Концепция кадастровой оценки земель как основа налогообложения недвижимости

КОНЦЕПЦИЯ КАДАСТРОВОЙ ОЦЕНКИ ЗЕМЕЛЬ КАК ОСНОВА НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ НЕДВИЖИМОСТИ

В. А. ПАВЛОВА

Павлова Виктория Александровна, доцент кафедры земельных отношений и кадастра Санкт-Петербургского государственного аграрного университета, кандидат экономических наук (г. Санкт-Петербург).

В статье рассматриваются актуальные проблемы формирования системы налогообложения объектов недвижимости. Представлен спектр методов оценки для целей налогообложения земли и недвижимости, используемых в странах Европы. Показаны преимущества и недостатки определения налогооблагаемой базы на основе нормативной (кадастровой) стоимости недвижимости. Проанализирована новая концепция кадастровой оценки и законодательные новации, в частности, установленная законом возможность досудебного оспаривания государственной кадастровой оценки. Даны рекомендации по введению комплексного налога на недвижимость вместо раздельных налогов на землю и имущество физических и юридических лиц.

Ключевые слова: объект недвижимости, земля, кадастровая оценка земель, налог на землю, налогооблагаемая база, комплексный налог на недвижимость.

Concept cadastral valuation as the basis for tax property V. A. Pavlova

The most actual problems of formation of system of the taxation of real estate objects are mentioned. The range of methods of an assessment for the earth and real estate taxation in the countries of Europe is presented. Advantages and shortcomings of definition of taxable base on the basis of standard (cadastral) cost are given. The new concept of a cadastral assessment and legislative innovations in the field, in particular the possibility of pre-judicial contest of the state cadastral assessment established by the law are considered. Recommendations for introduction of a complex tax on real estate instead of separate land taxes and property of physical and legal entities are made.

Key words: object of real estate, cadastral estimation, the taxation, integrated property tax.

Концептуальный характер вопросу оценки недвижимости в России придает идея перехода на новую систему налогообложения имущества, в реализации которой кровно заинтересовано государство. Очевидно, что налогообложение недвижимости (в частности земли) на адвалорной основе имеет ряд преимуществ. Недвижимое имущество практически невозможно обезличить и утаить от оценки, налоговая база недвижимости относительно стабильна и имеет тенденцию к увеличению. Кроме пополнения бюджета, налогообложение недвижимости может стать средством стимулирования эффективного использования земли и других объектов - средств производства, неразрывно связанных с землей. Кроме того, налог на недвижимость, как показывает опыт многих стран, обеспечивает самоопределение и финансовую независимость муниципалитетов и порождает здоровую конкуренцию между ними по привлечению бизнеса и созданию благоприятных условий жизни для местного населения. Характерно, что в странах с рыночной экономикой одним из основных источников пополнения государственного бюджета, расходуемого в большей степени на социальные нужды, являются арендные платежи и налоги на недвижимое имущество. В одних странах (США, Канада, Великобритания, Германия, Италия, Япония) плата за землю входит в единый налог на недвижимость, в других (Франция, Дания, ЮАР, Аргентина, Тайвань) является самостоятельным налогом. Как правило, налог на землю относится к местным налогам. В США налог на недвижимость составляет 1 процент от ее кадастровой стоимости. В Дании, Австралии, Новой Зеландии налог на землю выделен в самостоятельный платеж и составляет 3 процента от кадастровой стоимости земельного участка (налог на здания и сооружения - 1 процент от кадастровой стоимости) [2]. Европейские страны используют широкий спектр методов для установления налоговой базы, на основе которой рассчитывается действительный размер налога на недвижимое имущество (см. табл.). В результате значительная часть налоговых поступлений связана с использованием и арендой земли. Например, в Канаде доля платежей за недвижимое имущество ежегодно составляет до 70 процентов от общих налоговых поступлений. Для сравнения отметим, что в российском бюджете эта доля составляет не более 5 процентов, при этом основная часть налогов на недвижимое имущество собирается в крупных городах.

Таблица

Системы оценки для целей налогообложения земли и недвижимости в странах Европы <1>

Используется Организация, Что Основные Каковы Как Существует С какими Страна ли система отвечающая за является участники источники часто ли специали - информа - массовой проведение объектом процесса финансирования проводится зированная ционными оценки? массовой оценки? массовой системы массо - переоценка база данных системами оценки для оценки вой оценки земли? земли? оценочной связана налого - информации? система обложения Кто является массовой ее держателем? оценки?

1 2 3 4 5 6 7 8 9

Оценочные Совместно местный С 1998 года Налоговые комитеты (муниципальный) и - ежегодно органы (также Земля + Муниципальные государственный (до 1998 года ведется на Дания Да Налоговые + здания / структуры бюджеты - один раз локальном Земельный органы сооружения (описание в 4 года) уровне) кадастр объектов, рассылка уведомлений)

Национальное бюро по оцен - ке Земля + Финский 1 раз в 5 лет + Финляндия Да Иные + здания / технический Государственный + ежегодная Налоговые Земельный организации сооружения исследова - бюджет корректировка органы кадастр тельский институт Муниципали - теты

Департамент правовой поддержи Органы по недвижимости управлению Земля + Коммунальные Государственный Общая пере - Франция Да земельными + здания / комиссии бюджет (доходы оценка - 1 раз Налоговые Реестр (под эгидой сооружения (департамент от налогообло - в 6 лет, актуа - органы собствен - ресурсами государствен - жения лизация - 1 раз ности Министерства ной собствен - в 3 года экономики) ности Минис - терства финансов)

