Экологическая функция государства. Детерминанта развития

ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ФУНКЦИЯ ГОСУДАРСТВА. ДЕТЕРМИНАНТА РАЗВИТИЯ <*>

С. Н. РУСИН

Русин С. Н., кандидат юридических наук, доцент.

В статье автор поднимает важные вопросы, касающиеся экологической функции государства: какова должна быть роль государства в воздействии на отношения в экологической сфере; можно ли и нужно ли все доверять государству; что в экологической сфере выходит за компетенцию государства и должно обеспечиваться человеком и обществом (является функцией человека и общества), органами местного самоуправления, а не государством? И приходит к выводу, что не все функции, возложенные на государство, оно способно выполнить.

Ключевые слова: экологическая функция государства, детерминанта развития, государство и общество, экономические и социальные условия, экологические права и интересы, излишние функции.

In the paper the author raises the topical issues regarding the ecological function of the state: what should be the role of the state in the impact on relations in the environmental field; is it possible and necessary to trust the state in this sphere; what in the environmental sphere is beyond the competence of the state and should be provided by the individual and society (is a function of the individual and society), local governments not the state? The author comes to the conclusion that the state is not able to perform all its functions.

Key words: ecological function of the state, determinant of the development, state and society, economic and social conditions, ecological rights and interests, unnecessary functions.

Теория функций государства дает очень многое для понимания того, что собой представляет это социальное явление, для установления содержания отдельных функций, для их классификации по различным основаниям. Однако, как справедливо отмечает С. В. Бабаев, "неплохо разработанная теория функций Советского государства в определенной своей части сохранила свою значимость, однако применительно к конкретным функциям явно устарела. Одни функции исчезли или существенно изменились; другие, находясь ранее в зачаточном состоянии, получили всемерное развитие" <1>. -------------------------------- <1> Бабаев С. В. Теория функций современного Российского государства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2001. С. 1.

Детерминантой современного развития функций государства являются существенные, во многом кардинальные изменения в экономической системе Российского государства, политических, социальных и иных условиях, произошедшие в конце XX в. и на рубеже XX - XXI вв. В этом смысле мы вновь имеем ситуацию, когда практика политической, экономической и социальной жизни идет впереди развития научной мысли, когда наука пытается лишь описать, подвести теоретическую базу под те изменения, которые уже произошли без учета мнения науки и разработанных теорий. Экологическая функция Советского государства, теоретическое осмысление которой началось в 60 - 70 годы XX в. в работах О. С. Колбасова, Ю. Б. Кравченко, Э. В. Гирусова <2>, также была детерминирована соответствующими экономическими, политическими и социальными условиями. -------------------------------- <2> См.: Колбасов О. С. Правовая охрана природы. М., 1976. С. 29; Кравченко Ю. Б. Охрана окружающей природной среды как функция Советского государства. Л., 1978. С. 24; Гирусов Э. В. Система "общество-природа" (проблемы социальной экологии). М., 1976. С. 21.

Основные экономические детерминанты заключались в том, что в Советском Союзе начались широкое освоение месторождений углеводородного сырья и поставки его в страны Западной и Восточной Европы. Средства, вырученные от продажи природных ресурсов, стали составлять существенную часть бюджета страны. Активно развивалась и экономика страны, промышленность которой требовала новых природных ресурсов во все возрастающих масштабах. В социальном плане во многих регионах стали нарастать экологические проблемы, связанные с загрязнением воздуха, вод, почв в процессе добычи и переработки природных ресурсов. В 1957 г. произошла авария на производственном объединении "Маяк", приведшая к радиоактивному загрязнению и экологической катастрофе во многих районах Южного Урала. Стали фиксироваться случаи заболевания населения, обусловленные негативным воздействием природной среды. Политическая составляющая признания наличия у Советского государства экологической функции имела как внешнюю, так и внутреннюю обусловленность. Внешнеполитический фактор заключался в том, что в странах "капиталистической системы" вопросам охраны окружающей среды стали уделять значительное внимание. В 1968 г. начал свою деятельность "Римский клуб" - неправительственное международное научно-исследовательское объединение, серьезное внимание уделившее и разработке экологических проблем. В 1972 г. в Стокгольме была проведена Первая Всемирная конференция ООН по окружающей среде. В 1983 г. создана Комиссия ООН по окружающей среде и развитию (ЮНЕП). Внутриполитический фактор выражался в том, что СССР провозглашался как общенародное государство, выражающее волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей страны (ст. 1 Конституции СССР 1977 г. <3>). В этих обстоятельствах игнорировать экологические проблемы внутреннего и международного характера государство не могло. -------------------------------- <3> См.: Конституция СССР от 7 октября 1977 г. // ВСНД и ВС СССР. 1977. N 41. Ст. 617.

