Материальные предпосылки возникновения правоотношений, связанных с выкупом земельного участка для государственных или муниципальных нужд

МАТЕРИАЛЬНЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ПРАВООТНОШЕНИЙ, СВЯЗАННЫХ С ВЫКУПОМ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

А. Н. ТИХОНОВ

Тихонов А. Н., старший преподаватель кафедры гражданского права УрГЮА.

Рассматриваются материальные предпосылки возникновения правоотношений, связанных с выкупом земельного участка для государственных или муниципальных нужд.

Ключевые слова: выкуп земельного участка для государственных или муниципальных нужд, материальные предпосылки, государственные или муниципальные нужды, общеполезность.

Material prerequisites for legal relationships associated with the redemption of a plot of land for state or local needs A. N. Tikhonov

Material prerequisites for legal relationships associated with redemption of plot of land for state or local needs are considered.

Key words: redemption of plot of land for state or local needs, material conditions, state or local needs, public benefit.

В основе возникновения правоотношений по выкупу земельного участка для государственных и муниципальных нужд, как и в основе всякого иного правоотношения, лежат определенного рода потребности. О. А. Красавчиков писал: "Потребность выступает как внутренняя "пружина", побуждающая человека к действиям, а удовлетворение той или иной потребности есть уже определенный результат действий. Потребность порождает желание, первый шаг к реализации которого требует прежде всего постановки цели, выбора средств, организации действий по достижению цели" <1>. -------------------------------- <1> Красавчиков О. А. Юридические факты в советском гражданском праве // Категории науки гражданского права: избр. тр.: В 2 т. М.: Статут, 2005. Т. 2. С. 54. (Классика российской цивилистики.)

Для удовлетворения той или иной потребности субъекты вступают в различные общественные отношения. Рассматривая потребности в качестве побуждающего к определенным действиям фактора, наука гражданского права использует такую категорию, как материальные предпосылки движения гражданских правоотношений <2>. Это обусловлено тем, что научное понимание социальных явлений в целом не может быть почерпнуто, выведено из узкого замкнутого круга юридических категорий, вне связи с материальной основой, с материальными факторами развития общественных отношений <3>. Тем самым и возникает необходимость выделения в рамках фактической основы правоотношений их материальных предпосылок. -------------------------------- <2> "...Материальные предпосылки движения советских социалистических гражданских правоотношений - это потребности лиц и те производственные (экономические) отношения, в которые они вступают для получения соответствующих материальных и иных благ в целях удовлетворения своих потребностей. При этом не имеет значения, идет ли речь об удовлетворении материальных или духовных потребностей, потребностей отдельного человека или коллектива, естественных потребностей или потребностей производства" / Красавчиков О. А. Указ. соч. С. 56. <3> Красавчиков О. А. Указ. соч. С. 51.

В качестве материальной предпосылки возникновения отношений, направленных на принудительный выкуп земельного участка для государственных и муниципальных нужд, выступают государственные (общественные) нужды. Гражданское законодательство, говоря о принудительном выкупе земель, не дает определения государственных и муниципальных нужд. В правоприменительной же практике под государственными или муниципальными нуждами предлагается понимать потребности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, связанные с обстоятельствами, установленными соответственно федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации, удовлетворение которых невозможно без изъятия земельных участков (например, выполнение международных обязательств Российской Федерации, размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов их размещения, застройка в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений) <4>. Иначе говоря, это публичные нужды, удовлетворение которых идет на пользу либо всего населения страны, либо жителей муниципального образования или региона. Удовлетворяя те или иные государственные или муниципальные нужды, уполномоченный на то орган власти должен действовать в общественных интересах. -------------------------------- <4> См.: подп. "в" п. 20 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Однако понятие "интерес" нельзя считать однозначным. С одной стороны, орган власти или самоуправления наделен публичными полномочиями, и в этом смысле удовлетворяемый им интерес означает и выражает прямую выгоду для населения, которое он представляет. Но, с другой стороны, в отношении принадлежащего ему имущества он может действовать как обычный собственник, стараясь извлечь из него максимум дохода. Отсюда неодинаковое толкование используемого законодателем понятия "государственные (муниципальные) нужды". Эти нужды могут выражать как публичные потребности, так и частно-хозяйственные интересы названных органов. В первом случае они направлены на удовлетворение потребностей граждан (например, прокладка новой автодороги улучшает транспортное обслуживание населения). Во втором же случае цель земельной операции - денежные интересы соответствующего административно-территориального образования (например, строительство кинотеатра или ипподрома для последующей его сдачи в аренду) <5>. -------------------------------- <5> Евстигнеев В. А. Собственность на землю в фокусе интересов // Журнал российского права. 2004. N 8.

