О правообразующем значении и юридической природе правоотношения по предоставлению жилья в социальный наем

О ПРАВООБРАЗУЮЩЕМ ЗНАЧЕНИИ И ЮРИДИЧЕСКОЙ ПРИРОДЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ ПО ПРЕДОСТАВЛЕНИЮ ЖИЛЬЯ В СОЦИАЛЬНЫЙ НАЕМ

М. В. БАНДО

Бандо М. В., аспирант кафедры гражданского права Уральской государственной юридической академии, юрисконсульт отдела правового обеспечения деятельности ГОУ ВПО "Уральский государственный технический университет имени первого Президента России Б. Н. Ельцина - УПИ".

В основе гражданско-правового отношения социального найма жилого помещения лежит административно-правовое и организационное по своей юридической природе отношение по предоставлению жилого помещения. Существование данного правоотношения до заключения договора социального найма является необходимым условием действительности данной сделки и соответственно существования правоотношения социального найма жилого помещения.

Relation of lending living accommodation administrative and organizational by it character lays in the basis of civil-law relation of social rent. The existence of such relation prior to conclusion of social rent contract is the necessary condition of validity of this transaction and consequently existence of legal relation of social rent <*>. -------------------------------- <*> Bando M. V. On legislative significance and legal nature of legal relation of social rent.

В Жилищном кодексе Российской Федерации (далее - ЖК РФ), принятом 22 декабря 2004 г. и вступившем в силу 1 марта 2005 г. <1>, велик удельный вес норм, посвященных регулированию социального найма жилых помещений. -------------------------------- <1> Жилищный кодекс Российской Федерации от 22 декабря 2004 г. // Российская газета. 2005. 12 января; 2005. 31 декабря; 2006. 23 декабря; 2006. 31 декабря.

Безусловно, значение этого института, сфера его применения значительно сокращены по сравнению с советским периодом, но суть его неизменна. Это предоставление в бессрочное пользование за неэквивалентную плату жилых помещений из государственных и муниципальных фондов гражданам, нуждающимся в жилье. Предметом данной статьи является один из частных вопросов, касающихся юридико-фактической основы жилищного правоотношения социального найма жилого помещения. Это вопрос о включении правоотношения по предоставлению жилья в основание возникновения жилищного правоотношения социального найма и о юридической природе правоотношения по предоставлению жилья. Многими исследователями признается за правоотношениями возможность выступать в качестве юридического факта <2>. -------------------------------- <2> См., например: Иоффе О. С. Правоотношение по советскому гражданскому праву // Избранные труды. Т. 1. СПб., 2003. С. 168; Красавчиков О. А. Юридические факты в советском гражданском праве // Категории науки гражданского права. Т. 2. М., 2005. С. 123. "Юридический факт - правоотношение" - достаточно распространенный термин, однако правильнее, как представляется, говорить о "факте существования определенного правоотношения" или о факте "состояния в правоотношении" (см.: Исаков В. Б. Юридические факты в советском праве. М., 1984. С. 35). Далее эти наименования будут употребляться в качестве синонимов.

Однако некоторые авторы занимают принципиально иную позицию. Так, с точки зрения М. А. Рожковой, "гражданское правоотношение не может рассматриваться в качестве юридического факта, поскольку само оно не порождает юридических последствий и лишь в некоторых случаях представляет собой общую предпосылку наступления юридических последствий" <3>. Это утверждение, правда, противоречит определению общих предпосылок правоотношений, которое дает сама М. А. Рожкова: "...такие правовые явления, которые признаются нормами права общими (и обязательными) компонентами для наступления всяких юридических последствий" <4>. Налицо непоследовательность утверждений автора о том, что, с одной стороны, правоотношение ИНОГДА выступает общей предпосылкой, а с другой стороны, общие предпосылки необходимы для наступления ВСЯКИХ юридических последствий (выделено мной. - М. Б.). Думается, что правоотношение, существование которого необходимо для возникновения другого конкретного правоотношения, не может считаться общей предпосылкой, поскольку не является необходимым для наступления всяких юридических последствий. Напротив, оно влечет только данное конкретное правовое последствие. Так, факт существования правоотношения между гражданином и уполномоченным органом по учету в качестве нуждающегося в предоставлении жилья является необходимой предпосылкой для возникновения жилищно-правовой связи по пользованию конкретным жилым помещением по договору социального найма (необходимым условием для заключения этого договора). Но возможно ли рассматривать такое правоотношение наряду с нормой права и правоспособностью в качестве общей предпосылки? Конечно же нет, поскольку данное правоотношение не является обязательным условием для возникновения других, даже других жилищных правоотношений. -------------------------------- <3> Рожкова М. А. Юридические факты в гражданском праве // Хозяйство и право. Приложение N 7. Июль 2006 г. С. 18. <4> Рожкова М. А. Указ. соч. С. 19.

