Зонирование как функция управления земельным фондом: вопросы теории

ЗОНИРОВАНИЕ КАК ФУНКЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМ ФОНДОМ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ

А. П. АНИСИМОВ, Г. Л. ЗЕМЛЯКОВА, Н. Н. МЕЛЬНИКОВ

Анисимов А. П., доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского и международного частного права Волгоградского государственного университета.

Землякова Г. Л., кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник сектора сельскохозяйственного и земельного права Института государства и права РАН.

Мельников Н. Н., кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник сектора сельскохозяйственного и земельного права Института государства и права РАН.

Исследуется современное научное и законодательное понимание процедуры зонирования земель, предусмотренного нормами земельного и градостроительного законодательства. Раскрывается соотношение зонирования с иными правовыми категориями, а также высказываются предложения о проведении зонирования всех категорий земель.

Ключевые слова: земельный участок, управление, зонирование, регламент, целевое назначение, разрешенное использование, населенный пункт, градостроительная деятельность, категория земель.

Zoning as function of management by ground fund: theory questions A. Anisimov, G. Zemlyakova, N. Melnikov

In article the modern scientific and legislative understanding of procedure of zoning of the lands, provided by standards of the ground and town-planning legislation is investigated. The zoning ratio with other legal categories reveals, and all categories of lands express.

Key words: land lot, management, zoning, regulations, designated purpose, allowed use, settlement, town-planning activity, category of lands.

Проблематика зонирования территорий в последнее время активно обсуждается на разных уровнях, в том числе в правительственных кругах и научном сообществе. Зонирование территорий можно рассматривать в трех аспектах: как правовую меру или инструмент регулирования хозяйственной и иной деятельности, как правовой институт и как функцию управления. В настоящий момент в законодательстве упоминается более десяти различных, мало связанных друг с другом видов зонирования, в том числе ценовое зонирование, экономическое зонирование (выделение особых экономических зон), территориальное оценочное зонирование и т. д. В ряде нормативных актов встречается строительное зонирование, функциональное зонирование, экологическое зонирование нескольких видов (например, зонирование Байкальской природной территории или функциональное зонирование в национальных парках), зонирование территории для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений. Следует также назвать Федеральный закон от 03.12.2011 N 392-ФЗ "О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Не пытаясь давать оценку названным (и неназванным) видам зонирования, обратим внимание на него как на функцию управления земельным фондом. В настоящий момент под зонированием обычно понимается градостроительное зонирование, хотя, на наш взгляд, последнее - не более чем частный случай общей процедуры зонирования как такового. Представляется, что институт зонирования является межотраслевым и применительно к земельным участкам служит инструментом создания стимулов и ограничений для правообладателей земельных участков и иных объектов недвижимости и их потенциальных покупателей (арендаторов). Прежде чем приступать к рассмотрению особенностей современного состояния и перспектив развития данной правовой конструкции, необходимо определить ее соотносительность со смежными правовыми категориями. В первую очередь речь идет о категории "разрешенное использование земельных участков". На наш взгляд, соотношение следующее. Посредством зонирования (градостроительного зонирования) устанавливается дифференцированный правовой режим для отдельных фрагментов территории муниципального образования. В рамках этой территории правообладатели земельных участков (и/или иной недвижимости) получают определенный и в какой-то мере уникальный набор прав и обязанностей по возможному (разрешенному) использованию своего земельного участка, находящегося внутри этой территории. Следовательно, разрешенное использование земельного участка - это совокупность прав и обязанностей его правообладателя, вытекающих из принадлежности земельного участка к территории (территориальной зоне), определяемой посредством осуществления зонирования. Обозначим сферу действия зонирования. Наибольшее распространение оно имеет применительно к населенным пунктам для решения ряда градостроительных задач. Это общепризнано. Однако иногда делаемый из этого вывод о том, что "лишено всякого смысла зонировать, например, земли сельскохозяйственного назначения, прежде всего сельскохозяйственные угодья, земли лесного либо водного фонда" <1>, не всегда обоснован. С таким выводом можно согласиться только в случае, если ставить знак равенства между зонированием как родовой категорией и градостроительным зонированием как одной из разновидностей зонирования - функции управления. -------------------------------- <1> Крассов О. И. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. М., 2001. С. 375.

