Землеустройство вчера и сегодня

ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО ВЧЕРА И СЕГОДНЯ

А. В. НУПРИЕНКОВА

Анжела Витальевна Нуприенкова, заместитель руководителя Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Москве (г. Москва).

В статье рассматриваются вопросы правового регулирования работ по землеустройству, в том числе формирование фонда данных, полученных в результате проведения таких работ. Дан краткий сравнительный анализ содержания землеустроительной и градостроительной документации по территориальному планированию. Показана взаимосвязь работ по землеустройству и сведений, подлежащих внесению в государственный кадастр недвижимости в порядке информационного взаимодействия.

Ключевые слова: описание границ объекта землеустройства, зоны с особыми условиями использования территории, государственный кадастр недвижимости.

Land management in the past and nowadays A. V. Nuprienkova

This article considers the legal regulation of land surveying process, organisation of land surveying results into a data base. A concise comparative analysis of content of land surveying and town-planning documentation in land-use planning is given. Interrelation is shown between the land surveying process and the data to be entered into the State Immovable Property Cadastre by way of information communication.

Key words: boundary description of a land survey object, territories with land utilization under special conditions, State Immovable Property Cadastre.

В 2000 - 2001 годах проходила очередная волна изменения законодательства Российской Федерации, в ходе которой были приняты и вступили в силу несколько федеральных законов, регулирующих "земельный вопрос" в России. Речь идет о Федеральных законах от 2 января 2000 года N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" <1> (далее - Закон о земельном кадастре), от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ "О землеустройстве" (далее - Закон о землеустройстве) и от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ - Земельный кодекс Российской Федерации (далее - Земельный кодекс). -------------------------------- <1> Федеральный закон "О государственном земельном кадастре" утратил силу с 17 мая 2008 года.