Результатом научных изысканий, проведенных в рамках различных социальных наук, стала разработка достаточно стройной общественно-политической и правовой теории экологической функции Советского государства. В упоминавшихся выше работах О. С. Колбасова, Ю. Б. Кравченко, Э. В. Гирусова, а вслед за ними и других юристов, экономистов, экологов: С. С. Алексеева, М. И. Байтина, Т. Н. Радько, Н. И. Матузова, А. В. Малько, В. С. Нерсесянца, В. И. Черноголовкина, В. Н. Хропанюка, В. М. Чхиквадзе, В. Веснина, А. А. Голуба и Е. Б. Струковой, В. И. Данилова-Данильяна, И. Ю. Сизовой, В. А. Ланцева, Н. Ф. Реймерса - получили научное обоснование определение экологической (природоохранной) функции государства и ее содержание. В настоящее время предпринимаются серьезные усилия по развитию теории функций государства. Подтверждением тому является наличие широкого круга исследований этого явления. Вместе с тем до настоящего времени они не завершились разработкой стройных и непротиворечивых доктринальных представлений о функциях современного Российского государства, и экологической функции в том числе. Несмотря на то что только в рамках правовой науки экологическая функция государства уже в XXI в. явилась непосредственным предметом исследования около десятка диссертационных работ <4>, в том числе ряда докторских диссертаций, с успехом защищенных представителями различных научных школ, представляется, что полноценной доктрины экологических функций государства не существует до сих пор. -------------------------------- <4> См., напр.: Лапина М. А. Теоретические и организационно-правовые основы реализации экологической функции государства органами внутренних дел: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2002; Меркулов М. М. Проблемы экологической функции современного Российского государства: Теоретико-правовой аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2002; Кадомцева А. Е. Развитие экологической функции современного Российского государства и правовые формы ее осуществления: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999; Сизов В. Е. Экологическая функция государства и механизм ее реализации: Теоретико-правовой аспект: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005; Миронов В. С. Экологическая функция государства: понятие, содержание, формы и методы осуществления: Сравнительный анализ на примере России и Германии: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2007.

Исследовал экологическую функцию и автор статьи. На основании осмысления взглядов современных ученых она рассматривалась как основное направление деятельности государства, направленное на охрану окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности человека и иных объектов, экологическая безопасность которых обеспечивается государством, а также обеспечение рационального использования природных ресурсов <5>. -------------------------------- <5> См.: Русин С. Н. Организационно-правовые формы экологической деятельности Федеральной пограничной службы Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 26.

Вместе с тем упомянутые и большинство иных исследований находятся в прокрустовом ложе разработанных в советский период подходов к пониманию экологической функции. В них не получили осмысления новые детерминанты общественного развития, попытки по-новому осмыслить роль государства в современном обществе. Пока не нашли отражения в теории и практике государственного строительства и направлениях международного сотрудничества государств и последние достижения естественных наук, требующие по-новому оценить воздействие человеческой цивилизации на экосистему планеты Земля и экосистемного подхода к решению планетарных экологических проблем <6>. -------------------------------- <6> См., напр.: Данилов-Данильян В. И., Лосев К. С., Рейф И. Е. Перед главным вызовом цивилизации: Взгляд из России. М.: ИНФРА-М, 2009.

