Совершенствование системы управления лесами Российской Федерации

(Василишина М. И.) ("Экологическое право", 2012, N 6) Текст документа

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>

М. И. ВАСИЛИШИНА

Василишина М. И., главный специалист-эксперт Правового управления Федерального агентства лесного хозяйства.

Статья посвящена правовым вопросам совершенствования системы управления лесами Российской Федерации: анализируются система органов управления лесами, полномочия федеральных, региональных и муниципальных органов власти в области лесных отношений, правовые проблемы передачи полномочий федеральных органов власти региональным органам управления, проблемы управления лесами, расположенными на землях лесного фонда и землях иных категорий.

Ключевые слова: система органов управления, переданные полномочия, правовой режим, охрана и использование лесов, публичные интересы.

Article is devoted to legal questions of improvement of a management system of Russian Federation forests: the forests' management system is analyzed, as well as powers of federal, regional and municipal authorities in the field of forests' relations, legal problems of transfer of powers of federal authorities to regional ones, problems of management of forests located within forest lands and within other categories of lands.

Key words: management system of forests, the transferred powers, a legal regime, protection and use of forests, public interests.

В отрасли лесного права субъектами - носителями публичного интереса являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, от имени которых в лесные правоотношения вступают органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, правосубъектность которых определяется в соответствии с нормативными правовыми актами, устанавливающими их компетенцию. Государство-суверен несет обязанности по обеспечению публичных интересов и осуществляет управление лесами в виде "организаторской исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов" <1>. Такая деятельность направлена на выполнение государственных обязанностей, а существующие в праве механизмы способствуют ее надлежащему выполнению. Государство, действуя как суверен, самостоятельно определяет лесную политику, которая, в свою очередь, проявляется в распределении лесных ресурсов между субъектами правоотношений, установлении условий и порядка доступа к ним, разработке и внедрении механизмов их рационального и эффективного использования. -------------------------------- <1> Лунев А. Е. Теоретические проблемы государственного управления. М., 1974. С. 8.

Обязанности государства по обеспечению публичных интересов претворяются в жизнь непосредственно в виде обязанностей государственных органов и их должностных лиц. Конкретно установленные права и обязанности государственных органов и их должностных лиц являются главным условием достижения рационального использования и охраны лесов, поскольку именно от их деятельности в конечном счете будет зависеть сохранение лесных богатств и экологических систем. Как справедливо отмечает Б. Г. Розовский, структура органов управления природопользованием, организация контроля за исполнением закона во многом предопределяют эффективность природоохранного законодательства <2>. Данный принцип в равной степени действует в отношении природоресурсного законодательства, включающего в качестве элемента природоохранные нормы. Отсюда возникает институт государственного управления использованием и охраной лесов, который является совокупностью правовых норм, определяющих права и обязанности государственных органов по организации рационального использования лесов <3>. -------------------------------- <2> См.: Розовский Б. Г. Правовое стимулирование рационального природопользования: Дис. ... д-ра юрид. наук. Ворошиловград, 1983. С. 268. <3> См.: Фомина Л. П. Право собственности на землю и обеспечение рационального использования земли // Сельское хозяйство и право в СССР и Италии. М., 1977. С. 101 - 102.

Общая система управления лесами складывается из совокупности государственных органов, отвечающих за управление лесами в пределах возложенных на них или переданных им полномочий. Для исполнения возложенных на органы государственной власти полномочий устанавливается их дифференциация в зависимости от уровня власти. Особенностью действующего Лесного кодекса Российской Федерации <4> (далее - ЛК РФ) является выделение полномочий органов трех уровней власти - федерального, регионального и местного. К обязанностям государства в лице его органов всех уровней, в пределах их полномочий, установленных ст. 81 - 84 ЛК РФ, относится проведение мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов (ст. 19 ЛК РФ); разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов, ведение государственного лесного реестра (ст. 23 ЛК РФ); охрана и защита лесов (ст. 51 ЛК РФ); воспроизводство лесов (ст. 61 ЛК РФ) и др. -------------------------------- <4> См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.

