Целевое назначение и разрешенное использование - юридические признаки земельного участка

ЦЕЛЕВОЕ НАЗНАЧЕНИЕ И РАЗРЕШЕННОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ - ЮРИДИЧЕСКИЕ ПРИЗНАКИ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА

Н. Н. МИСНИК

Мисник Николай Николаевич, доцент кафедры гражданского права Федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования (ФГАОУ ВПО) "Южный федеральный университет", заместитель декана юридического факультета, кандидат юридических наук.

Исследование правовых вопросов определения целевого назначения земельного участка востребовано потребностями хозяйственной деятельности. По мнению автора, для изменения обычного узкого целевого назначения земельного участка достаточным может быть наличие индивидуального акта органа местного самоуправления, в то время как для изменения разрешенного использования земельного участка необходима корректировка соответствующего нормативного акта. Выводы, изложенные в статье, могут быть использованы в правоприменительной практике.

Ключевые слова: целевое назначение, разрешенное использование, земельный участок, земли, Земельный кодекс.

Target purpose and permitted use-legal characteristics of a land plot N. N. Misnik

The study of legal issues determining a target purpose of a land plot is necessary for economic activity. According to the author a narrow purposed land plot can be changed by an individual act of the local government while in cases of permitted use of a land plot it's necessary to correct the existing regulation. The conclusions made in the article may be used in law-application practice.

Key words: target purpose, permitted use, land plot, Land Code.

Вопрос об определении целевого назначения и разрешенного использования и их соотношении является малоисследованным в юридической литературе. Р. С. Баразгова, например, пишет, что в земельном праве "до сих пор многие базовые, основополагающие категории никем и никак не определены и нередко произвольно толкуются различными правоприменителями. Типичным примером является ситуация с двумя базовыми земельно-правовыми категориями: целевое назначение и разрешенное использование" <1>. Солидарны с ней и другие авторы <2>. Соглашаясь с ними в целом, отметим лишь, что в литературе попытки дать определение, например, разрешенного использования все же встречаются <3>. -------------------------------- <1> Баразгова Р. С. Целевое назначение и разрешенное использование земельных участков: содержание и соотношение понятий // КонсультантПлюс: КомментарииЗаконодательства. <2> См.: Михайлова А. Л. Изменение целевого назначения и разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий, не относящихся к особо ценным землям // КонсультантПлюс: КомментарииЗаконодательства. <3> См., например: Анисимов А. П. Разрешенное использование земельных участков: вопросы теории // КонсультантПлюс: КомментарииЗаконодательства.

Целевое назначение и разрешенное использование часто выступают в ЗК как категория парная. При этом характеризуют они как земли (пп. 8 п. 1 ст. 1; п. 2 ст. 7 ЗК), так и земельные участки (п. 3 ст. 11.2; п. 4 ст. 11.3 ЗК). Отдельно же разрешенное использование и в ЗК (в большинстве случаев), и в Градостроительном кодексе характеризует только земельные участки. Целевое назначение в Градостроительном кодексе вообще не упоминается. В ЗК отдельно от разрешенного использования оно предназначается в основном для характеристики земель (п. 1 ст. 7; п. 1 ст. 8; п. 3 ст. 14 и др.), однако применяется и к земельным участкам (п. 1 ст. 40; ст. 42; п. 2 ст. 45; п. 2 ст. 46, п. 1 ст. 57, п. 3 ст. 95). В ГК разрешенное использование не упоминается, а целевое назначение применяется в большинстве случаев к земельному участку (п. 2 ст. 260; п. 1 ст. 263; п. 2 ст. 276; ст. 280, 284, 285) и только в п. 2 ст. 260 - к землям. Представляется, что для параллельного, соединительного упоминания понятий целевого назначения и разрешенного использования нет оснований. Ответ на вопрос о соотношении этих понятий состоит в том, что целевое назначение и разрешенное использование - это одно и то же. Целевое назначение может быть предельно широким. Таковым является целевое назначение определенной категории земель (ст. 7 ЗК). В соответствии же со ст. 14 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. (в ред. от 25 декабря 2009 г.) N 172-ФЗ "О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую" отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к одной из установленных ЗК категорий земель является обязательным <4>. Целевое назначение может быть более узким, характеризующим лишь некоторые земли, входящие в категорию земель. Например, сельскохозяйственные угодья или земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, в составе категории земель сельскохозяйственного назначения (ст. 77 ЗК). Целевое назначение может быть и предельно узким. Таково, например, целевое назначение пашен, сенокосов, пастбищ и других земель, входящих в состав сельскохозяйственных угодий (ст. 79 ЗК). Все это виды установленного законом целевого назначения, которое ограничивает или не допускает использование земель для других целей (ст. 261 ГК). Использование земли не в соответствии с этим назначением будет противоправным. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276.