Предметом настоящей статьи не являются результаты естественных наук и их влияние на развитие теории экологической функции Российского государства. Исследуются лишь некоторые изменившиеся социальные институты. И в этой связи необходимо определиться прежде всего с вопросом о том, охватывает ли экологическая функция государства всю сферу общественных экологических отношений. Этот вопрос является наиважнейшим, имеющим принципиальное методологическое значение, так как от его решения зависит содержание этой (да и других тоже) функций государства. С позиции общей теории права и государства ответ простой. Конечно, нет, так как в демократическом государстве, кроме самого государства, есть иные социальные институты, а также граждане и общественные организации, которые действуют по собственной воле, иногда вместе с государством, иногда противопоставляя себя государству, иногда дополняя государство в тех или иных сферах общественной жизни. Вопрос этот решен и в Конституции Российской Федерации <7>, которая в гл. 4 устанавливает компетенцию Президента, в гл. 5 компетенцию Федерального Собрания, в гл. 6 компетенцию Правительства Российской Федерации, в гл. 8 компетенцию местного самоуправления, определяя одновременно, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ст. 3). Глава 2 Конституции России, устанавливающая основные права и свободы человека, должна оцениваться с учетом содержащегося в ст. 55 положения о том, что "перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина". -------------------------------- <7> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Рос. газ. N 237. 1993. 25 дек.

Отсюда следует, что права граждан (в том числе в экологической сфере) значительно шире правомочий государства, государственному регулированию подлежат не все общественные отношения, часть из них реализуется человеком с учетом правил, установленных иными регуляторами: моралью, нравственностью, культурой, религией, а значит, и экологическая функция государства не может охватывать своим содержанием всю указанную сферу. Кроме того, значительная часть экологических задач может и должна решаться органами местного самоуправления. Однако если перевести рассматриваемое теоретическое положение в плоскость практической политики, общественной жизни и практики правового регулирования, то ответ на поставленный вопрос не будет казаться столь очевидным. С одной стороны, современный человек, настроенный, кроме всего прочего, еще и достаточно критично по отношению к российскому государству, не желает отождествлять себя с последним, настаивая на своем обособлении от государства, наличии у него сфер как материальной, так и, конечно, духовной жизни, которые он желает и может осуществлять самостоятельно, без вмешательства государства. Опирается он при этом на наличие общества (гражданского общества), которое является первичным по отношению к государству и в связи с этим, как справедливо пишет М. Н. Марченко, "означает, прежде всего, что у общества всегда есть приоритет перед государством уже в силу природы их возникновения, имея в виду, что государство создается на базе общества, вырастает из него и изначально обусловливается характером общества, а не наоборот" <8>. -------------------------------- <8> Марченко М. Н. Соотношение гражданского общества и государства: вопросы теории // Журнал российского права. 2008. N 10.

С другой стороны, для граждан, по крайней мере, их значительного (даже подавляющего) числа, свойственна сегодня абсолютизация возможностей государства <9>, убеждение, что только оно может, а значит, и должно обеспечить и справедливость при распределении материальных благ, и организацию производства (того же бизнеса), и формирование культуры, морали и нравственности. При этом роль самого человека, общественных институтов занижается на уровне подсознания, формируется позиция стороннего наблюдателя за тем, как складываются и протекают общественные процессы. -------------------------------- <9> Например, родственник пассажира, погибшего в катастрофе самолета под Петрозаводском 21 июня 2011 г., в интервью TV-каналу эмоционально сказал: "Вы думаете летчики виноваты? Виновато государство, которое ничего не делает для нашей безопасности!"