По мнению ряда ученых, в сферу действия процедуры зонирования попадают земли населенных пунктов (целиком), земли специального назначения (целиком), земли сельскохозяйственного назначения, не относящиеся к сельскохозяйственным угодьям, а также земли особо охраняемых территорий (ООТ) и объектов, за исключением земель особо охраняемых природных территорий (ООПТ), не относящихся к землям лечебно-оздоровительных местностей и курортов <1>. С последней позицией трудно согласиться. -------------------------------- <1> См.: Бандорин Л. Е. Разрешенное использование земельных участков: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 18.

Дело в том, что Градостроительный кодекс РФ (далее - ГрадК РФ) понимает под линейными объектами линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения. В силу ч. 4 ст. 36 ГрадК РФ действие градостроительных регламентов не распространяется на земельные участки, "предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами". Из этого следует, что определенная часть категории земель промышленности и иного специального назначения не попадает в сферу действия зонирования, что вполне обоснованно. Попытаемся доктринально определить сферу действия процедуры зонирования как функции управления земельным фондом: 1) земли сельскохозяйственного назначения. Федеральные законы, включая Земельный кодекс РФ (далее - ЗК РФ), упоминают о наличии разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственного назначения, но не уточняют, что это такое. На этот вопрос пытается дать ответ юридическая наука. Так, К. Х. Ибрагимов предлагает классификацию земельных участков сельскохозяйственного назначения в зависимости от разрешенного способа их использования: полевой земельный участок, пастбищный земельный участок, сенокосный земельный участок, садовый земельный участок, огородный земельный участок, дачный земельный участок, личный приусадебный земельный участок, крестьянский фермерский земельный участок, конгломерат <1>. -------------------------------- <1> См.: Ибрагимов К. Х. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения. М., 2004. С. 363.

Об этом же пишет Ф. П. Румянцев, полагающий, что не следует смешивать виды разрешенного использования (для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных целей, связанных с сельскохозяйственным производством) и формы ведения сельскохозяйственного производства (для фермерского или личного подсобного хозяйства, для садоводства и т. п.), что иногда имеет место на практике <1>. Однако остается открытым вопрос: какими нормативными актами установлены виды разрешенного использования сельскохозяйственных угодий и каково их содержание? -------------------------------- <1> См.: Румянцев Ф. П. Правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения: вопросы теории и практики: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2012. С. 14.

Теоретически можно предположить, что зонирование земель сельскохозяйственного назначения должно отражаться в отдельных видах землеустроительной документации, например в схемах использования и охраны земель. Однако до настоящего времени отсутствуют какие-либо нормативные предписания по поводу составления и утверждения указанных схем. На наш взгляд, в число видов разрешенного использования сельскохозяйственных угодий можно включить (как предлагает К. Х. Ибрагимов) заготовку сена или пастьбу скота. Кроме того, в соответствии с п. 1 ст. 79 ЗК РФ в качестве видов разрешенного использования сельскохозяйственных угодий следует выделить выращивание сельскохозяйственных культур на пашенных землях либо использование земельного участка для выращивания многолетних насаждений (садов, виноградников). При этом едва ли важно, какой именно субъект использует, например, пашню для производства сельскохозяйственной продукции: гражданин - правообладатель полевого надела личного подсобного хозяйства либо фермер. Точно так же (по аналогии) едва ли имеет правовое значение характеристика субъекта, осуществляющего строительство здания в общественно-деловой или жилой зоне населенного пункта (ОАО или ЗАО), важно лишь, чтобы такой субъект соблюдал требования технических и градостроительных регламентов и вытекающие из них виды разрешенного использования земельного участка. В этом смысле представляет интерес опыт иностранных государств, где зонирование сельскохозяйственных земель способствует охране ценных угодий и обеспечивает сохранение земель, служащих основой сельскохозяйственного производства. Так, институт зонирования земель сельскохозяйственного назначения в США предполагает выделение нескольких зон, подразделяемых на категории в зависимости от качества земли и условий ведения сельскохозяйственного производства. К зоне первой категории относятся участки, наиболее пригодные по природным и другим свойствам для организации высокопродуктивного сельскохозяйственного производства. Земельные участки, отнесенные к первой зоне, разрешается использовать только для сельскохозяйственных целей. К участкам второй категории относятся сельскохозяйственные земли, которые уступают по качеству землям первой категории. Их разрешается использовать как для сельскохозяйственных, так и для несельскохозяйственных целей. Земельные участки с низким уровнем плодородия, наименее приспособленные для ведения современного сельскохозяйственного производства, включаются в третью зону и могут предоставляться под строительство промышленных и других несельскохозяйственных объектов и городскую застройку <1>. -------------------------------- <1> См.: Правовые препятствия для эффективных сельских земельных отношений в Восточной Европе и Центральной Азии: сравнительный анализ: технический доклад Всемирного банка (N 436). М., 2000. С. 95.