Традиционно при землеустройстве определялись не только территории, подлежащие освоению в качестве сельскохозяйственных угодий, но и границы землепользований, именуемых ныне земельными участками. В период проведения земельной реформы и возрождения права частной собственности на землю последнее стало особенно актуально, а формирование территорий с особыми условиями использования отошло на второй план. В связи с этим в Законе о землеустройстве этому направлению землеустроительной деятельности не было уделено должного внимания, в то время как вопросы формирования земельных участков и установления их границ регулировались двумя статьями Закона и подзаконными актами в виде методических рекомендаций. Да и кто будет вкладываться в установление границ территории, в пределах которой действуют ограничения в использовании объектов недвижимости, если не определены границы самих объектов недвижимости, в частности земельных участков. В результате в умах пользователей земли да и представителей органов власти прочно укрепилась мысль, что землеустройство - это только "межевание" земельных участков как один из видов территориального землеустройства, существовавшего в начале двухтысячных годов. Такую направленность землеустройства поддерживал и Закон о земельном кадастре, поскольку для кадастрового учета земельного участка необходимо было представить в уполномоченный орган "документы о межевании". Однако жизнь не стоит на месте. В 2004 году был принят Градостроительный кодекс Российской Федерации, который установил еще одно значение понятия "межевание": проектная работа с документами (в кабинете), определяющая, как территория элемента планировочной структуры территории может быть разделена на земельные участки. В то время как "межевание" в землеустройстве в первоначальной редакции Закона о землеустройстве предусматривало работы по установлению (описанию местоположения) границ объекта землеустройства исключительно на местности. Это вызвало определенные трудности в применении обоих законов, так же как в свое время использование одного термина "поселение": в Земельном кодексе - для наименования категории земель, в Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - для наименования видов (типов) муниципальных образований. 24 июля 2007 года принимается Федеральный закон N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон о кадастре), которым вводится новое понятие "кадастровые работы". Понятие "кадастровые работы" является более емким, чем понятие "межевание земельных участков", поскольку кадастровые работы предусматривают, во-первых, описание всего объекта кадастрового учета, а не только его границ, во-вторых, выполняются в отношении не только земельных участков, но и объектов капитального строительства. Вступление в силу Закона о кадастре повлекло внесение в 2008 году изменений в Закон о землеустройстве, в результате чего земельные участки исключены из числа объектов землеустройства, утратили силу понятия "территориальное землеустройство" и "межевание объектов землеустройства" в контексте Закона о землеустройстве. Таким образом, с мая 2008 года для описания земельного участка как объекта кадастрового учета, включающего в том числе описание местоположения его границ, должны проводиться кадастровые работы, а землеустройство - землеустроительные работы, предусмотренные Законом о землеустройстве мероприятия, в том числе по описанию местоположения границ объектов землеустройства и установлению таких границ на местности (статьи 1, 15, 17 Закона о землеустройстве), должны проводиться в отношении территорий, являющихся объектами землеустройства. При этом объектами землеустройства являются территории субъектов Российской Федерации, территории муниципальных образований, территории населенных пунктов, территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территорий. Землеустройство по описанию местоположения границ объектов землеустройства или по установлению таких границ на местности завершается изготовлением карты (плана) объекта землеустройства, включаемой в землеустроительное дело [2, ст. 20; 8, п. 2; 12, п. 9]. Землеустроительное дело помещается на хранение в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства (статьи 22, 24 Закона о землеустройстве). В отношении территорий также может проводиться предусмотренная Градостроительным кодексом Российской Федерации проектная работа, заканчивающаяся утверждением проекта межевания территории элемента планировочной структуры, в силу чего такую работу в ряде случаев называют межеванием. Однако из-за сложившихся стереотипов некоторые недобросовестные землеустроительные организации до сих пор продолжают выполнять в отношении земельных участков землеустроительные или геодезические работы по описанию границ земельных участков, в результате которых оформляют "землеустроительные дела" или "технические отчеты" и т. п., а органы власти при формировании территорий, являющихся объектами землеустройства, продолжают "забывать" проводить работы по землеустройству, в частности работы по описанию границ объекта землеустройства. Напомню, что к объектам землеустройства относятся территории субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, населенных пунктов, территориальные зоны (утверждаемые правилами землепользования и землеустройства муниципального образования) и зоны с особыми условиями использования территории. Нарушения законодательства первого типа влекут издержки пользователей или приобретателей земельных участков, потому что, как правило, в таких ситуациях землеустроительные организации предлагают заключать договор, дополнительный к имеющемуся, или отдельный самостоятельный договор с отдельной оплатой на выполнение уже кадастровых работ, в результате которых готовится необходимый для проведения кадастрового учета межевой план. Иными словами, заказчик дважды оплачивает одну и ту же работу, поскольку львиную долю расходов при исполнении того и другого договора составляют расходы на определение координат характерных точек границ земельного участка (ранее их именовали "поворотные" и "узловые" точки). Нарушение законодательства второго типа может привести к гораздо более серьезным последствиям. Для пояснений обратимся к части 6 статьи 15 Закона о кадастре: "Орган государственной власти или орган местного самоуправления в срок не более чем десять рабочих дней со дня вступления в силу правового акта, который принят таким органом в пределах