Не получили серьезной научной проработки и вопросы разграничения экологических функций между органами государственной власти и органами местного самоуправления, которые в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти. В современных условиях это привело к тому, что в экологическую функцию государства и теоретики права, и органы законодательной и исполнительной власти стремятся включить решение всех задач в экологической сфере, вне зависимости от возможностей государства и без учета того обстоятельства, что часть этих задач должна решаться иными общественными институтами и гражданами. Упомянутые мною выше исследования экологической функции Российского государства приведены именно с такой позиции. Исследователи, как правило, не задаются вопросом о необходимости определять ее содержание с учетом последнего обстоятельства. Вместе с тем проблемы пределов полномочий государства, его возможности вмешиваться (влиять) в отдельные стороны общественной и частной жизни активно обсуждаются в обществе, в том числе правоведами, что свидетельствует об их актуальности, насущности. Широко представлены в научной литературе исследования ученых в области теории государства, конституционного, экологического права, в которых анализируются права граждан и их объединений, дается обоснование необходимости расширения этих прав. В исследованиях, проведенных прежде всего в рамках науки экологического права, разработана теория участия граждан и их объединений в выработке экологической политики государства, принятии экологически значимых решений <10>, установлении компетенции органов местного самоуправления в экологической сфере <11>. При этом ожидаемого вывода о необходимости не только обеспечить реализацию прав граждан, их объединений и органов местного самоуправления в экологической сфере, но и соразмерно ограничить экологические функции государства не делается. -------------------------------- <10> См., напр.: Анисимов А. П. Право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду // Гражданин и право. 2009. N 2; Боголюбов С. А. Соотношение публично-правовых и частноправовых средств в обеспечении экологических прав граждан // Журнал российского права. 2005. N 7; Матвеева Е. В. Правовой механизм реализации экологических прав граждан в России и Германии: вопросы терминологии // Экологическое право. 2010. N 2. С. 22 - 27; Васильева М. И. Публичные интересы в экологическом праве. М., 2003; Васильева М. И. Право граждан на доступ к природным ресурсам (общетеоретическое и межотраслевое обоснование) // Журнал российского права. 2012. N 3 и др. <11> См.: Васильева М. И. Охрана окружающей среды как функция органов местного самоуправления // Законодательство и экономика. 2006. N 5.

В контексте изложенного важно определить: какова должна быть роль государства в воздействии на отношения в экологической сфере, можно ли и нужно ли все доверять государству, что в экологической сфере выходит за компетенцию государства и должно обеспечиваться человеком и обществом (является функцией человека и общества), органами местного самоуправления, а не государством? Однозначных ответов на эти вопросы сегодня нет. Вместе с тем совершенно очевидно следующее: - модель развития экономики, построенная на использовании природных ресурсов без оглядки на потенциал природы <12>, изжила себя; -------------------------------- <12> См. подр.: Бринчук М. М. Потенциал природы как методологическое основание государственной экологической политики и экологического права // Экологическое право. 2010. N 3. С. 2 - 8.

- современное государство (и не только Россия) не может решать за все общество, за всех людей все вопросы в сфере взаимодействия общества и природы. С этим не согласно общество и к этому не готово государство; - попытки государства подменить собой (включить в себя) все институты общества являются несостоятельными; - общество и отдельный человек не должны передоверять государству решение всех задач (выполнение функций) в экологической сфере; - без общества и отдельной личности не могут быть решены задачи формирования экологической культуры, экологического правосознания, современной идеологии, которую бы восприняло все общество; - без участия общества не могут решаться вопросы использования природной среды, в том случае, если затрагиваются экологические интересы человека. Каким бы аморфным и безынициативным ни казалось общество, оно может и обязано участвовать в выработке экологически значимых решений; - поскольку местное самоуправление по своему определению обеспечивает решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения <13>, должно быть обеспечено их соразмерное участие в управлении охраной окружающей среды и использованием природных ресурсов; -------------------------------- <13> См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Статья 1 // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

- изменение экологического правосознания общества неизбежно скажется и на оценке государством и его элитой роли и значения природной среды как основы жизни и деятельности не только современного человека, но и наших потомков <14>. -------------------------------- <14> "Природные богатства России не то что кадастрово недооценены - они политически и философски недопоняты. Властью и бизнесом адекватно не осознан даже чисто производственный природно-ресурсный потенциал". См.: Гордин И. Производственные оптимумы страны богатейших ресурсов. Цит. по: Бринчук М. М. Указ. соч. С. 7.

Каково может быть практическое применение изложенных тезисов при разработке теории экологических функций государства? 1. Экологические функции государства должны быть оценены с учетом представлений о том, что они не могут охватывать всю сферу экологических отношений. 2. Подлежит выделению на основе научного анализа группа общественных экологических отношений <15> (возникающих в связи с осуществлением экологически значимых действий, принятием решений), в которых государство не участвует или участвует как равноправный субъект вместе с иными субъектами. Представляется, что участие государства в отношениях этой группы не образует его экологическую функцию. -------------------------------- <15> Автор исходит из представлений о том, что функции (основные направления деятельности) государства последнее может признавать за собой (определять для себя) и соответственно реализовывать лишь в том случае, если оно является субъектом соответствующих отношений.