В некоторых случаях выделяется четвертая зона, куда включаются склоновые и эрозийные земли, используемые лишь для пастьбы скота, сенокошения или почвозащитного лесоразведения <1>. -------------------------------- <1> См.: Галятин М. Ю. Зонирование - способ правового регулирования земельных отношений в США // Правоведение. 1983. N 6. С. 86 - 90.

Наряду с этим можно привести примеры двухуровневого зонирования земель сельскохозяйственного назначения, в ходе которого выделяются зоны сельскохозяйственного и несельскохозяйственного назначения с учетом плодородия, экономических и иных характеристик земли. В сельскохозяйственных зонах устанавливаются ограничения на использование земельных участков в несельскохозяйственных целях; земли наиболее высокого качества предназначаются лишь для производства сельскохозяйственной продукции. Земельные участки в зонах несельскохозяйственного назначения используются для размещения хозяйственно-бытовых, культурно-оздоровительных, образовательных и иных объектов <1>. -------------------------------- <1> См.: Кривив А. В. Зонирование территорий - один из механизмов управления недвижимостью // URL: http://ros-nedvigimost. ru/publikaciya-polnaya/1424 (дата обращения: 06.01.2012).

Опыт иностранных государств в осуществлении зонирования земель сельскохозяйственного назначения позволяет, с одной стороны, обеспечить защиту и целевое использование особо ценных сельскохозяйственных угодий, с другой стороны, облегчить перевод низкоплодородных участков сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий; 2) земли населенных пунктов. Градостроительное зонирование осуществляется применительно к территории всего муниципального образования, хотя, несомненно, наибольшее значение имеет именно для земель населенных пунктов. Градостроительное зонирование, осуществляемое посредством принятия Правил землепользования и застройки, дополняет и развивает основные направления правового регулирования градостроительной деятельности, обозначенные на стадии территориального планирования, являясь, таким образом, средним звеном в правовом механизме градорегулирования. На основе Правил землепользования и застройки осуществляется взаимосвязь других групп градостроительной документации - территориального планирования и планировки территорий, а также оказывается регулирующее воздействие на экономическую деятельность правообладателей отдельных объектов недвижимости на территории муниципального образования. В результате градостроительного зонирования происходит разделение территории муниципального образования на различные территориальные зоны (субкатегории) с установлением границ этих зон, каждая из которых наделяется своим, дифференцированным правовым статусом. При этом наряду с установлением ряда стимулов градостроительной деятельности могут вводиться и определенные ограничения на отдельные виды землепользования. Следовательно, характер градостроительного освоения территории регулируется как путем повышения, так и путем намеренного понижения привлекательности использования отдельных территорий и земельных участков. Согласно ст. 35 ГрадК РФ в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон. В свою очередь, они могут иметь подзоны. Так, в состав жилых зон могут включаться зоны застройки индивидуальными жилыми домами, зоны застройки малоэтажными жилыми домами, зоны застройки среднеэтажными жилыми домами, зоны застройки многоэтажными жилыми домами, зоны жилой застройки иных видов. Для каждой территориальной зоны устанавливается градостроительный регламент - совокупность видов разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров земельных участков и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства. Существуют основные виды разрешенного использования земельных участков, условно разрешенные виды использования и вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к первым двум видам и осуществляемые совместно с ними. Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства их правообладателями (за исключением органов публичной власти и созданных ими учреждений) выбираются самостоятельно. Следовательно, если градостроительный регламент предусматривает возможность строительства жилого дома от одного до трех этажей, минимальный отступ от границ участка от 2 до 5 м, а также иные параметры застройки, то сам гражданин выбирает в этих пределах те величины, которые его устраивают (например, строить дом в два этажа с отступом от края участка 4 м). В механизме правового регулирования институт градостроительного зонирования занимает особое место. Он содержит критерии правомерности поведения субъектов земельных и иных правоотношений, поскольку конкретизирует признаки составов административных (и не только) правонарушений, зафиксированных в бланкетных правовых нормах, выступает в качестве критерия правомерности (противоправности) поведения субъектов правоотношений. Состояние таких институтов, как право на благоприятную окружающую среду, ответственность за земельные и иные правонарушения (самовольная постройка и т. д.), зависит от использования земельного участка в соответствии с градостроительными регламентами, установленными для каждой территориальной зоны. Из числа правомочий собственника земельного участка (владение, пользование, распоряжение) градостроительное зонирование (как и градостроительное законодательство вообще) затрагивает реализацию только одного из них - правомочия пользования (в меньшей степени - распоряжения) земельным участком, регулируя его в публичных интересах. В иностранных государствах градостроительное зонирование является основным правовым способом государственного регулирования условий и порядка использования земельных участков. Зонирование осуществляется посредством определения целевых зон землепользования. Нормативный акт о зонировании (ордонанс) регулирует права и обязанности по использованию находящихся в границах соответствующей зоны земельных участков. В нем приводится исчерпывающий перечень видов разрешенного использования, которые делятся на разрешенные по праву и условные, осуществляемые только при получении специального разрешения. За нарушение правового режима зон устанавливается юридическая ответственность <1>. -------------------------------- <1> См.: Трутнев Э. К., Бандорин Л. Е. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. М., 2010.