его компетенции и которым устанавливается или изменяется граница между субъектами Российской Федерации, граница муниципального образования, граница населенного пункта, либо устанавливается или изменяется территориальная зона или зона с особыми условиями использования территорий, либо отменяется установление такой зоны, представляет в орган кадастрового учета документ, содержащий необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости в соответствии со статьей 9 или 10 настоящего Федерального закона сведения". Представьте свое разочарование, если, получив выписку из кадастра, из которой следует, что территория "чиста" с точки зрения ограничений в использовании, вы затрачиваете средства на формирование земельного участка, время на оформление прав на него (например, с предварительным согласованием места размещения объекта строительства) и, осуществив градостроительную проработку, чтобы начать строительную деятельность, которая, по сути, является отдельной оплачиваемой работой, в ходе которой анализируется градостроительная документация и выявляется наличие или отсутствие коммуникаций, их охранных зон и других ограничений размещения объекта строительства, вдруг узнаете, что строить на этом участке практически негде! А если охранные зоны сформированы и описаны как объекты землеустройства, землеустроительная документация включена в государственный фонд данных, полученных в результате землеустройства, сведения о зоне внесены в государственный кадастр недвижимости, то информацию о наличии ограничений в использовании территории и объектов недвижимости в связи с установлением охранных зон сможете получить в выписке из кадастра и сразу оценить целесообразность последующих действий в отношении тех или иных земельных участков или территории. В государственном фонде данных, полученных в результате землеустройства, можно будет получить дополнительную информацию об основаниях установления ограничений в использовании территории, о местоположении границ охранной или защитной зоны и т. п. Таким образом, землеустройство, при котором составляется описание местоположения границ объектов землеустройства, - не просто работа ради работы. В результате этой работы создается востребованная информация, которая с помощью государственного кадастра недвижимости становится публичной: сведения о границах территорий и зонах с особыми условиями использования территорий (если они внесены в государственный кадастр недвижимости) воспроизводятся на публичной кадастровой карте, размещенной на официальном сайте Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росреестр)! Следовательно, выбирая, например, место для строительства того или иного объекта, не доводя до стадии так называемой градостроительной проработки, изучив содержание публичной кадастровой карты или получив кадастровый план территории соответствующего кадастрового квартала, можно было бы понять, стоит ли затевать формирование земельного участка и оформление прав на него. Кроме того, орган кадастрового учета применяет полученную информацию о границах объектов землеустройства, территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территории при проведении государственного кадастрового учета. Например, при постановке на кадастровый учет проводятся предусмотренные частью 3 статьи 27 Закона о кадастре проверки на наличие пересечений с границами населенных пунктов и границами муниципальных образований, а при учете изменений - проверка, предусмотренная пунктом 1 части 5 статьи 27 Закона о кадастре (соответствие установленным правилами землепользования и застройки предельных минимальных размеров земельных участков). Необходимо отметить еще один момент. Градостроительная документация, как правило, включает в себя карты (схемы), отображающие конфигурацию тех или иных территорий. Однако эта документация не предполагает в качестве официальной информации список координат характерных точек границ таких территорий. В землеустроительной документации, наоборот, приоритетным является именно координатное описание местоположения границ территории, то есть в виде списка координат характерных точек границ. Согласитесь, что в век информационных технологий такой способ предоставления информации более удобный в дальнейшей работе с ней, чем изображение мелкомасштабной карты, используемой в градостроительной документации. Например, для разработки генерального плана поселения карты утверждаемой части проекта генерального плана могут выполняться в масштабах 1:50000, 1:25000, 1:10000, 1:5000, 1:2000, карты обосновывающей части проекта генерального плана в границах поселения, городского округа могут выполняться в масштабах 1:50000, 1:25000, 1:10000, 1:5000, а в границах населенных пунктов - в масштабах 1:10000, 1:5000, 1:2000 в зависимости от численности населения и размеров территории поселений, городских округов, с учетом обеспечения наглядности графических материалов согласно пунктам 9.11 и 9.14 Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов, утвержденных Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 26 мая 2011 года N 244. Еще пример: схема территориального планирования Парфеньевского муниципального района Костромской области, утвержденная решением Собрания депутатов Парфеньевского муниципального района Костромской области четвертого созыва от 24 декабря 2010 года N 24-4 "Об утверждении Схемы территориального планирования Парфеньевского муниципального района Костромской области", включает схему ограничений использования территорий, имеющую гриф ограничения доступа к ее сведениям "для служебного пользования", для разработки которой использованы топографические карты Костромской области в масштабе 1:100000. Итак, если планируется формирование новой территории, являющейся объектом землеустройства, даже если формируемая территория будет являться объектом градостроительной деятельности по разработке проекта межевания этой территории, предпочтительно проведение работ по землеустройству, обеспечивающих создание публичной информации о границах территорий: результаты работы по землеустройству подлежат обязательному включению в государственный фонд данных, полученных в результате землеустройства (статья 24 Закона о землеустройстве), и, как уже отмечалось, внесению в государственный кадастр недвижимости. Сопоставление видов объектов землеустройства и информации о них, которая вносится в государственный кадастр недвижимости, приведено в таблице.