Говоря о роли государства как участника лесных отношений, необходимо принимать во внимание двухуровневый характер государственной власти, которая складывается из власти федерального и регионального уровня. Разделение полномочий по управлению лесами между тремя уровнями власти: федеральной, региональной и муниципальной - закреплено в ст. 81, 82 и 84 ЛК РФ. Статья 83 ЛК РФ закрепила передачу отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации, фактически еще более расширив их компетенцию. Вопросы, касающиеся практической стороны осуществления субъектами Российской Федерации переданных им полномочий, урегулированы постановлениями Правительства Российской Федерации, а также нормативными актами ведомственного характера <5>. Действующий ЛК РФ определяет органы государственной власти субъектов Российской Федерации как основных участников лесных правоотношений. Именно они наделены фактическими полномочиями по реализации всех практических функций управления лесами. В таком случае можно говорить не о государстве в лице Правительства Российской Федерации как основном участнике лесных правоотношений, а о многочисленных органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации как основных участниках лесных правоотношений, реализующих государственное волеизъявление на местах. -------------------------------- <5> См., напр.: Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2006 г. N 837 "Об утверждении Правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений" // СЗ РФ. 2007. N 1 (2 ч.). Ст. 288; Приказ Минсельхоза России от 26 сентября 2008 г. N 443 "Об утверждении Порядка организации работы по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации по осуществлению государственного лесного контроля и надзора" // БНА ФОИВ. 2008. N 45 и др.

Закрепление полномочий органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений осуществлено ст. 81 ЛК РФ. В своем большинстве они представляют организационные меры по упорядочению, приведению к единообразию существующих лесных отношений посредством издания подзаконных актов уполномоченным органом исполнительной власти - Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) <6>, ранее - Федеральным агентством лесного хозяйства (Рослесхозом). -------------------------------- <6> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. N 404 "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 22. Ст. 2581.

До момента принятия Указа Президента Российской Федерации "О структуре федеральных органов исполнительной власти" <7> Федеральное агентство лесного хозяйства непосредственно подчинялось Правительству Российской Федерации и являлось федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области лесных отношений, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесных отношений. С момента вступления в силу названного Указа Рослесхоз находится в ведении Минприроды России, в связи с чем были изменены цели, задачи и полномочия Рослесхоза, закрепленные в Положении, утвержденном Правительством Российской Федерации <8>. -------------------------------- <7> См.: Указ Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2012. N 22. Ст. 2754. <8> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства" // СЗ РФ. 2010. N 40. Ст. 5068.

Обязанности по оказанию содействия в исполнении полномочий Федерального агентства лесного хозяйства остались возложенными на департаменты лесного хозяйства по федеральным округам - территориальные органы агентства <9>. -------------------------------- <9> См.: Приказ Рослесхоза от 28 февраля 2011 г. N 34 "Об утверждении Положений о департаментах лесного хозяйства по федеральным округам" // Документ официально опубликован не был. См.: СПС "КонсультантПлюс: ВерсияПроф".

Система управления лесным хозяйством находится в постоянной динамике. На государственном уровне не раз обсуждался вопрос о правовом статусе государственных органов управления лесами. Несмотря на многочисленные споры, исследователи в области лесоводства и лесного права всегда обосновывали необходимость существования самостоятельного центрального государственного органа управления лесами <10>, возглавляющего разветвленную систему подчиненных ему территориальных органов и организаций. Основной целью такого государственного органа должно быть эффективное управление лесными природными ресурсами, тогда как иные природные ресурсы должны находиться в ведении иных государственных структур. -------------------------------- <10> См.: Блинников Р. В. Правовой режим земель государственного лесного фонда в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 103 - 104.