Следует, однако, оговориться, что включение в юридический состав факта существования правоотношения - достаточно распространенное явление. Часто определенное длящееся правоотношение, в котором состоит субъект гражданских прав, включается в значительное число юридических составов. Например, правоотношение собственности, вообще правоотношение, опосредующее принадлежность прав на определенный объект гражданских прав определенному субъекту, может входить в самые разнообразные юридические составы, связанные с переходом прав на этот объект, установлением иных правоотношений относительно данного объекта <5>. Видимо, такое "широкое" значение некоторых правоотношений и дает исследователям возможность причислять их к числу общих предпосылок возникновения юридических последствий. Вместе с тем значительное число правоотношений могут вызывать к жизни только определенные юридические последствия, а некоторые правоотношения и существуют только для того, чтобы повлечь возникновение другого правоотношения. К таковым, в частности, относится и правоотношение по предоставлению жилого помещения, его единственной целью является последующее заключение договора социального найма, последующее вступление в гражданско-правовое по своей природе правоотношение по пользованию жилым помещением. -------------------------------- <5> См., например: Иоффе О. С. Правоотношение по советскому гражданскому праву // Избранные труды. Т. 1. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 177.

В основании жилищного правоотношения социального найма имеются и иные юридические факты - правоотношения, они известны в современных исследованиях под обобщенными наименованиями "малоимущность" <6> и "нуждаемость" <7>. В цели настоящей статьи не входит подробная характеристика данных понятий, которые, безусловно, заслуживают самостоятельного анализа с позиции теории юридических фактов. Здесь следует отметить только, что малоимущность и нуждаемость несут совершенно иную нагрузку в правообразующем юридическом составе жилищного правоотношения социального найма, нежели правоотношение по предоставлению жилья. Посредством их законодатель формулирует материальные основания, которые создают возможность неэквивалентного, практически безвозмездного предоставления жилых помещений по договору социального найма. Правоотношения, которые охватываются наименованиями "малоимущность" и "нуждаемость", не имеют в качестве своей специальной цели создание жилищного правоотношения. Напротив, в определенных случаях, если создание таких правоотношений имеет целенаправленный характер, они не могут повлечь желаемых последствий. Так, в соответствии со ст. 53 ЖК РФ граждане, которые с намерением приобретения права состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях совершили действия, в результате которых такие граждане могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях, принимаются на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях не ранее чем через пять лет со дня совершения указанных намеренных действий. Неистечение данного срока в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 54 ЖК РФ является основанием для отказа в принятии граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях. -------------------------------- <6> Такое обобщенное наименование практически не используется в литературе. Его употребляла в своем исследовании, в частности, О. Г. Алексеева, которая подчеркивала характеристику данного юридического факта в качестве факта-состояния. Такое наименование представляется весьма удачным. См.: Алексеева О. Г. Жилищное правоотношение социального найма: Дис. ... кандидата юридических наук. Екатеринбург, 2006. С. 96. <7> Воронина Н. П. Правообразующие юридические факты в советском жилищном праве: Дис. ... кандидата юридических наук. Свердловск, 1984. С. 21; Алексеева О. Г. Указ. соч. С. 94.