Несмотря на то что градостроительное зонирование наиболее развито, в нем существует достаточное количество пробелов. Так, в научной литературе неоднократно предлагалось включить в градостроительные регламенты положение об использовании подземного пространства, закрепить допустимые показатели глубины и плотности подземной застройки <1>; -------------------------------- <1> См., например: Шестакова О. Г. Правовое регулирование использования охраны земель городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 7 - 8.

3) земли промышленности и иного специального назначения. Как уже отмечалось, часть земель данной категории (земли связи, земли транспорта и т. д.) не попадает в сферу действия градостроительного зонирования, часть - попадает (например, земли промышленности, расположенные вне границ населенных пунктов), а для отдельных субкатегорий (например, земли обороны и безопасности) градостроительный регламент не устанавливается, хотя сам ГрадК РФ прямо об этом и не упоминает. В последнем случае в зонировании нет никакого смысла, поскольку на землях обороны не требуется вводить дифференцированный правовой режим; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов. В рамках данной категории земель уже сделаны первые шаги по проведению зонирования, поскольку экологическое законодательство предусматривает зонирование Байкальской природной территории, а также функциональное зонирование национальных и природных парков, предусматривающее дифференцированный правовой режим для соответствующих территорий (зон). На часть земель ООТ распространяются градостроительные регламенты. Но достаточно ли этих мер? Представляется, что нет. Для обоснования такого вывода рассмотрим правовой режим государственных природных заповедников. В настоящий момент экологическое законодательство предусматривает для них монолитный правовой режим, направленный на запрет всякой хозяйственной деятельности в их пределах. Между тем в границах многих заповедников живут люди, которые так или иначе используют земельные и иные природные ресурсы, а в границах Тебердинского заповедника и вовсе находится курортный поселок Домбай с гостиницами, канатными дорогами и т. д. Это говорит о том, что существующие реалии противоречат норме закона, а буквальное применение закона (снос поселка Домбай, выселение жителей деревень, расположенных в границах заповедников) не даст положительного эффекта и повлечет социальный взрыв. Из этого следует необходимость проведения зонирования всей категории земель ООТ по одним (единым) правилам. Применительно к заповедникам, например, это позволит отделить заповедную зону от мест проживания и жизнедеятельности людей, уточнить объем их прав и обязанностей исходя из задач заповедника. При разработке конструкции такого зонирования как способа нормативного закрепления стимулов и ограничений для правообладателей земельных участков в качестве образца можно взять конструкцию градостроительного зонирования. В этом смысле зонирование особо охраняемых территорий должно выполнять те же задачи, что и градостроительное зонирование, и вместе с тем фиксировать пределы использования земельных участков в обороте, определять земельные участки, подлежащие в будущем изъятию (выкупу) для публичных нужд (например, в охранной зоне для расширения границ заповедника). Зонирование особо охраняемых территорий, как и градостроительное зонирование, должно предусматривать разработку экологического регламента, который будет распространять свое действие на всю территорию природного заповедника или иную особо охраняемую территорию. Зарубежный опыт показывает, что экологическое зонирование может рассматриваться как одно из проявлений экологизации правового регулирования землепользования, осуществляемой путем установления экологических зон, в которых запрещается производство работ, несовместимых с интересами охраны окружающей среды. Экологическое зонирование распространяется на заболоченные и увлажненные земли, прибрежные полосы, эрозийные земли, земли берегов рек, озер и других водных объектов, представляющих интерес с точки зрения охраны дикой природы, эстетических качеств ландшафта, отдыха населения и др. <1>. -------------------------------- <1> См.: Галятин М. Ю. Указ. соч. С. 86 - 90.

