Создание системы экологического нормирования в условиях развития экологического законодательства Российской Федерации

СОЗДАНИЕ СИСТЕМЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО НОРМИРОВАНИЯ В УСЛОВИЯХ РАЗВИТИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>

Ю. Г. МАКСИМОВА

Максимова Ю. Г., начальник отдела правового обеспечения Федерального государственного унитарного предприятия "Научно-исследовательский институт гигиены, профпатологии и экологии человека" Федерального медико-биологического агентства (ФГУП "НИИ ГПЭЧ" ФМБА России).

В статье рассмотрены вопросы создания системы экологического нормирования при кодификации экологического законодательства Российской Федерации, предлагаются пути решения проблем повышения эффективности правового регулирования в сфере охраны окружающей среды и здоровья человека.

Ключевые слова: окружающая среда, экологическое нормирование, экологическое законодательство, нормативы качества окружающей среды, нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, здоровье человека, Экологический кодекс, наилучшая доступная технология, правовое регулирование, химически опасный объект, экологическая безопасность.

In article questions of creation of system of ecological rationing are considered at codification of the ecological legislation of the Russian Federation, solutions of problems of increase of efficiency of legal regulation in the sphere of environmental protection and health of the person are offered.

Key words: environment, environmental regulation, environmental legislation, environmental quality standards, standards of permissible impact on environment, human health, environmental code, the best available technology, legal regulation, chemically dangerous object, ecological safety.

Повышение эффективности применения экологического законодательства невозможно без экологического нормирования как инструмента обеспечения соблюдения норм права по охране окружающей среды и здоровья человека. При установлении нормативов качества окружающей среды необходимо учитывать такие критерии, как здоровье человека, отдаленные последствия вредных нормированных воздействий, кумулятивное воздействие всех факторов на человека и окружающую среду. В соответствии со ст. 19 Федерального закона "Об охране окружающей среды" <1> нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. При этом под воздействием понимается антропогенная деятельность, вносящая физические, химические, биологические и другие изменения в окружающую среду. -------------------------------- <1> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

Природоохранные нормативы определяются как установленные нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на нее, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие. По действующему законодательству нормативы в области охраны окружающей среды устанавливаются в отношении к каждой природной среде отдельно - атмосферному воздуху, воде, почве. Такой подход не учитывает перемещения загрязняющих веществ из одной среды в другую, их накопления и суммарной концентрации в окружающей среде. В результате работы над созданием проекта Экологического кодекса обозначился новый подход к решению многих вопросов. Экологическое нормирование поставлено в основу создания нового правового механизма, позволяющего оценивать состояние не только отдельных природных сред, но и окружающей среды в целом. Понятие "экологическое нормирование" объединяет в себе любые количественные ограничения результатов хозяйственной деятельности человека в отношении к окружающей среде. В процессе экологического нормирования должны учитываться как интересы окружающей среды, так и человека. Для атмосферного воздуха предусмотрено два вида нормативов качества - гигиенические и экологические. Гигиенические устанавливаются для территорий населенных пунктов и территорий предприятий, а экологические для остальных территорий. Аналогичным образом необходимо подходить и к нормированию водных объектов с учетом их использования, территориального расположения и возможного причинения ущерба окружающей среде и здоровью человека. Начало развития института нормирования в нашей стране в 30-е годы прошлого столетия основывалось на принципе антропоцентризма. Ранее других были установлены нормативы приемлемых для человека условий окружающей среды, и прежде всего производственной. Тем самым было положено начало работам в области санитарно-гигиенического нормирования, которое осуществляется в настоящее время в соответствии с Федеральным законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" <2>. -------------------------------- <2> См.: Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" // СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650.

Современная концепция экологического нормирования заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, иных нормативов в области охраны окружающей среды, в частности санитарно-гигиенических нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды <3>. Данное утверждение основано на п. 2 ст. 19 Федерального закона "Об охране окружающей среды". Тем самым санитарно-эпидемиологические нормативы рассматриваются в составе экологического нормирования. -------------------------------- <3> См.: Гарин В. М. и др. Обращение с опасными отходами: Учеб. пособие. М.: ТК "Велби"; Изд-во "Проспект", 2006. С. 59.