Таблица

Сопоставление видов объектов землеустройства и информации о них в государственном кадастре недвижимости

Объекты землеустройства Информация государственного кадастра недвижимости

Территории субъектов Российской Сведения о прохождении Государственной Федерации границы Российской Федерации Сведения о границах между субъектами Российской Федерации

Территории муниципальных Сведения о границах муниципальных образований образований

Территории населенных пунктов Сведения о границах населенных пунктов

Зоны с особыми условиями Сведения о зонах с особыми условиями использования территории использования территории

Территориальные зоны Сведения о территориальных зонах

Проведение работ по землеустройству - "описание местоположения границ объекта землеустройства" и "установление границ объекта землеустройства на местности" - регулируется соответственно статьями 15 и 17 Закона о землеустройстве, Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 августа 2009 года N 688 "Об утверждении правил установления на местности границ объектов землеустройства", Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 3 июня 2011 года N 267 "Об утверждении порядка описания местоположения границ объектов землеустройства". В результате указанных работ по землеустройству обязательным является оформление карты (плана) объекта землеустройства, форма и требования к подготовке которой установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2009 года N 621. При описании местоположения границ объекта землеустройства карта (план) объекта землеустройства составляется на территорию, не превышающую одного кадастрового округа [12, п. 8]. Материалы, полученные в результате выполнения землеустроительных работ по описанию местоположения границ объектов землеустройства, комплектуются в землеустроительное дело по каждому объекту землеустройства, в которое включаются: - титульный лист; - содержание землеустроительного дела; - пояснительная записка; - документы (в том числе фрагменты и извлечения из таких документов) - сведения государственного кадастра недвижимости, картографические материалы, материалы дистанционного зондирования, данные измерений, полученных на местности; - карта (план) объекта землеустройства. Лица, осуществляющие проведение землеустройства, обязаны бесплатно передать экземпляр подготовленной ими землеустроительной документации в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства (статья 24 Закона о землеустройстве). Землеустроительное дело и карту (план) объекта землеустройства необходимо представлять в территориальное управление Росреестра по месту расположения объекта землеустройства. Вопрос внесения в государственный кадастр недвижимости сведений об объектах землеустройства регулируется уже не Законом о землеустройстве, а Законом о кадастре, в частности статьями 8, 9, 10 и 15, а также Положением об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 августа 2008 года N 618 "Об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости" (пункты 8, 9, 10, 11 и 13 Положения), Порядком ведения государственного кадастра недвижимости, утвержденным Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 4 февраля 2010 года N 42 (пункты 10 - 14). Для внесения в государственный кадастр недвижимости сведений о зоне с особыми условиями использования территории необходимо направить с сопроводительным письмом в орган кадастрового учета - филиал федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" (ФГБУ "ФКП Росреестра") по соответствующему субъекту Российской Федерации XML-документ, содержащий необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости соответствующие данные. Формат электронного документа, предназначенного для внесения в государственный кадастр недвижимости сведений в порядке информационного взаимодействия, установлен Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 20 октября 2010 года N 503, а XML-схема, используемая для формирования XML-документов (Государственные услуги - Государственный кадастровый учет недвижимого имущества - Бланки - XML-схема), утверждена Приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 24 марта 2011 года N П/83 "О реализации информационного взаимодействия при ведении государственного кадастра недвижимости в электронном виде" и размещена на сайте Росреестра [14].

Литература и информационные источники

1. Федеральный закон от 2 января 2000 года N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" // Российская газета. 2000. N 5; Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 2. Ст. 149 (утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 13 мая 2008 года N 66-ФЗ // Российская газета. 2008). 2. Федеральный закон от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ "О землеустройстве" // Российская газета. 2001. N 118 - 119; Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 26. Ст. 2582. 3. Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ "Земельный кодекс Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 44. Ст. 4147. 4. Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 16. 5. Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822. 6. Федеральный закон от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 31. Ст. 4017; 2008. N 30. Ст. 3597, 3616; 2009. N 1. Ст. 19; N 19. Ст. 2283; N 29. Ст. 3582; N 52. Ст. 6410, 6419; 2011. N 1. Ст. 47; N 23. Ст. 3269; N 27. Ст. 3880; N 30. Ст. 4563, 4594, 4605; N 49. Ст. 7024, 7061; N 50. Ст. 7365. 7. Постановление Правительства Российской Федерации от 18 августа 2008 года N 618 "Об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 34. Ст. 3927. 8. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2009 года N 621 "Об утверждении формы карты (плана) объекта землеустройства и требований к ее составлению" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 32. Ст. 4038. 9. Постановление Правительства Российской Федерации от 20 августа 2009 года N 688 "Об утверждении правил установления на местности границ объектов землеустройства" // Российская газета. 2009. N 161; Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 35. Ст. 4240. 10. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 4 февраля 2010 года N 42 "Об утверждении порядка ведения государственного кадастра недвижимости" // Российская газета. 2010. N 75. 11. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 20 октября 2010 года N 503 "Об установлении требований к формату документов, представляемых в электронном виде в процессе информационного взаимодействия при ведении государственного кадастра недвижимости" // Российская газета. 2010. N 274. 12. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 3 июня 2011 года N 267 "Об утверждении порядка описания местоположения границ объектов землеустройства" // Российская газета. 2011. N 159. 13. Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 26 мая 2011 года N 244 "Об утверждении методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов" // Информационный бюллетень о нормативной, методической и типовой проектной документации. 2011. N 7; Нормирование в строительстве и ЖКХ. 2011. N 4. 14. Приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 24 марта 2011 года N П/83 "О реализации информационного взаимодействия при ведении государственного кадастра недвижимости в электронном виде" (в редакции Приказа Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 8 февраля 2012 года N П/54). URL: http://rosreestr. ru. 15. Решение Собрания депутатов Парфеньевского муниципального района Костромской области четвертого созыва от 24 декабря 2010 года N 24-4 "Об утверждении Схемы территориального планирования Парфеньевского муниципального района Костромской области". URL: http://www. parfenyevo. ru/ upload/ stroiteli/1.doc.

Название документа