составе УВД (ныне ГУВД) в 1990 г. создано подразделение для контроля за санитарным состоянием города. Самарской городской Думой утверждено Положение о подразделении милиции общественной безопасности г. Самары по контролю за санитарным состоянием территорий города. В настоящее время из-за отсутствия финансирования данное подразделение расформировано.

До конца 2010 г., по данным ГУООП МВД России, подразделения экологической милиции действовали в 30 субъектах Российской Федерации (Москва, Санкт-Петербург, Московская область, Республики Татарстан и Башкортостан и др.). Они были сформированы в составе милиции общественной безопасности и находились на фактическом финансировании местных бюджетов <22>, а в процессе реформы МВД России в целях сокращения несвойственных для милиции функций экологическая милиция расформирована. -------------------------------- <22> Мелехин А. В., Лапина М. А., Еримичев Е. А., Решетников В. И. Экологическая милиция: проблемы и перспективы // Вестник МВД России. 2011. N 2-3. С. 107.

Так, в октябре 1996 г. в г. Москве было создано экологическое подразделение в составе милиции общественной безопасности ГУВД г. Москвы - Управление милиции по предупреждению и пресечению экологических правонарушений (УМПЭГТ). В 2001 г. его преемником стало Управление по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей природной среды ГУВД по г. Москве (УБПОООПС) <23>. -------------------------------- <23> Изначально численность этого подразделения составляла 1100 человек, но в 2005 г. ее сократили до 575 человек, а в 2008-м - до 86.

В ноябре 2000 г. в Государственной Думе РФ были проведены парламентские слушания "Об экологической милиции". Представители МВД РФ на слушаниях явно высказались за прекращение московского эксперимента по экологической милиции, что может быть объяснено следующим <24>: МВД России не имеет утвержденных показателей отчетности перед МВД по экологическим правонарушениям, а посему не заинтересовано в продолжении эксперимента; МВД было заинтересовано в использовании бюджетных средств, идущих на содержание экологической милиции, на финансирование милиции общественной безопасности, результаты деятельности которой являются основным показателем работы Министерства. -------------------------------- <24> Веселов А. К. Экологический контроль в России: состояние и перспективы развития. Официальный сайт Башкирского республиканского экологического союза // URL: http://www. ecology. bash. ru/index. php? option=com_content&view=article&id=337:-------&catid=12:---&Itemid=14 (дата обращения: 05.06.2012).

С момента проведения слушаний прошло 11 лет <25>, но следует признать, что и сегодня среди руководства органов внутренних дел бытует мнение, что полиция дублирует функции различных контролирующих органов, в частности экологическая - Росприроднадзора и Департамента природопользования. Но, во-первых, это мнение успела опровергнуть практика <26>. -------------------------------- <25> Московские власти в свое время боролись за право иметь в городе такую службу и отстояли его: когда в 2000 г. эта служба была закрыта по распоряжению МВД России, власти Москвы опротестовали это решение в суде. <26> Так, с 2000 по 2001 г. экологическая милиция была ликвидирована в г. Москве. В этот период не было возбуждено ни одного уголовного дела, хотя было совершено большое количество противоправных деяний, связанных с вырубкой деревьев, и ряд других деяний, причинивших колоссальный вред окружающей среде города. В то время работали все государственные специализированные и природоохранные органы, однако не существовало подразделения, которое бы вплотную занималось пресечением этих правонарушений и раскрытием преступлений. В связи с этим было принято решение возобновить эксперимент и вновь создать подразделение в составе столичного ГУВД, которое работало бы именно в этой области правонарушений.

Во-вторых, в задачи полиции входит противодействие преступности (предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений), охраны общественного порядка, собственности и обеспечение общественной безопасности. Поэтому в функции полиции должно входить и обеспечение экологической безопасности как элемента общественной безопасности. Участие полиции в обеспечении экологической безопасности в соответствии с вышеназванным Законом должно быть четко регламентировано в законодательных и подзаконных актах. В этой связи по меньшей мере неэффективным следует признать курс на усиление тех милицейских структур, "которые лично и головой отвечают за безопасность людей" <27> (в частности, создание подразделений по борьбе с этнической преступностью), с одновременной ликвидацией экологических подразделений (подразделений по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей природной среды), как это произошло в Москве в 2010 г. По справедливому замечанию Ю. А. Ежова, "реформирование организационной структуры МВД РФ не является самоцелью, оно вызвано осложнением состояния и развитием тенденций преступности в стране, в том числе увеличением экологических правонарушений. Но решение этого вопроса не должно оставаться открытым" <28>. -------------------------------- <27> См.: Интервью начальника ГУВД Москвы В. Колокольцева. 2010 // URL: http://www. rg. ru/2011/01/13/kolokolcev. html (дата обращения: 05.06.2012). <28> См.: Ежов Ю. А. Административно-правовая деятельность экологической милиции.

Таким образом, подводя итоги исследованию, проведенному в настоящей статье, необходимо обобщить следующие выводы. Накопленный за несколько десятилетий опыт реализации экологической функции государства органами внутренних дел (в частности, экологической полицией), а также специфика расследования данной категории дел позволяет сделать вывод о необходимости воссоздания экологических подразделений органов внутренних дел в составе милиции общественной безопасности и возложения обязанности по возбуждению и расследованию дел об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности на сотрудников полиции специализированных подразделений. Деятельность указанных подразделений должна дополнять деятельность других органов охраны общественного порядка МВД России, а не подменять их. Создание данных подразделений может быть осуществлено в рамках продолжения эксперимента МВД России. В качестве регионов проведения данных экспериментов можно определить Москву, Московскую область, г. Санкт-Петербург, Ленинградскую область, Татарстан, Свердловскую область, Нижегородскую область, Ростовскую область, Самарскую область и Вологодскую область. По результатам эксперимента возможно принять решение о создании в органах местного самоуправления подразделений экологической полиции. Вновь создаваемые подразделения должны обеспечить предупреждение экологических правонарушений в рамках своей правоохранительной функции при активном взаимодействии с государственными природоохранительными органами. Целью такого взаимодействия должно стать укрепление экологической безопасности и обеспечение стабильного состояния окружающей природной среды на территории обслуживания. Взаимодействие подразделений МОБ с природоохранными органами обеспечивается решением следующих основных задач: обеспечение безопасности личности, включая и обеспечение экологической (санитарно-эпидемиологической) безопасности личности; охрана общественного порядка и обеспечение экологической безопасности граждан на территории субъекта РФ; предупреждение, выявление и пресечение экологических и смежных с ними правонарушений законодательства Российской Федерации и его субъектов; оказание в пределах своей компетенции помощи органам, осуществляющим государственный экологический контроль и санитарно-эпидемиологический надзор; участие в установленном порядке в обеспечении режима экологической и санитарно-эпидемиологической безопасности при проведении карантинных мероприятий, в том числе при чрезвычайных ситуациях на территории субъектов РФ; контроль за соблюдением экологических нормативов по выбросам вредных веществ автотранспорта; участие в установлении виновных и ликвидации экологических происшествий (загрязнение воды и почвы, разливы и выбросы ртути, ГСМ, других опасных веществ; возгорания и взрывы); организация и проведение круглосуточного оперативного дежурства по получению оперативной информации о случаях угрозы и загрязнения окружающей среды; формирование и ведение в систематическом порядке реестра аварийных ситуаций, экологических инцидентов с загрязнением окружающей среды на территории и др.

Название документа