Разрешенное использование выполняет ту же функцию, а потому также является предельно узким целевым назначением земли. Но это не обычный вид целевого назначения. Во-первых, он устанавливается только для земельных участков. Об этом свидетельствует подавляющее большинство норм о разрешенном использовании. И лишь посредством того, что земельные участки с одинаковым разрешенным использованием составляют одну территориальную или иную зону, разрешенное использование становится характерным и для нее (п. 7 ст. 1; п. 9 ст. 1 Градостроительного кодекса). Во-вторых, этот вид целевого использования устанавливается специальным нормативным актом, в соответствии с которым производится зонирование. Например, правилами землепользования и застройки (п. 8 ст. 1 Градостроительного кодекса). Если установление целевого назначения земель определенной категории задает общий вектор использования земли и в некоторых случаях этого может оказаться достаточно для эффективности такого использования, то выделение в специальном, предусмотренном нормативным актом порядке территориальной зоны в условиях дефицита земель населенных пунктов существенно сужает это направление, делая его максимально эффективным. Разница между обычным целевым назначением и разрешенным использованием хорошо видна в ситуации, когда необходимо изменить обычное узкое целевое назначение или разрешенное использование земельного участка. В первом случае достаточно будет, например, индивидуального акта органа местного самоуправления, во втором случае придется менять границы территориальной зоны посредством изменения уже нормативного акта. Таким образом, при зонировании и установлении разрешенного использования земли создаются большие правовые гарантии сохранения ее целевого назначения. Поэтому, если в отношении земель произведено зонирование и установление разрешенного использования входящих в соответствующую зону земельных участков, упоминание наряду с разрешенным использованием целевого назначения указанных земель или входящих в их состав земельных участков будет излишним. Если попытаться суммировать сказанное о целевом назначении и разрешенном использовании, то можно дать их и самое общее определение. Целевое назначение - это установленное на основании закона и в предусмотренном им порядке разрешение властного органа на использование земель и входящих в их состав земельных участков только определенным образом. Разрешенное использование - наиболее узкое целевое назначение земельного участка, установленное нормативным актом, принятым в результате зонирования земель. Итак, земель, не поделенных на категории, быть не может. И для каждой из этих категорий установлено целевое назначение. Но целевое назначение в массе статей действующего законодательства применяется и для характеристики земельного участка. Это позволяет прийти к следующим выводам. Во-первых, земельных участков, существующих вне той или иной категории земель, также не может быть. Во-вторых, земельный участок, как губка, впитывает органичное свойство той категории земли, к которой относится, - целевое назначение. При этом у земельных участков может быть и особый, характерный только для них, вид целевого назначения: разрешенное использование. Но если зонирования земель в месте нахождения земельного участка, а следовательно, и его разрешенного использования может и не быть, то целевое назначение у земельного участка будет всегда. Таким образом, у земельного участка есть не только фактические характеристики (границы, площадь), но и юридические - целевое назначение и разрешенное использование. Эти юридические характеристики отличают земельный участок от земли-территории и земли - природного объекта и ресурса, но сближают его с понятиями "земли" и "территориальная зона". Их имманентность земельному участку определяется природой земли, ее ограниченностью как природного ресурса. Более того, эти правовые признаки влияют и на фактические характеристики земельного участка. Так, например, для личных подсобных хозяйств предельные размеры земельных участков будут одни, для крестьянских хозяйств - другие. Даже их установление происходит по-разному. В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2008 г.) "О личном подсобном хозяйстве" предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства, устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Максимальный размер общей площади земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, устанавливается законом субъекта РФ <5>. Кроме того, в соответствии со ст. 12 Закона Российской Федерации от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2010 г.) "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" минимальные размеры земельных участков для ведения крестьянского хозяйства устанавливаются законами субъектов РФ <6>. -------------------------------- <5> СЗ РФ. 2003. N 28. Ст. 2881. <6> СЗ РФ. 2003. N 24. Ст. 2249.