Поэтому неверной представляется характеристика В. В. Васильевым нуждаемости в жилом помещении как организационно-предпосылочного гражданско-правового отношения наряду с постановкой на учет в органах местного самоуправления <8>. Нуждаемость не может расцениваться как организационное отношение, поскольку не направлена к установлению правовой связи по договору социального найма. Впрочем, сам автор при характеристике нуждаемости уточняет свою позицию, отмечая, что именно "отношения ПО ПРИЗНАНИЮ СТАТУСА нуждающегося в предоставлении жилого помещения или улучшении жилищных условий", а не отношения НУЖДАЕМОСТИ "следует отнести к организационно-предпосылочным отношениям" <9> (выделено мной. - М. Б.). -------------------------------- <8> Васильев В. В. Гражданско-правовое регулирование отношений, возникающих из договора социального найма жилого помещения: Автореф. дис. на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2004. С. 11. <9> Васильев В. В. Указ. соч. С. 44.

Конструкция правоотношения по предоставлению жилого помещения закреплена в действующем законодательстве. Законодатель непосредственно устанавливает "право состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях" (ст. 53, 55 ЖК РФ), хотя, думается, это только один из элементов содержания правоотношения по предоставлению жилого помещения. В советской и современной российской литературе практически все исследователи рассматривают правоотношения по пользованию жилыми помещениями в качестве гражданско-правовых, чего нельзя сказать о правоотношениях по предоставлению жилых помещений. Пожалуй, вряд ли найдется более спорный и обсуждаемый вопрос в исследованиях по жилищному праву. В качестве административно-правового данное отношение характеризовали В. Ф. Чигир <10>, Р. А. Ханнанов <11>, А. Н. Кичихин, И. Б. Марткович, Н. А. Щербакова <12>, косвенно Ю. Г. Басин <13> и др. Основные аргументы в пользу указанной точки зрения: данные правоотношения "вытекают из исполнительно-распорядительной деятельности этих органов" и жалобы граждан, связанные с этими отношениями, суду неподведомственны, рассматриваются в административном порядке <14> (второй аргумент в настоящее время утратил свое значение, однако его можно модифицировать, указав, что судам данные споры подведомственны, но рассматриваются в порядке производства из публичных отношений). -------------------------------- <10> Чигир В. Ф. Советское жилищное право. Минск, 1968. С. 46. <11> Ханнанов Р. А. Основания возникновения советских жилищных правоотношений: Дис. на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Свердловск, 1971. С. 12. <12> Кичихин А. Н., Марткович И. Б., Щербакова Н. А. Жилищные права. Пользование и собственность. Комментарии и разъяснения. М., 1997. С. 128. <13> Басин Ю. Г. Вопросы советского жилищного права. Алма-Ата, 1963. С. 24. <14> Ханнанов Р. А. Основания возникновения советских жилищных правоотношений: Дис. на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Свердловск, 1971. С. 19. При этом по тексту диссертации автор вообще отрицал значение юридического факта за заявлением гражданина о постановке на учет. См. с. 52 - 53.

Встречается, однако, в литературе и оценка правоотношения по предоставлению жилья и в качестве гражданско-правового. Так, В. В. Васильев отмечает, что "некоторое ограничение правовой самостоятельности сторон в построении жилищного правоотношения на всех стадиях их развития не затрагивает их гражданско-правовой природы, так как правовая самостоятельность участников жилищных отношений в целом сохраняется" <15>. Такой же позиции придерживаются Е. В. Богданов <16>, А. А. Ануприенко <17>, М. И. Давлетова <18>. -------------------------------- <15> Васильев В. В. Гражданско-правовое регулирование отношений, возникающих из договора социального найма жилого помещения: Автореф. дис. на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Тверь, 2004. С. 74. <16> Богданов Е. В. Право на жилище. Минск, 1990. С. 4. <17> Ануприенко А. А. Правовые проблемы удовлетворения жилищной потребности граждан по договору социального найма: Дис. ... кандидата юридических наук. Белгород, 2004. С. 7. <18> Давлетова М. И. Субъективное гражданское право на жилое помещение: нормативное основание и некоторые проблемы правовой охраны: Автореф. дис. ... кандидата юридических наук. Казань, 2003. С. 7.