На органы государственной власти федерального уровня возложены наиболее важные задачи: обеспечение планирования и прогнозирования в области использования, охраны и восстановления лесных ресурсов. При рассмотрении идеальной модели управления планирование и прогнозирование должны осуществляться на основании информации "снизу" (предложения лиц, использующих леса) и "сверху" (предложения государственных органов), которая в результате многократного изучения и сопоставления ресурсов и потребностей становится стратегией отрасли, или по-другому, основополагающим документом, который определяет оптимальную тактику взаимоотношения между социально-экономическим развитием общества и естественными ресурсами <11>. На государственных органах лежит важная задача определения объемов возможного изъятия лесных ресурсов, при условии отсутствия серьезных изменений природного равновесия и возможности причинения ущерба интересам нынешнего и будущего поколений людей от нерациональной эксплуатации природных объектов. -------------------------------- <11> См.: Розовский Б. Г. Указ. соч. С. 315.

Полномочия субъектов Российской Федерации в сфере лесного права реализуются в соответствии с правилами, устанавливаемыми федеральными органами власти, однако субъекты Российской Федерации имеют право самостоятельно принимать нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным к их компетенции ЛК РФ. К таким вопросам относятся утверждение порядка и нормативов заготовки, установление платы и порядка заключения договора купли-продажи гражданами древесины для собственных нужд (ст. 30 ЛК РФ), установление исключительных случаев заготовки древесины для обеспечения государственных и муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений (ст. 29 ЛК РФ), утверждение порядка заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд (ст. 33 ЛК РФ), утверждение порядка заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора ими лекарственных растений для собственных нужд (ст. 34 ЛК РФ), утверждение правил использования лесов для ведения охотничьего хозяйства (ст. 36 ЛК РФ); установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади лесного участка, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации (ст. 82 ЛК РФ), установление ставок платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации (ст. 82 ЛК РФ), утверждение порядка заготовки елей и (или) деревьев других хвойных пород для новогодних праздников (ст. 32 и 33 ЛК РФ), разработка и утверждение административных регламентов в случае отсутствия федеральных (ч. 10 ст. 83 ЛК РФ). Компетенция органов государственной власти субъектов по реализации определенных полномочий устанавливается в том числе Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <12>. -------------------------------- <12> См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Передача полномочий влечет за собой необходимость тесного сотрудничества органов государственной власти федерального и регионального уровня с целью обеспечения многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения возникающих потребностей в лесных ресурсах. Федеральное агентство лесного хозяйства осуществляет взаимодействие в области лесных отношений на основании соглашений с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Соглашение заключается на один год. Не позднее чем за один месяц до момента окончания его действия субъект Российской Федерации представляет отчет об исполнении соглашения. Содержание соглашения предусматривает возложение обязанностей на Федеральное агентство лесного хозяйства в виде оказания методической, организационной, консультативной и иной помощи субъекту Российской Федерации, необходимости учитывать позицию субъекта Российской Федерации при организации работ по постановке на государственный кадастровый учет лесных участков, при рассмотрении документов территориального планирования и включении лесных участков в земли населенных пунктов, а также при переводе лесных участков из категории земель лесного фонда в земли иных категорий, при координации работы по межрегиональному маневрированию силами и средствами пожаротушения субъектов Российской Федерации, иных обязанностей. К обязанностям субъекта Российской Федерации относится направление для проведения экспертизы проектов законов в области лесных отношений, организация взаимодействия и содействия в постановке на государственный кадастровый учет и в регистрации права Российской Федерации на лесные участки, расположенные в границах лесничеств (лесопарков) на территории субъекта Российской Федерации, организация содействия созданию единого информационного пространства лесной отрасли, единой информационной отраслевой системы, выполнение мер пожарной безопасности на прилегающих к лесному фонду территориях, выполнение мероприятий, согласованных с Рослесхозом по бюджетным проектировкам на соответствующий год, осуществление иных обязанностей. Двустороннее возложение обязанностей на органы государственной власти федерального и регионального уровня в соглашении позволяет конкретизировать и упорядочить закрепленные в нормах ЛК РФ положения, касающиеся передачи полномочий и возложения обязанностей на субъектов лесных правоотношений. В связи с большим объемом полномочий, передаваемых органам государственной власти субъектов Российской Федерации, особое значение приобретает контроль за их исполнением, в том числе контроль за правовым регулированием органами государственной власти субъектов Российской Федерации реализации переданных полномочий. Для его осуществления в 2010 г. были закреплены ч. 9 ст. 83 ЛК РФ право федерального органа исполнительной власти направлять обязательные для исполнения предписания об отмене нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации или о внесении в них изменений, а также право отмены правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия, в части, регулирующей осуществление переданных полномочий <13>. Для реализации полномочий Правительством Российской Федерации были установлены основания и порядок отмены правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации <14>. -------------------------------- <13> См.: Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. N 442-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 31. Ст. 54. <14> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 29 июня 2011 г. N 524 "Об утверждении Правил отмены правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия Российской Федерации в области лесных отношений" // СЗ РФ. 2011. N 28. Ст. 4217.