3. Следует определиться также с кругом экологически значимых действий, решений, которые могут приниматься государством только с учетом мнения общества, граждан, проживающих на соответствующих территориях, органов местного самоуправления. По этим направлениям деятельности экологические функции государства коррелируют в зависимости от позиции иных социальных институтов (элементов общества). Предпочтительным при проведении такого анализа было бы абстрагирование от действующих норм экологического законодательства и чисто научное осмысление всех общественных отношений с целью выделения в них трех групп: 1) отношения, подлежащие регулированию государством, в том числе с использованием императивных и диспозитивных методов; 2) отношения, подлежащие регулированию государством, с обязательным учетом мнения общества, граждан; 3) отношения, которые не могут регулироваться государством и могут быть упорядочены путем использования иных регуляторов. Однако сделать это очень сложно, и, скорее всего, это задача не для одного исследователя. Вместе с тем такой предварительный анализ природоресурсного законодательства дает надежду на возможность получения общего положительного результата. Наиболее разработанным в науке и реализованным в законодательстве является вопрос о выделении круга отношений, регулирование которых осуществляется государством с обязательным участием общества, граждан, муниципальных образований. К таким отношениям следует отнести уже предусмотренные законодательством случаи участия граждан и их общественных объединений в принятии решений об использовании и охране природных ресурсов. Так, например, Земельным кодексом Российской Федерации <16> (ст. 1), Водным кодексом Российской Федерации <17> (ст. 3), Лесным кодексом Российской Федерации <18> (ст. 1), Федеральным законом "О животном мире" <19> (ст. 12) установлено, что к принципам соответственно земельного, водного, лесного законодательства, принципам государственного управления в области охраны и устойчивого использования объектов животного мира относится участие граждан, общественных объединений в решении вопросов прав на эти природные ресурсы, а также их использования. Статья 10 Федерального закона "О животном мире" предусматривает, кроме того, участие граждан и общественных объединений в охране и использовании животного мира, сохранении и восстановлении среды его обитания. -------------------------------- <16> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147. <17> См.: Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381. <18> См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278. <19> См.: Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.

Вместе с тем эти нормы носят в основном декларативный характер и требуют конкретизации. Одним из направлений развития природоресурсного законодательства в этом аспекте может быть включение в процедуры принятия всех решений об использовании природных ресурсов правил, установленных для коренных малочисленных народов (ст. 7, 31 Земельного кодекса Российской Федерации, ст. 54 Водного кодекса Российской Федерации, ст. 48 Лесного кодекса Российской Федерации, ст. 48, 49 Федерального закона "О животном мире"). Предоставление всем гражданам и общественным объединениям схожих полномочий в отношении природных ресурсов, несомненно, повысит степень участия общества и уменьшит участие государства в решении экологических задач. Активно развивается в последнее время и такой способ участия граждан в управлении природными ресурсами, как развитие общественного контроля за их использованием добровольными народными инспекторами рыбоохраны <20>, обеспечение сохранения лесных ресурсов путем создания добровольных пожарных команд и др. Замечу, кстати, что возрождение указанных и иных форм участия граждан в использовании и охране природных ресурсов является одним из фактов, свидетельствующих, что государство осознает пределы своих возможностей, у руководства страны зреет понимание необходимости передачи части экологических функций обществу, гражданам, органам местного самоуправления. -------------------------------- <20> См.: Материалы заседания общественных объединений любительского и спортивного рыболовства с участием Председателя Правительства Российской Федерации В. В. Путина 11 января 2012 г.

Значительных усилий требует оценка (переоценка) представлений о целесообразности некоторых экологических функций государства (группа отношений, регулируемых государством). Одной из самых спорных экологических функций государства, на мой взгляд, является государственный учет и государственная регистрация права на природные объекты (ресурсы). Они осуществляются в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <21>, Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости" <22> и актами природоресурсного законодательства (ст. 25, 70 Земельного кодекса Российской Федерации, ст. 31 Водного кодекса Российской Федерации, ст. 92, 93 Лесного кодекса Российской Федерации, ст. 28, 30 Закона Российской Федерации "О недрах" <23>). -------------------------------- <21> См.: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" // СЗ РФ. N 30. Ст. 3594. <22> См.: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017. <23> См.: Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" // ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834.