Н. А. Сыродоев считает, что понятие "государственные и муниципальные нужды" не всегда отражает действительные потребности общества, а потому целесообразно было бы вернуться к понятию "общественные нужды". Он пишет, что понятия "нужды" и "цели" часто употребляются в качестве синонимов, хотя это далеко не бесспорно. В соответствии со ст. 49 ЗК РФ выкуп земельных участков для государственных и муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств РФ, размещением объектов государственного или муниципального назначения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов, иных обязательств в установленных федеральными законами случаях, а применительно к выкупу земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов РФ или муниципальной собственности, - в случаях, установленных законами субъектов РФ. Очень часто указанные виды деятельности осуществляются не государственными, а частными коммерческими организациями. И подобные случаи вряд ли правомерно подводить под государственные нужды <6>. -------------------------------- <6> Сыродоев Н. А. Возникновение прав на землю // Государство и право. 2004. N 10. С. 69.

Представляется, что данная точка зрения является достаточно спорной. Основная цель деятельности любого органа власти или органа местного самоуправления - обеспечение общественного интереса. В случае принятия решения о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд, не направленного на удовлетворение той или иной общественной потребности, соответствующий административный акт может быть оспорен и признан недействительным. С учетом того что при выкупе земельного участка для государственных и муниципальных нужд принципиальным моментом выступает соблюдение общественного интереса, а не субъект, который непосредственно будет осуществлять общеполезное мероприятие, в рамках отношений, связанных с выкупом земельного участка для государственных или муниципальных нужд, оснований для разграничения понятий "государственные или муниципальные нужды" и "общественный интерес" не существует. В этой сфере важное значение имеет уяснение смысла понятия общеполезности, так как размытые формулировки, даваемые в литературе, позволяют трактовать его в ущерб частным собственникам. Российское законодательство определяет общеполезность как нужды государственные или муниципальные. В основание решения о принудительном выкупе земельных участков для государственных и муниципальных нужд заложено предпочтение общественного интереса интересам частных лиц. При этом очевидно, что в основании всякой юридической нормы как публичного, так и частного права лежит идея общественного интереса, так как право вообще создается людьми в обществе и цель его - сделать условия их жизни наиболее удобными и благоприятными, причем, по возможности, для всех членов общества. И. А. Покровский писал: "Общество и государство слагаются из известного количества индивидов (под индивидами здесь понимаются как физические лица, так и публично-правовые образования. - А. Т.), из которых каждый чувствует себя отдельной, самостоятельной личностью, со своей особой внутренней и внешней жизнью, со своими индивидуальными интересами и индивидуальными особенностями. С другой стороны, раз существует и должно существовать общество, оно, как целое, имеет также свои интересы, причем эти последние нередко оказываются в противоречии с интересами тех или других отдельных индивидов. В таких случаях возникают разнообразные "антиномии между личностью и обществом", а вместе с тем и вопрос, может ли общество и государство всякий свой интерес ставить выше всякого индивидуального интереса, или среди этих последних есть такие, которые даже для государства должны иметь абсолютное и непререкаемое значение". И еще: "Не подлежит никакому сомнению, что государство может и даже обязано ограничивать, т. е. вводить в известные рамки, индивидуальную свободу и в этом смысле приносить индивидуальные интересы в жертву общественным... Однако идея общественного интереса одновременно и противопоставляется идее частного интереса, и совпадает с этой последней" <7>. -------------------------------- <7> Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М.: Статут, 1998. С. 78 - 79.