Н. П. Воронина, автор наиболее подробного исследования, специально посвященного рассмотрению юридического состава, лежащего в основании жилищных правоотношений, не разделяет отношения по предоставлению жилого помещения и отношения по пользованию им, автором "отстаивается взгляд на жилищное отношение как на единую целостную правовую связь", она определяет жилищное правоотношение как "гражданское правоотношение, направленное на передачу, закрепление в пользование за конкретным гражданином (и его семьей) жилого помещения и пользование предоставленным жильем". Таким образом, автором обосновывается гражданско-правовая природа жилищного правоотношения в целом и отдельного его этапа - предоставления жилого помещения. С ее точки зрения, это "не управленческие отношения, а отношения по передаче в пользование материального блага (жилого помещения), по наделению участников правовой связи субъективными гражданскими правами, из которых слагается право на жилище" <19>. Автор в своем исследовании достаточно последовательно проводит мысль о постепенной трансформации гражданского правоотношения по предоставлению жилого помещения в опять же гражданско-правовое отношение по пользованию жилым помещением. -------------------------------- <19> Воронина Н. П. Указ. соч. С. 7.

Особняком стоит позиция А. О. Молчанова. Автор обнаруживает в отношениях по постановке на учет нуждающихся в жилье такие признаки, присущие гражданско-правовому отношению, как диспозитивность и инициативность: "...в действиях гражданина по постановке его на учет нуждающихся... проявляется то, что он является правообладающим лицом... он сам распоряжается своим правом на жилище..." <20>. -------------------------------- <20> Молчанов А. О. Правовое регулирование отношений, вытекающих из договора социального найма жилого помещения: Автореф. дис. ... кандидата юридических наук. М., 2007. С. 15.

А. О. Молчанов подчеркивает неимущественный и организационный характер правоотношения, возникающего в связи с постановкой гражданина на учет нуждающихся: гражданину "принадлежат неимущественные права, заключающиеся в правомочии требования к административному органу принять его на учет при наличии соответствующих оснований... При отказе в этом, а также при снятии гражданина с учета нуждающихся он вправе требовать не предоставления жилого помещения, а постановки на учет или восстановления нахождения на учете" <21>. -------------------------------- <21> Указ. соч. С. 17.

А. О. Молчанов отмечает: "...в процессе организационной деятельности органов местного самоуправления... формируются организационно-предпосылочные гражданско-правовые отношения, которые определяют субъектный состав будущего договора социального найма и даже саму возможность заключения этого договора" <22>. -------------------------------- <22> Указ. соч. С. 8.

В остальном подход автора схож с подходом сторонников наличия в правообразующей основе административного или гражданского правоотношения или существования единого гражданско-правового отношения по предоставлению и пользованию жилым помещением, которые считают, что данное правоотношение трансформируется в правоотношение по пользованию жилым помещением, с тем лишь отличием, что правоотношение по предоставлению жилья характеризуется как неимущественное организационно-предпосылочное правоотношение, которое "при наступлении очередности... трансформируется в имущественное..." <23>. -------------------------------- <23> Молчанов А. О. Указ. соч. С. 17.