Возьмем для примера учет земель. Только в современной России (начиная с 1991 г.) предпринималось несколько серьезнейших попыток сдвинуть с места махину с названием "Государственный земельный кадастр". Принимались специальные целевые программы <24>, был разработан и применялся специальный закон <25>, ежегодно выделяются достаточно большие средства на учет земель, на содержание необходимого для выполнения государственной функции аппарата. -------------------------------- <24> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 г. N 932 "Об утверждении Федеральной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра" // СЗ РФ. 1996. N 33. Ст. 4003; Постановление Правительства Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 745 "Об утверждении Федеральной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2008 годы)" // СЗ РФ. 2001. N 45. Ст. 4265. <25> См.: Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" // СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149. Утратил силу. См.: Федеральный закон от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" // СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2251.

Существенных сдвигов за прошедшие 20 лет не произошло. Причем, желая выполнить эту функцию наилучшим образом, государство связало с учетом земель и регистрацией прав на них столько правовых последствий, что отсутствие кадастра на протяжении последних двух десятилетий создает очень серьезные препятствия как для бизнеса, так и для решения самим государством важнейших задач. Так, например, очень сложной является проблема оформления прав на земельные участки для размещения объектов обороны и безопасности, особенно в отдаленных местностях, на побережье Северного Ледовитого океана. Выполняя государственную задачу в соответствии с федеральными целевыми программами, соответствующие объекты могут быть построены, но права на них невозможно будет зарегистрировать, а значит, у государства не будет оснований для выделения средств на их содержание. Если эти средства все же будут выделены, то такие решения "тянут" на злоупотребление, за которое должна наступить ответственность. Возложив на себя функции и не выполнив их, государство ставит сотни тысяч субъектов земельных отношений (в том числе государственные органы и учреждения, государственных служащих) в положение заведомых правонарушителей, создает предпосылки для коррупции. Все предпринятые в последние годы попытки изменить ситуацию к положительным результатам не привели. Даже отдельная задача - упрощение процедуры оформления прав на земельные участки граждан, предоставленные им для индивидуального жилищного и дачного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и огородничества (так называемая дачная амнистия) не была решена успешно <26>, несмотря на наличие политической воли руководства страны и принятие специального Закона <27>. -------------------------------- <26> См., напр.: Макаров Г. П. Еще раз о "дачной амнистии" // Гражданин и право. 2009. N 5, 6. <27> Федеральный закон от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" // СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2881.

Одной из причин такого положения дел может быть возложение государством на себя излишней функции. Вполне возможно, что эту функцию следует передать органам местного самоуправления, сузив сферу их компетенции до ведения учета только используемых земель и исключив из кадастрового учета земли лесного фонда, неосвоенные земли районов Крайнего Севера и другие подобные земли. При этом возможно упрощение процедур межевания земли, составления кадастровых планов и иных землеустроительных документов, а также сокращение их числа. Схожая ситуация сложилась, на мой взгляд, и с лицензированием природопользования. Оставив за собой право собственности на природные ресурсы, государство вполне может делегировать полномочия (функции) по организации использования большинства из них органам местного самоуправления. Приведенные примеры являются лишь примерами, использованными автором для обоснования выдвинутого выше тезиса о необходимости пересмотра состава экологической функции государства. Конечно же, этот тезис требует более тщательной всесторонней проработки и обоснования на основе анализа всего природоресурсного и природоохранного законодательства. Отдельно в процессе оценки содержания экологической функции государства должна быть изучена проблема участия граждан, общества в формировании экологической культуры, экологического правосознания, современной идеологии. Представляется, что и эти направления экологической деятельности образуют функцию не только государства, но и других социальных институтов. Опасаясь сбиться с науки на публицистику, тем не менее закончу тем, с чего начал. В мире и России идут глобальные изменения <28>. Сложившиеся представления о роли и месте государства, его функциях претерпевают изменения. Сфера деятельности государства объективно сужается. Появляются новые группы общественных отношений. Развивается гражданское общество. В этих условиях все больше в нашей жизни зависит от человека. Осмысление функций государства на основе детерминанты развития общества является насущной научной задачей. -------------------------------- <28> О глобализации и задачах развития экологического законодательства см., напр.: Боголюбов С. А. Глобализация и развитие экологического законодательства // Журнал российского права. 2004. N 5.

Название документа