Действительно, общество существует не само по себе, а ради членов, его составляющих; условия жизни в обществе должны быть удобными и благоприятными для отдельных частных лиц. Следовательно, общественный интерес есть совокупность интересов частных лиц, составляющих данное общество. Соответственно, под государственными и муниципальными нуждами как материальной предпосылкой отношений, направленных на принудительный выкуп земельного участка для государственных и муниципальных нужд, нужно понимать потребности общества в целом. Иначе говоря, экономическим основанием издания решения о выкупе земельного участка выступают "государственные и муниципальные нужды" <8>. -------------------------------- <8> В этот перечень входят случаи: 1) выполнения международных обязательств Российской Федерации; 2) размещения объектов федеральных энергетических систем и объектов энергетических систем регионального значения; объектов использования атомной энергии; объектов обороны и безопасности; объектов федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объектов транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения; объектов, обеспечивающих космическую деятельность; объектов, обеспечивающих статус и защиту Государственной границы Российской Федерации; линейных объектов федерального и регионального значения, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий; объектов электро-, газо-, тепло - и водоснабжения муниципального значения; автомобильных дорог общего пользования в границах населенных пунктов и между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений местного значения в границах населенных пунктов и вне границ населенных пунктов; 3) иные обстоятельства в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию - в том числе выкуп земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации (см.: Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и др.).

При отсутствии нормативного определения понятия "государственные и муниципальные нужды" законодатель дает их перечень. В частности, ст. 49 Земельного кодекса РФ определяет случаи, при наличии которых возможен выкуп земельного участка для государственных или муниципальных нужд. По вопросу о законодательно установленном перечне случаев, при которых возможен указанный принудительный выкуп, в науке сформулированы различные позиции. Причем этот вопрос достаточно активно обсуждался еще до Революции 1917 г. Например, Ю. С. Гамбаров высказывался за установление исчерпывающего легального перечня <9>. Противоположной точки зрения придерживался В. М. Венецианов <10>. В наше время Е. А. Конюх <11> уходит от перечисления государственных и муниципальных нужд, описывая их как определенные законом объективно возникшие общественно значимые потребности, необходимость в удовлетворении которых обусловлена интересами широкого круга субъектов, реализуемые в установленном законом порядке публично-правовыми образованиями. -------------------------------- <9> Гамбаров Ю. С. Гражданское право: Общая часть. СПб., 1911. С. 234. <10> Венецианов В. М. Экспроприация с точки зрения гражданского права. Казань: Типография Императорского университета, 1891. С. 56. <11> Конюх Е. А. Обеспечение жилищных и земельных прав собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд // Журнал российского права. 2006. N 1.

Представляется, что здесь можно отметить следующее. Современная практика общественной жизни настолько разнообразна, что в любой момент можно столкнуться с ситуацией, не охватываемой даже примерным перечнем. Поэтому стремление законодателя сделать данный перечень максимально точным выглядит спорным. Помимо этого, отсутствие необходимости в легально закрепленном перечне объясняется тем фактом, что выявление и удовлетворение конкретных государственных или муниципальных потребностей являются одной из целей, которые ставятся перед органами государственной власти или органами местного самоуправления соответственно. В частности, Р. Г. Аракелян <12> справедливо считает, что удовлетворение "государственных и муниципальных нужд" относится к задачам органов государственной власти и местного самоуправления, предусмотренных Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <13> и Законом РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" <14>. -------------------------------- <12> Аракелян Р. Г. Резервирование и изъятие земельных участков в механизме правового регулирования отношений собственности (гражданско-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2007. С. 18. <13> СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 5712; 2007. N 10. Ст. 1147. <14> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1991. N 29; 2006. N 17 (ч. I). Ст. 1782.

О том, что в праве нужно избегать излишней формализации, писала в свое время А. К. Кац: "Изучение законодательства... показывает, что оно не прибегает к императивным или диспозитивным нормам, когда при решении споров необходим учет большого числа необходимых обстоятельств каждого отдельного случая, вследствие чего обобщенное правовое регулирование не может отвечать потребностям жизни" <15>. Поэтому стоит согласиться с Б. М. Гонгало в том, что необходимость в изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд всякий раз должна определяться с учетом конкретных обстоятельств, а в случае спора - судом <16>. -------------------------------- <15> Кац А. К. Конкретизирующая деятельность суда и семейные правоотношения с частично неурегулированным содержанием // Правоведение. 1964. N 2. С. 87. <16> Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / Под ред. П. В. Крашенинникова. М., 2005. С. 164 (автор комментария ст. 32 - Б. М. Гонгало).

Представляется, что в настоящее время целесообразно отказаться от перечня конкретных оснований для выкупа земельных участков для государственных и муниципальных нужд, так как по своей природе принудительные основания прекращения права собственности достаточно исключительны. Это значит, что они могут возникать только в тех случаях, когда отсутствует иной способ прекращения права собственности. Закон не должен допускать возможности принудительного выкупа имущества при наличии альтернативных способов его изъятия.

Название документа