Подходы, допускающие трансформации неимущественных правоотношений в имущественные, административно-правовых в гражданско-правовые, представляются несостоятельными. Думается, методологически правильно рассматривать правоотношение в качестве юридической формы конкретного общественного отношения <24>. Однако правовая форма придается тому или иному общественному отношению на основании его содержания, и это содержание с момента облечения общественного отношения в определенную правовую форму подчиняется этой форме, структурируется ею; говоря иными словами, с момента облечения общественного отношения в определенную правовую форму оно существует только в этой форме, произвольно сменить ее на другую невозможно. Правовая форма здесь настолько существенна, что ее отпадение в подавляющем большинстве случаев обозначает прекращение самого общественного отношения (очень точным в этой связи представляется замечание Ю. О. Чугунова о том, что "приоритет, несомненно, взаимодействующих общественной и правовой форм следует отдать правовой форме существования общественного отношения" <25>). Что касается отношения по предоставлению жилого помещения, то оно вообще существует исключительно в правовой форме. Действительно, если встать на позицию А. О. Молчанова, субъектами организационно-предпосылочной связи по предоставлению жилья будут административный орган и гражданин, объектом, видимо, - предоставление в будущем жилого помещения, содержанием - право гражданина состоять на учете, право сниматься с учета по собственной инициативе, право при наступлении очередности требовать издания ненормативного правового акта о предоставлении жилого помещения и корреспондирующие обязанности. В жилищном правоотношении социального найма полностью меняется качество субъектов - они уже не субъекты организационно-учетной деятельности, меняется объект правоотношения, наконец, правоотношение имеет совершенно иное содержание, а, как справедливо отмечается, "правовое отношение существует лишь в единстве элементов, его образующих" <26>. При смене всех элементов правоотношения ни в коей мере нельзя говорить о его "трансформации". Полная "замена" одной формы другой означает в любом случае прекращение одного правоотношения и возникновение другого. -------------------------------- <24> См. аргументацию и обзор иных точек зрения: Красавчиков О. А. Гражданское правоотношение - юридическая форма общественного отношения // Красавчиков О. А. Категории науки гражданского права. Избранные труды. Том 2. С. 7 - 25. <25> Чугунов Ю. О. Норма права и правоотношение (вопросы теории): Автореф. дис. ... кандидата юридических наук. М., 2004. С. 17. <26> Гонгало Б. М. Изменение жилищного обязательства // Актуальные проблемы жилищного права. Сборник памяти П. И. Седугина / Под ред. Е. С. Гетман и П. В. Крашенинникова. М., 2003. С. 30.

Все же представляется, что большой заслугой А. О. Молчанова стало то, что он сконцентрировал внимание на организационно-предпосылочном характере отношений по предоставлению жилых помещений, а не только на их отраслевой принадлежности. Думается, имеются все основания независимо от отраслевой принадлежности рассматривать правоотношение по предоставлению жилых помещений в качестве организационно-предпосылочного правоотношения, предваряющего правовую связь по договору социального найма жилого помещения. Факт существования данного правоотношения включается в юридический состав, влекущий возникновение жилищного правоотношения социального найма жилого помещения. Вместе с тем указанное организационное правоотношение имеет "свой" правообразующий состав. Причем в этот правообразующий состав входят как юридические факты, "поглощаемые" данным правоотношением, так и юридические факты-состояния (юридические факты - правоотношения), значение которых не исчерпывается созданием организационного правоотношения по предоставлению жилого помещения. В отношении жилых помещений муниципального жилищного фонда в юридический состав, влекущий возникновение жилищного правоотношения социального найма жилого помещения по смыслу ч. 1 ст. 49 ЖК РФ, входят прежде всего такие юридические факты - состояния, как малоимущность (в отношении жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъектов РФ этот юридический факт заменяется иными, указанными в специальных нормативных актах, это также, как правило, юридические факты - состояния, в данной статье они рассматриваться не будут) и нуждаемость в жилом помещении. В соответствии с ч. 3 ст. 52 ЖК РФ принятие на учет осуществляется на основании заявлений граждан. Подача малоимущим и нуждающимся гражданином заявления о постановке на учет является следующим элементом состава. Не вдаваясь в характеристику данного юридического факта, отметим только, что по своей юридической природе это либо односторонняя сделка, если рассматривать организационное правоотношение по предоставлению жилья в качестве гражданско-правового, либо одностороннее действие гражданина, влекущее возникновение административного правоотношения, если рассматривать правоотношение по предоставлению жилья в качестве административно-правовой связи. Законодатель не случайно в ч. 3 ст. 52 ЖК РФ употребляет выражение "заявление о принятии на учет". Думается, заявление направлено именно на создание организационного правоотношения по предоставлению жилого помещения, а не на вступление в жилищное правоотношение по использованию конкретного жилого помещения по договору социального найма. Заявление в правообразующей основе жилищного правоотношения социального найма "поглощается" возникшим на его основании организационно-предпосылочным правоотношением по предоставлению жилого помещения <27>. -------------------------------- <27> Об эффекте поглощения юридических фактов в составе см.: Рожкова М. А. Указ. соч. С. 27.