Земельный участок невозможно описать без его юридических признаков. Если в одних и тех же границах существует земельный участок с целевым назначением пашни, а затем это целевое назначение меняется в связи с отнесением земель, на которых находится земельный участок, к землям транспорта, то это не может быть один и тот же земельный участок. Это разные вещи, потому что предназначены они для разных целей. Именно в силу своего правового характера целевое назначение и разрешенное использование отличаются от прочих (фактических) признаков земельного участка и иных вещей. Они являются еще и пределами вещных прав на земельные участки. Эти пределы устанавливаются путем указания на круг разрешенных действий, входящих в состав правомочия пользования субъекта вещного права. Здесь уже исчезает характерная в целом для гражданского права дозволительность (разрешено все, что прямо не запрещено) и появляется предписание определенного поведения. Если большинство вещей можно использовать и не в соответствии с их обычным назначением, и для закона это будет безразлично, то земельный участок нельзя не только описать, но и использовать, не соблюдая его юридические признаки, без риска возникновения негативных последствий, установленных законом. Однако некоторые исследователи, например Г. А. Мисник, прямо отказывают целевому назначению в качестве индивидуализирующего признака земельного участка и на основе этого делают следующий вывод: "...утрата полезных свойств земельного участка, создающая непригодность его использования по целевому назначению, не влечет прекращения существования земельного участка как объекта имущественных отношений" <7>. Это утверждение, являясь по сути верным, не может, как будет показано ниже, следовать из тезиса о том, что целевое назначение не является признаком земельного участка. Во взаимосвязи же оба они означают, что если бы целевое назначение относилось к признакам земельного участка, то утрата полезных свойств земельного участка, повлекшая непригодность его использования по целевому назначению, автоматически влекла бы прекращение существования земельного участка как объекта имущественных отношений, или, иначе говоря, как вещи, являющейся объектом вещных и обязательственных прав. -------------------------------- <7> Вишневецкая Р. Я., Мисник Г. А., Мисник Н. Н. Постатейный комментарий к Земельному кодексу. Серия "Закон и общество". Ростов-на-Дону: Феникс, 2003. С. 42.

Другие авторы прямо не отрицают целевое назначение в качестве признака земельного участка, но их утверждения об этом свидетельствуют. Так, Д. В. Жернаков, справедливо считая земельный участок непотребляемой вещью, приводит тому несколько неудачное подтверждение. Он пишет, что невозможно представить полное потребление земельного участка - даже после снятия с него плодородного почвенного слоя он сможет выполнять эту базисную функцию <8>. Ту же мысль проводит и Е. В. Ельникова: "Плодородный слой может стать непригодным к использованию вследствие истощения, повреждения, заражения, частичного или полного изъятия, затопления, однако это не приведет к уничтожению поверхности земли в материальном смысле. Невозможность использования земельного участка по тому или иному назначению не означает невозможности его использования в принципе" <9>. То есть, по мнению этих авторов, невозможность использования земельного участка по целевому назначению не только не прекращает существование земельного участка как объекта имущественных отношений, но и не влияет на осуществление правомочия пользования им. Земельный участок, оставаясь тем же самым, еще и может использоваться так, как это фактически возможно. -------------------------------- <8> Жернаков Д. В. Земельный участок как объект гражданского правоотношения // Цивилистические записки. Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 4. М., 2005. С. 387 - 388. <9> Ельникова Е. В. Понятие "земельный участок" в современном российском законодательстве // КонсультантПлюс: КомментарииЗаконодательства.

Указанные точки зрения сложились без учета следующих обстоятельств. Непригодность использования участка по целевому назначению (равно как и в соответствии с разрешенным использованием) - это явление фактического порядка. Целевое же назначение и разрешенное использование - это юридические характеристики земельного участка. Также как невозможность осуществления права собственности не говорит об утрате этого права, так и невозможность использования земельного участка в соответствии с целевым назначением или разрешенным использованием еще не говорит о том, что эти юридические характеристики земельного участка перестали существовать. Они продолжают свое бытие, а потому сам земельный участок продолжает оставаться вещью, объектом имущественных отношений. Но правомочие пользования им становится фактически невозможным. В этом случае использование земельного участка каким-либо иным, фактически возможным, образом будет нецелевым, противоправным. Однако целевое назначение или разрешенное использование земельного участка могут быть приведены в соответствие с фактическими реалиями, изменены по решению властного органа. И тогда (и только тогда, а не автоматически) должен прекратить свое существование один земельный участок и в тех же границах возникнуть другой. К сожалению, действующее законодательство этого не учитывает. Целевое назначение и разрешенное использование вопреки всей логике гражданского и земельного законодательства отнесены Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2009 г.) "О государственном кадастре недвижимости" не к уникальным характеристикам земельного участка, позволяющим индивидуализировать его как недвижимую вещь, а к дополнительным сведениям о нем (п. 3 ст. 1) <10>. Изменение дополнительных сведений не приведет к изменению кадастрового номера. Изменившийся по сути, превратившийся в другую вещь земельный участок формально-юридически останется тем же самым. Это положение должно быть однозначно преодолено путем отнесения целевого назначения и разрешенного использования к уникальным характеристикам земельного участка. Целевое назначение и разрешенное использование могут перестать существовать лишь в одном случае: когда объект, чьей неотъемлемой характеристикой они являются, сам по каким-либо причинам перестанет существовать (например, гибель земельного участка в результате затопления). -------------------------------- <10> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.

Название документа