В целях систематизации и повышения эффективности экологических нормативов необходимо устранить ряд проблем в действующем законодательстве. Так, в ст. 21 Федерального закона "Об охране окружающей среды" предусмотренные нормативы качества окружающей среды устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов при отсутствии учета одного из основных критериев, здоровья человека. В ранее действовавшем Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" <4> такой критерий присутствовал: "Нормативы предельно допустимых концентраций... устанавливаются для оценки состояния окружающей природной среды в интересах охраны здоровья человека...". Также при разработке нормативов качества окружающей среды необходимо учитывать отдаленные последствия вредных воздействий. Выполнение этих задач невозможно без устранения действующего в настоящее время методологического подхода к разработке нормативов качества окружающей среды, который заключается в установлении нормативов применительно к атмосферному воздуху, воде и другим объектам без учета одновременного кумулятивного воздействия на человека. Вместе с тем в последнее время широкое распространение получило установление наряду с нормативами предельно допустимых выбросов (ПДВ) и сбросов (ПДС) загрязняющих веществ также лимитов временно согласованных выбросов (ВСВ) для источников загрязнения, которые без совершенствования технологий не могут выполнить ПДВ и ПДС, на таких территориях не обеспечивается качество окружающей среды и право каждого на благоприятную среду обитания. В этой связи представляется необходимым ужесточить требования, направленные на соблюдение этих нормативов, устанавливаемых сроком на 5 - 10 лет. Для этого следует создать правовые механизмы, обеспечивающие соблюдение такого режима, при котором в течение установленного срока должна быть модернизирована технология производства либо построены очистные сооружения при одновременном переходе предприятия именно в этот срок на соблюдение предельно допустимых нормативов (ПДВ и ПДС). Эти меры будут способствовать обеспечению качества окружающей среды при условии осуществления надлежащего государственного экологического контроля, эффективность которого на сегодняшний день отсутствует <5>. -------------------------------- <4> См.: Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" // ВСНД и ВС РФ. 1992. N 10. Ст. 457. <5> См.: Вершило Н. Д. Эколого-правовые основы устойчивого развития: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М.: РАН ИГП, 2008. С. 24.

Функциональное назначение системы экологических нормативов может быть реализовано только при условии обеспечения полноты правового регулирования в области охраны окружающей среды, установленных в законодательных и иных нормативно-правовых актах. Только при этом условии можно говорить о реализации основных принципов охраны окружающей среды, в том числе об обеспечении благоприятных условий жизнедеятельности человека. До настоящего времени не разработаны нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, а также порядок их применения согласно ст. 27 Федерального закона "Об охране окружающей среды". Одним из наиболее эффективных подходов к созданию системы экологического нормирования считается постепенное внедрение системы нормирования воздействия на окружающую среду по принципу наилучших доступных технологий. Такой подход к нормированию в области охраны окружающей среды уже не одно десятилетие реализуется в европейских странах. Наиболее эффективно применение наилучших доступных технологий по таким направлениям, как предупреждение загрязнения окружающей среды, контроль производственной и инвестиционной деятельности, стимулирование развития эколого-дружественных производств экономическими и административными средствами <6>. -------------------------------- <6> См.: Редникова Т. В. Понятие "наилучшая существующая технология" в праве зарубежных стран // Экологическое право. 2009. N 4. С. 25.

С позиции "наилучших доступных технологий" возможно построить систему контроля загрязнений окружающей среды при развитии производственной деятельности и методов эксплуатации объектов, которые указывают на пригодность определенных технологий в целях создания основы для определения предельных величин выбросов, предназначенных для предотвращения или сокращения выбросов в окружающую среду в целом. При этом под технологиями понимается не только эксплуатация производственного объекта, но и способы проектирования, строительства, ввод и вывод объекта из эксплуатации. Опыт европейских стран по созданию экологически чистых технологий по принципу "наилучших доступных технологий" должен быть учтен при построении новой модели экологического нормирования в Российской Федерации, позволяющей создать условия для формирования заинтересованности в переходе на использование наилучших с позиции охраны окружающей среды технологий <7>. -------------------------------- <7> См.: Хлуденева Н. И. Система природоохранного нормирования в России: направления модернизации // Журнал российского права. 2011. N 12.