Следующим юридическим фактом является решение о принятии на учет, которое по своей природе является административным актом. В соответствии с ч. 3 ст. 54 ЖК РФ решение об отказе в принятии на учет может быть обжаловано в судебном порядке. В этом случае в юридический состав включается гражданско-процессуальный акт - решение суда о признании недействительным решения об отказе в принятии на учет (такое решение принимается в порядке гл. 25 ГПК РФ <28>). Думается, такое решение должно содержать указание на обязанность уполномоченного органа поставить гражданина на учет. Причем очередность предоставления жилого помещения должна определяться исходя из времени, когда орган должен был первоначально принять решение о постановке гражданина на учет, т. е. не позднее чем через тридцать рабочих дней со дня представления заявления с документами в уполномоченный орган. -------------------------------- <28> Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ (с изменениями от 30 июня 2003 г., 7 июня, 28 июля, 2 ноября, 29 декабря 2004 г., 21 июля, 27 декабря 2005 г., 5 декабря 2006 г., 24 июля, 2, 18 октября, 4 декабря 2007 г., 11 июня, 14, 22 июля 2008 г.) // Российская газета. N 220 от 20 ноября 2002 г., N 126 от 1 июля 2003 г., N 120 от 9 июня 2004 г., N 162 от 31 июля 2004 г., N 246 от 5 ноября 2004 г., N 290 от 30 декабря 2004 г., N 161 от 26 июля 2005 г., N 296 от 30 декабря 2005 г., N 275 от 7 декабря 2006 г., N 165 от 1 августа 2007 г., N 223 от 6 октября 2007 г., N 237 от 24 октября 2007 г., N 276 от 8 декабря 2007 г., N 128 от 18 июня 2008 г., N 153 от 18 июля 2008 г., N 160 от 30 июля 2008 г. См. также: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Свердловского областного суда от 15 января 2008 г., дело N 33-24/2008 // СПС "Гарант".

Поскольку дата постановки на учет имеет большое значение для определения очередности предоставления жилого помещения, следовало бы указанные положения закрепить на уровне ЖК РФ. Таким образом, в юридический состав, влекущий возникновение организационного правоотношения по предоставлению жилого помещения, включаются следующие юридические факты: малоимущность, нуждаемость, подача гражданином заявления, решение о постановке на учет и, в определенных случаях, решение суда. Субъектами данного правоотношения являются гражданин и уполномоченный орган (в Екатеринбурге, например, такими органами являются администрации районов города), целью - предоставление в будущем жилого помещения. В ЖК РФ упоминается только одно правомочие, входящее в правоотношение по предоставлению жилья, - право состоять на учете. Вместе с тем в содержание данного правоотношения необходимо включить и право на информацию о продвижении очереди на получение жилья, и право, которое можно назвать правом на определенную очередность, т. е. право состоять на учете в порядке очередности исходя из времени принятия граждан на учет (ст. 57 ЖК РФ). С указанными правами корреспондируют обязанности уполномоченного органа надлежащим образом осуществлять учет гражданина, предоставлять ему исчерпывающую информацию о состоянии очередности и строго соблюдать очередность в предоставлении жилых помещений по договорам социального найма. Кроме того, по смыслу п. 2 ч. 1 ст. 56 ЖК РФ граждане, состоящие на учете, обязаны представлять в орган, осуществляющий учет, сведения и документы, подтверждающие, что состояние малоимущности и нуждаемости не прекратилось, а уполномоченные органы вправе требовать представления соответствующих сведений, а также проверять наличие указанных обстоятельств. Так, в соответствии с п. 2 Порядка обновления списков граждан, состоящих на учете в качестве нуждающихся в предоставляемых по договорам социального найма помещениях муниципального жилищного фонда, действующего на территории Екатеринбурга <29>, администрации районов города, которые осуществляют учет, вправе при необходимости осуществлять дополнительную проверку жилищных условий очередников. В соответствии с пп. 1 и 2 указанного Порядка граждане ежегодно подтверждают распиской, что в ранее представленных сведениях не произошло изменений, либо, если такие изменения имели место, представляют новые сведения. В этом случае администрации районов должны осуществить проверку обоснованности отнесения гражданина к нуждающимся в жилом помещении с учетом новых представленных документов. При этом специальной комиссией, сформированной при администрации района, по результатам рассмотрения документов принимается решение об обоснованности (или необоснованности) отнесения гражданина к категории малоимущих и нуждающихся. А на основании этого решения гражданин может быть снят с учета в соответствии с пп. 2 п. 1 ст. 56 ЖК РФ. -------------------------------- <29> Приложение N 2 к Постановлению Главы Екатеринбурга от 26 июня 2006 г. N 569 "О мерах по организации ведения учета малоимущих граждан в качестве нуждающихся в предоставлении жилых помещений по договорам социального найма на территории МО "Город Екатеринбург" // Вечерний Екатеринбург. 2006. 11 июля. N 128.