Таким образом, посредством экологического зонирования можно уточнить (определить) разрешенное использование земельных участков различных категорий, и прежде всего ООТ или их частей. Например, указать в заповеднике зону, где могут проходить туристические тропы, зону, где ведутся научные исследования, и т. д. В данном случае предлагается, чтобы при общем целевом назначении земельного массива ООПТ на отдельных его частях (участках) было различное разрешенное использование <1>; -------------------------------- <1> См. подробнее: Доржи-Горяева Э. В. Ограничение и прекращение права собственности на земельные участки особо охраняемых территорий: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2012. С. 74 - 78.

5) земли лесного фонда. Анализ норм Лесного кодекса РФ (далее - ЛК РФ) позволяет понять определенную последовательность законодателя в подходе к определению содержания правовой конструкции "разрешенное использование земельного участка" и порядку его установления. Согласно ч. 5 ст. 87 ЛК РФ в лесохозяйственном регламенте в отношении лесов, расположенных в границах лесничеств, лесопарков, устанавливаются виды разрешенного использования лесов, определяемые в соответствии со ст. 25 ЛК РФ. Например, леса могут использоваться для заготовки древесины, живицы, ведения сельского хозяйства, осуществления рекреационной деятельности и т. д., причем допускается использование лесов как для одной, так и для нескольких целей, предусмотренных ч. 1 ст. 25 ЛК РФ. Такой подход вписывается в концепцию развития земельного и градостроительного законодательства и объясняет, например, почему градостроительный регламент не распространяется на земли лесного фонда, - их использование определяется другим зонированием и специальным лесохозяйственным регламентом; 6) земли водного фонда. Водный кодекс РФ (далее - ВК РФ) не использует конструкцию "разрешенное использование" земельных участков водного фонда, равно как и инструмент установления такого использования - регламент. Тем не менее определение в ст. 38 ВК РФ видов водопользования, по существу, означает закрепление именно видов разрешенного использования водных объектов, расположенных на землях водного фонда. Для земель запаса зонирование не проводится, что вполне логично. В заключение кратко выскажемся по ряду не менее важных вопросов. Первое. Правовая конструкция зонирования должна получить большее распространение в рамках экологического права, поскольку на сегодняшний день законодатель выделяет три вида эколого-правовых зон: обычные, особо охраняемые, зоны экологического неблагополучия. Однако для принятия управленческих решений требуется более сложная, дифференцированная по регионам информация о состоянии окружающей среды и потенциальной возможности региональных экосистем для принятия вредных выбросов и сбросов. Соответственно, Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" должен быть дополнен статьей, определяющей порядок проведения экологического зонирования территорий, а также экологические требования при проведении всех иных видов зонирования (включая градостроительное зонирование). Одним из направлений экологического зонирования могло бы стать зонирование степей как одной из наиболее уязвимых экосистем. Второе. Обсуждаемая сейчас в научной литературе (а также на уровне федеральных законопроектов) отмена категорий земель не сможет быть заменена градостроительным или иным зонированием. Следует согласиться с мнением О. И.бсуждения требует вопрос о том, сколько должно быть видов разрешенного использования для участков различных категорий (например, в соответствии со ст. 37 ГрадК РФ для земельных участков населенных пунктов их три).

Название документа