Наибольшую экологическую угрозу несут в себе опасные химические вещества, в частности опасные химические производства. Экологические, гигиенические, токсикологические и медицинские научно-практические исследования, проводимые ФГУП "НИИ ГПЭЧ" ФМБА России, в том числе и в рамках выполнения Федеральных целевых программ "Национальная система химической и биологической безопасности Российской Федерации", "Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации", "Промышленная утилизация вооружения и военной техники", позволили комплексно подойти к решению поставленных задач в области выявления причинно-следственных связей между состоянием окружающей среды и изменением состояния здоровья в динамике наблюдения и разработки соответствующих управленческих решений. Кроме того, разработанная в рамках реализации Федеральной целевой программы "Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации" система природоохранительных и здоровьесберегающих мероприятий применительно ко всему жизненному циклу функционирования объектов хранения и уничтожения химического оружия, учитывающая требования не только законодательства Российской Федерации, но и международных соглашений, может рассматриваться как модель национальной системы экологической безопасности Российской Федерации. В этой связи институтом были разработаны нормативно-методические документы, направленные на обеспечение химической безопасности производственной и окружающей среды, сохранения здоровья человека. Проблемы развития экологического законодательства и обеспечения экологической безопасности нашего государства должны устраняться посредством большего привлечения ученых различных направлений, в том числе юристов-экологов, для работы по подготовке законопроектов, а также подзаконных нормативно-правовых актов. Помимо вопросов, относящихся к созданию системы экологического нормирования в Российской Федерации, существуют и проблемы в отношении создания эффективного механизма правового регулирования, связанного с защитой окружающей среды и здоровья человека. Несмотря на принятие многочисленных федеральных законов и подзаконных актов, негативное воздействие на окружающую среду от хозяйственной деятельности в нашей стране не уменьшается. Создание системы экологической безопасности государства невозможно без определения приоритетных направлений развития в этой области и организации комплексного подхода в решении поставленных задач. Для этого необходимо создание Федеральной целевой программы "Обеспечение экологической безопасности в Российской Федерации". Экологическая безопасность определяется как состояние защищенности человека, общества, государства и окружающей природной среды от негативного природного и техногенного воздействия, обеспечиваемое организационно-правовыми, экономическими, научно-техническими и иными средствами <8>. -------------------------------- <8> См.: Веденин Н. Н. Экологическая безопасность как институт экологического права // Журнал российского права. 2001. N 12.

Обеспечение экологической безопасности является обязанностью органов государственной власти и местного самоуправления, которая основывается на закрепленном в ст. 42 Конституции Российской Федерации <9> праве граждан страны на благоприятную окружающую среду, получение достоверной информации о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением здоровью или имуществу самого гражданина, а также членам его семьи. Согласно Закону Российской Федерации "О безопасности" <10> основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей. -------------------------------- <9> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Рос. газ. N 237. 1993. 25 дек. <10> См.: Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности" // ВСНД и ВС РФ. 1992. N 15. Ст. 769.

Право на экологическую безопасность может быть реализовано путем создания Федеральной целевой программы "Обеспечение экологической безопасности в Российской Федерации". Необходимо принять Федеральный закон "Об экологической безопасности". В отсутствие такого Закона на федеральном уровне в субъектах Российской Федерации не предпринимаются попытки принятия единых региональных законов, посвященных проблемам обеспечения экологической безопасности на уровне субъекта. На уровне субъектов Российской Федерации отсутствуют региональные приоритетные проекты, посвященные вопросам обеспечения экологической безопасности. Особую угрозу экологической безопасности страны представляют промышленные объекты, и в первую очередь опасные химические объекты, большинство которых находятся в частной собственности. Такие объекты должны находиться под особым контролем государства и должны быть исключены из планов приватизации предприятий, по крайней мере до той поры, пока в стране не будут на законодательном уровне определены вопросы их экологически безопасного функционирования. В настоящее время налаживание жесткого контроля со стороны государства за соблюдением ими природоохранного законодательства наталкивается на проблему роста коррупции в среде государственных органов, осуществляющих контроль. Кроме того, действующее законодательство содержит несоизмеримо мягкие санкции к нарушителям природоохранного законодательства. В большинстве случаев данные санкции не представляют экономическую проблему для правонарушителей. В этой связи можно сказать, что недостаточно используется зарубежный опыт в части обеспечения экологической безопасности государства и борьбы с правонарушениями в области охраны окружающей природной среды. Разрешение указанных проблем формирования и реализации Федеральной целевой программы "Обеспечение экологической безопасности в Российской Федерации" потребует разработки и внедрения ряда последовательных мероприятий. Прежде всего, необходимо создать единый координационный центр по формированию и контролю за реализацией мероприятий в рамках программы, наделив его реальными полномочиями. Возможно, следует наделить такими полномочиями Совет Безопасности Российской Федерации. Кроме того, следует принять Федеральный закон "Об экологической безопасности", в котором необходимо дать определение понятию экологической безопасности как состоянию экологической защищенности человека, общества, государства и окружающей природной среды от негативного природного и техногенного воздействия, обеспечиваемому организационно-правовыми, экономическими, научно-техническими и иными средствами. На уровне субъектов Российской Федерации следует принять региональные законы об экологической безопасности, детализировав полномочия региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления в данном вопросе. Следует ужесточить государственный надзор за обеспечением экологической безопасности, необходимо значительно увеличить уголовные санкции за экологические преступления, восстановив в Уголовном кодексе Российской Федерации институт конфискации имущества в качестве основного и дополнительного видов уголовного наказания. Реализация вышеназванных мероприятий позволит в значительной мере разрешить наиболее актуальные проблемы охраны окружающей среды и здоровья человека, создать единый механизм конституционно-правового регулирования вопросов экологической безопасности.

Название документа