Необходимо отметить важную практическую значимость закрепленного механизма, содержание которого позволяет федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному в области лесных отношений, признать не соответствующим федеральному законодательству любой региональный правовой акт нормативного или ненормативного характера и в административном порядке потребовать внести в него изменения либо отменить его своим решением. Федеральным органам исполнительной власти не всегда удается уследить за всеми действиями органов исполнительной власти в регионах, в то время как данный механизм позволяет на основе информации, полученной от граждан, общественных объединений и организаций, после ее проверки вынести властное решение, являющееся обязательным для исполнения. Например, в случае издания приказа о предоставлении лесных участков для заготовки древесины в защитных лесах в противоречие действующему лесному законодательству. На муниципальном уровне органы местного самоуправления также обладают определенным объемом полномочий, закрепленных в ст. 84 ЛК РФ, которые должны согласовываться с положениями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <15>. Муниципальные органы исполнительной власти реализуют полномочия в отношении лесов, расположенных на землях населенных пунктов и определенных как городские леса. К ним относится владение, пользование, распоряжение лесными участками, осуществление муниципального лесного контроля, разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов, проведение муниципальной экспертизы проектов освоения лесов и иные полномочия, которые должны осуществляться в отношении городских лесов за счет средств муниципальных бюджетов. -------------------------------- <15> См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

К вопросам местного значения муниципальных образований, в частности поселений, городских округов, отнесена организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора согласно ст. 14, 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В то же время земли, занятые лесами, на которых находятся бытовые, промышленные отходы и мусор, территориально могут входить в пределы, например, городского округа, и соответственно обязанность по их сбору и вывозу будет возлагаться на городские администрации. Организация взаимодействия органов государственной власти федерального и регионального уровня не подразумевает привлечение к сотрудничеству муниципальных органов власти, что представляется существенным недостатком действующей системы управления лесами. Органы местного самоуправления словно оторваны от иных органов управления лесными ресурсами и должны исполнять полномочия в отношении городских лесов, в отношении которых у них может не хватать ни знаний, ни средств, ни навыков управления (в частности, по разработке административных регламентов, проведению экспертизы освоения лесов и других полномочий). Изолированность местных органов власти не может способствовать эффективности управления городскими лесами на землях населенных пунктов, которые в большинстве случаев наиболее важны для городского населения, составляют "легкие" городской агломерации. Включение в текст ЛК РФ статей, определяющих полномочия трех уровней власти, дополнено ст. 83, которая передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральные полномочия, которые ранее осуществлялись исключительно Российской Федерацией в лице федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных в области лесных отношений. Передавая большой объем полномочий на уровень субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, Российская Федерация фактически не оставляет за собой прав собственника лесов в субъективном смысле. И, как отмечают исследователи, теперь у государства не осталось полномочий пользования, владения и распоряжения лесами <16>. Действительно, ранее ст. 46 Лесного кодекса Российской Федерации 1997 г. <17> устанавливала право Российской Федерации владеть, пользоваться и распоряжаться лесным фондом, в то время как ст. 81 действующего ЛК РФ таких полномочий уже не содержит. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации С. А. Боголюбова, М. И. Васильевой, Ю. Г. Жарикова (под ред. С. А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - Проспект, 2010. ------------------------------------------------------------------ <16> См.: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный), 2009 / С. А. Боголюбов, М. И. Васильева, Ю. Г. Жариков и др. М.: Проспект, 2009. С. 247. <17> См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ // СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 610.