Необходимо подчеркнуть, что снятие гражданина с учета - не право, а обязанность соответствующего органа, поэтому вряд ли есть основания рассматривать 30-дневный срок для принятия такого решения, установленный п. 2 ст. 56 ЖК РФ, как пресекательный и полагать, что по истечении этого срока снятие с учета невозможно. Этот срок установлен для того, чтобы обеспечить права иных лиц, состоящих на учете. Более того, имеет смысл прямо закрепить за этими лицами возможность требовать снятия с учета определенного лица, а в случае отказа - обращаться в суд с заявлением об оспаривании бездействия уполномоченного органа. Наступление очередности само по себе не прекращает организационное правоотношение по предоставлению жилья, оно несколько изменяет его содержание. Право состоять на учете и прочие связанные с ним права и обязанности остаются. Однако появляется право требовать от уполномоченного органа принятия решения о предоставлении жилого помещения. С принятием этого решения появляется право требовать заключения договора социального найма жилого помещения. И только после заключения такого договора относительно конкретного жилого помещения организационное правоотношение по предоставлению жилого помещения прекращается, поскольку цель его выполнена. Оно не трансформируется в жилищное правоотношение социального найма. Факт его существования до заключения договора социального найма рассматривается как необходимый юридический факт, входящий в правообразующую основу жилищного правоотношения социального найма. Достаточно интересна характеристика Р. А. Ханнановым правоотношений, возникающих в результате принятия административного акта о предоставлении жилья. Он указывал, что данный акт влечет два рода последствий: административно-правовые и гражданско-правовые. К административным он относит "обязанность домоуправления передать жилое помещение нуждающемуся в жилье", к гражданско-правовым - наделение гражданина правом требовать передачи квартиры. При этом "правовая связь между гражданином и домоуправлением носит гражданско-правовой характер" <30>. Причем это правоотношение является, по мнению автора, односторонним обязательством, т. е. таким обязательством, в котором гражданин наделен только правом требования, а домоуправление несет только обязанность по предоставлению жилья. Таким образом, если следовать логике Р. А. Ханнанова, возникает совсем уж уникальное правоотношение. В нем субъективному гражданскому праву потребовать предоставления жилого помещения соответствует субъективная административная обязанность (!) перед вышестоящим органом предоставить такое помещение. Жилищные правоотношения по предоставлению жилых помещений уникальны, но не до такой же степени! -------------------------------- <30> При этом по тексту диссертации автор вообще отрицал значение юридического факта за заявлением. С. 54.