В. К. Быковский утверждает, что передача полномочий Российской Федерации должна происходить в обязательном порядке, исходя из буквального смысла нормы <18>, за исключением установленного в Кодексе случая передачи полномочий в отношении лесничеств и лесопарков, расположенных на границах территорий субъектов Российской Федерации, плотность населения которых в пятнадцать раз превышает среднюю плотность населения Российской Федерации. Передача полномочий по ст. 83 ЛК РФ подразумевается во всех случаях, при наличии или без наличия согласия со стороны субъектов Российской Федерации. -------------------------------- <18> См.: Быковский В. К. Использование лесов в Российской Федерации: правовое регулирование. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 51.

Одновременно с переподчинением Федерального агентства лесного хозяйства Минприроды России леса Московской области были переданы в управление органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации <19>, а именно вновь созданному Комитету лесного хозяйства Московской области. -------------------------------- <19> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 4 мая 2012 г. N 721-р "О передаче федерального бюджетного специализированного учреждения "Центрлес" и федерального государственного учреждения "Мособллес" // СЗ РФ. 2012. N 20. Ст. 2580.

Юридически передача лесов Московской области произошла путем отмены распоряжения Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2007 г. N 520-р <20>, включавшего Московскую область в перечень субъектов Российской Федерации, в отношении которых осуществление полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, указанных в ч. 1 ст. 83 ЛК РФ, не передавалось органам государственной власти субъектов Российской Федерации с 1 января 2008 г. -------------------------------- <20> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2007 г. N 520-р "Об утверждении Перечня лесничеств, лесопарков и субъектов Российской Федерации, в отношении которых осуществление полномочий Российской Федерации в области лесных отношений с 1 января 2008 года не передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2271. Утратил силу. См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 4 мая 2012 г. N 721-р <О передаче федерального бюджетного специализированного учреждения "Центрлес" и федерального государственного учреждения "Мособллес> // СЗ РФ. 2012. N 20. Ст. 2580.

Отмена указанного распоряжения означает, что с 4 мая 2012 г. полномочия Российской Федерации в области лесных отношений передаются органам государственной власти Московской области на общих основаниях, предусмотренных ч. 1 ст. 83 ЛК РФ. Передавая отдельные полномочия на уровень субъектов, Российская Федерация обеспечивает финансирование их исполнения за счет средств федерального бюджета, выделяемых в виде субвенций. Порядок расходования и учета переданных средств устанавливается Правительством Российской Федерации <21>. По мнению некоторых специалистов, децентрализация управления в такой форме является переходным этапом от монопольной собственности Российской Федерации на лесные земли к двум ее формам: региональной и федеральной <22>. Данная позиция с точки зрения современного законодательства представляется преждевременной, поскольку ст. 8 ЛК РФ закрепляет федеральную собственность на все лесные участки в составе земель лесного фонда, что означает возможность субъектов Российской Федерации оформить право собственности на лесные участки, находящиеся на землях иных категорий и соответственно не входящих в состав лесных земель. В такой ситуации возникает вопрос о распространении лесного законодательства на использование лесных участков в составе земель иных категорий и о принадлежности возникающих по поводу такого участка правоотношений к лесным правоотношениям. Скорее всего, отношения по поводу использования лесного участка на землях иных категорий в первую очередь будут относиться к земельным отношениям. -------------------------------- <21> К таким подзаконным нормативно-правовым актам относятся: Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2006 г. N 837 "Об утверждении Правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений" // СЗ РФ. 2007. N 1 (2 ч.). Ст. 288; Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2006 г. N 838 "Об утверждении Методики распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из Федерального фонда компенсаций для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. II). Ст. 289. <22> См.: Войцеховский М. Б., Мандыч А. Ф. Лесной план и будущее лесного хозяйства // Лесное хозяйство. 2010. N 1. С. 17.

Основные полномочия по управлению лесами на землях лесного фонда осуществляются органами государственной власти федерального и регионального уровня. В то же время в отношении лесов, расположенных на землях иных категорий, также должны проводиться мероприятия по охране, защите и воспроизводству. Леса на землях иных категорий находятся в ведении органов государственной власти, обладающих отдельными полномочиями в области лесных отношений. Система органов управления лесами Российской Федерации включает в себя не только государственные и муниципальные органы, реализующие полномочия в отношении лесов на землях лесного фонда, но и государственные органы, реализующие полномочия в отношении лесов на землях населенных пунктов, лесов на землях особо охраняемых природных территорий, лесов на землях обороны и безопасности. К таким государственным органам относится Министерство обороны, осуществляющее в пределах своей компетенции правомочия собственника имущества, закрепленного за Вооруженными Силами, а также правомочия в отношении земель, лесов, вод и других природных ресурсов, предоставленных в пользование Вооруженным Силам <23>. -------------------------------- <23> См.: Указ Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. N 1082 "Вопросы Министерства обороны Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3538.

С принятием Указа Президента Российской Федерации "О функциях Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Министерства экономического развития Российской Федерации" <24> Министерству природных ресурсов и экологии переданы функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесных отношений. Соответственно, в ведении Минприроды России объединились полномочия по реализации функций управления лесами, расположенными на землях особо охраняемых природных территорий и землях лесного фонда, в то время как последние исполнялись ранее Федеральным агентством лесного хозяйства, подчиненным Правительству Российской Федерации. -------------------------------- <24> См.: Указ Президента Российской Федерации от 27 июня 2012 г. N 906 "О функциях Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Министерства экономического развития Российской Федерации" // СЗ РФ. 2012. N 27. Ст. 3683.

Исходя из содержания п. 5.4.18 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, отдельные полномочия, которыми не наделено Министерство обороны в отношении лесов, расположенных на землях обороны и безопасности, осуществляет Рослесхоз. К ним относится федеральный государственный пожарный надзор и федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана). В свою очередь, Минприроды России осуществляет утверждение типовой формы, состава лесного плана субъекта Российской Федерации, порядка его подготовки в отношении лесов, расположенных на землях обороны и безопасности, по согласованию с Министерством обороны Российской Федерации. В настоящее время леса, расположенные на землях лесного фонда и землях особо охраняемых природных территорий, находятся в ведении Минприроды России, в то время как леса, расположенные на землях обороны и безопасности, остаются в ведении Минобороны России. Остающееся рассредоточение полномочий по управлению лесами на землях лесного фонда, землях особо охраняемых природных территорий и землях обороны и безопасности не способствует эффективному и рациональному управлению. Полномочия по охране, защите и воспроизводству лесов должны осуществляться органами, подготовленными для осуществления соответствующих функций, иное может привести к истощительному лесопользованию в лесах на землях иных категорий. Данный вывод справедлив и в отношении городских лесов. Решением возникшего вопроса может стать расширение полномочий Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации в отношении лесов, расположенных на землях иных категорий, с учетом всех правовых последствий данного решения, либо перевод таких земель в земли лесного фонда. Дополнительной мерой, которая может оказать положительный эффект на управление городскими лесами, является налаживание взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с муниципальными органами власти аналогично двустороннему взаимодействию, организованному с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Название документа