Как представляется, принятие решения о предоставлении жилого помещения одновременно входит в правообразующую основу жилищного правоотношения социального найма и изменяет организационное правоотношение по предоставлению жилья, которое до заключения договора социального найма продолжит существовать в измененном виде, никакого одностороннего обязательства в классическом его понимании здесь не возникает. Р. А. Ханнанов правильно подчеркивает публично-правовую окраску обязанности по предоставлению жилого помещения, но это как раз и исключает вхождение этой обязанности в гражданско-правовое отношение. Если в конкретном споре выяснится, что договор социального найма жилого помещения заключен при отсутствии организационного правоотношения по предоставлению жилого помещения, договор социального найма должен быть признан ничтожным на основании ст. 168 Гражданского кодекса Российской Федерации <31> (далее - ГК РФ). ЖК РФ не содержит специальной нормы о выселении в данном случае, поскольку даже в соответствии с названием ст. 84 ЖК РФ "Выселение из жилых помещений, ПРЕДОСТАВЛЕННЫХ по договорам социального найма" ясно, что речь здесь идет о прекращении СУЩЕСТВУЮЩИХ правоотношений социального найма, говоря иными словами, под выселением понимается расторжение договора социального найма в одностороннем порядке (выделено мной. - М. Б.). В случае же отсутствия в основе правоотношения социального найма организационного правоотношения по предоставлению жилого помещения договор социального найма является ничтожным и в соответствии с п. 1 ст. 167 ГК РФ не влечет юридических последствий, на которые он направлен. Следовательно, в этом случае применяется п. 2 ст. 167 - двухсторонняя реституция. -------------------------------- <31> Российская газета. N 238 - 239. 1994. 8 декабря.

Как уже отмечалось, основным аргументом сторонников квалификации правоотношения по предоставлению жилого помещения в качестве гражданско-правового является инициативность, присущая такому правоотношению (гражданин сам решает, подавать или не подавать заявление, и может в любой момент прекратить правоотношение по предоставлению жилого помещения), а также отсутствие элементов власти и подчинения между органом и гражданином - юридическое равенство. Указанные признаки действительно традиционно рассматриваются как отличительные черты гражданских правоотношений в литературе <32>, нашли они и свое законодательное закрепление (ст. 2 ГК РФ). Таким образом, наличие указанных признаков действительно должно привести к выводу о гражданско-правовом характере правоотношений по предоставлению жилых помещений. Но присутствуют ли они на самом деле? -------------------------------- <32> См., например: Иоффе О. С. Правоотношение по советскому гражданскому праву // Избранные труды. Том 1. С. 62 - 68.

Возникновение правоотношений по инициативе одного из участников еще с необходимостью не означает гражданско-правовой характер этих отношений. О. С. Иоффе, например, называл этот признак "внешним", указывал, что он не может "считаться общим и специфическим признаком для всех гражданских правоотношений". Здесь будет нелишним вспомнить, что отношение по предоставлению жилья возникает на основании не одного только свободного изъявления воли гражданина, а, как отмечалось выше, на основании состава, в который, помимо заявления, включаются малоимущность, нуждаемость и решение органа местного самоуправления, принятое в рамках своей компетенции (административный акт). Между гражданином и уполномоченным органом действительно отсутствует непосредственная соподчиненность, но это не означает, что перед нами правоотношения, построенные по началам равенства. Как отмечается, "если бы орган, осуществляющий функцию организации и управления, являлся даже носителем обязанности в конкретном административном правоотношении, то поскольку эта обязанность, как и соответствующее ей право другой стороны, имеет своим объектом организационно-управленческую деятельность данного органа, постольку и в этом правоотношении носителем власти является данный орган..." <33>. Действительно, власть находит свое выражение не только в способности принудить лицо к чему-либо. Несомненно, гражданин, обращающийся в орган с заявлением о постановке на учет, находится в ситуации юридического неравенства с органом, осуществляющим этот учет. Не равный обращается к равному, а управомоченный к уполномоченному. -------------------------------- <33> Там же.

Таким образом, организационное правоотношение по предоставлению жилья является, с моей точки зрения, административно-правовым, и характер его с обновлением жилищного законодательства не изменился. Вместе с тем нельзя не признать, что данное правоотношение обладает существенной спецификой, поскольку оно направлено на создание правоотношения социального найма, имеющего гражданско-правовую природу. Это не могло не сказаться на правах и обязанностях, составляющих содержание данного правоотношения.

------------------------------------------------------------------

Название документа