Земля + Эксперты - Применяется Германия Да Налоговые + здания / оценщики Государственный система Налоговые Земельный органы сооружения Независимые бюджет индексации органы кадастр региональные оценочные органы

Земля + Агентство по + здания / территориям, со - имеющее Органы по оружения - территориаль - Государственный 1 раз в 10 Органы управлению только для ные органы бюджет + плата лет (для управления Нет Италия Да земельными земель по - (под эгидой за оказываемые городских и земельными информа - ресурсами селений Министерства услуги сельских ресурсами ции Земля - финансов) территорий) только для Муниципальные сельской органы местности

Органы по 1 раз в 8 Органы управлению Земля + Государствен - Государственный лет либо по управления Нет Испания Да земельными + здания / ные структуры бюджет инициативе земельными инфор - ресурсами сооружения кадастра местных ресурсами мации властей

Национальная земельная 1 раз в 6 служба (под - лет + готовка тех - + корректировка Земля + нологий) стоимости Швеция Да Налоговые + здания / Национальные Государственный в соответствии Налоговые Земельный органы сооружения налоговые бюджет с уровнем органы кадастр органы(ин - развития рынка струкции и руководства) Региональные налоговые ор - ганы (выпол - нение оценки)

Формированию системы налогообложения объектов недвижимости в России препятствует нерешенность ряда проблем, важнейшие из которых связываются с выбором концепции оценки земли. В настоящее время используют два основных подхода к такой оценке: 1) модели, основанные на заранее определенной и систематически обновляемой нормативной или кадастровой стоимости, устанавливаемой государственными органами; 2) модели, основанные на методиках определения рыночной стоимости, или стоимости, приближенной к рыночной. Оба направления представляют собой систематизированные методы расчета стоимости. В обоих случаях необходим анализ рынка земли. Однако принципиальная разница заключатся в масштабе проведения работ и контроле качества выполненной оценки. Первая модель оценки ориентирована на воспроизводство одного или нескольких вариантов землепользования на обширной географической территории. Для выполнения такой оценки требуется большой штат, поскольку необходима разработка стандартной методики, способной унифицировать процедуру оценки большего, чем при реализации второй модели, количества объектов собственности. Также неизбежно использование статистических методов как в процессе оценки, так и для проверки качества выполненной оценки. Оценка рыночной стоимости на конкретную дату выполняется, как правило, небольшим количеством персонала, решение принимается конкретным специалистом. Качество выполненной работы определятся путем сопоставления с реальными продажами аналогичных объектов. Как первый, так и второй подходы к проблеме оценки земли имеют положительные и отрицательные стороны. Определение налогооблагаемой базы на основе нормативной или кадастровой стоимости представляется более отрегулированным и простым методом с точки зрения реализации в масштабе всего государства. Его преимущества выражаются в следующем: - возможность периодического и масштабного обновления результатов исходя из общеэкономических и социальных условий; - целостность и однообразие результатов оценки, обеспечивающих определенную "справедливость" при расчете ставок налога; - наличие большого объема данных для обоснования и защиты результатов оценки. Немаловажное значение имеет и величина затрат на проведение кадастровой оценки. Индивидуальная рыночная оценка объектов недвижимости обходится значительно дороже, чем оценка в общегосударственном масштабе. Вместе с тем применение методов нормативной или кадастровой оценки земель связано с определенными трудностями. Необходимо обеспечить надлежащее качество и надежность исходных данных, которые связаны с функционированием развитого рынка недвижимости во всех регионах и сегментах. Необходимо также фундаментальное программное обеспечение статистической обработки данных для анализа выборки и построения приемлемой модели. Следует отметить, что функционирование развитого рынка недвижимости является непременным условием, позволяющим использовать не только кадастровые, но и рыночные методы оценки. Очевидно, что при использовании достаточно совершенных методов результаты кадастровой и рыночной оценки не должны существенно различаться. На наш взгляд, оптимальным решением является применение методов массовой оценки, основанных на единой методологии с использованием стандартизированного программного обеспечения для расчета кадастровой стоимости (на основе данных о ситуации на рынке недвижимости), что обеспечит эффективность, преемственность, непредвзятость, сопоставимость результатов на всей территории региона и страны в целом. Кадастровая оценка недвижимости, проведенная на базе научно обоснованной методики с использованием адекватного единого программного обеспечения, внесет ощутимый вклад в экономическое развитие России, а именно: - увеличит возможности финансового самоопределения муниципальных образований; - улучшит экономические и социальные условия во всех муниципальных образованиях; - в долгосрочной перспективе новая система побудит муниципальные образования к дальнейшей приватизации земли, а в городах поддержит развитие товариществ собственников жилья, что поможет сохранить и продлить жизнь жилищного фонда России. Налог на недвижимость необходим для стимулирования собственников к эффективному управлению объектами, он является элементом цивилизованных экономических отношений. За последние 2 года российская концепция кадастровой оценки существенно изменилась. Ранее она не являлась частью рыночной оценки, работа велась по отдельно выстроенным алгоритмам. В 2010 году, когда в Федеральном стандарте оценки "Определение кадастровой стоимости объектов недвижимости (ФСО N 4)" появился термин "кадастровая стоимость", была заложена основа для участия оценщиков в процессе кадастровой оценки. Согласно стандарту кадастровая стоимость объектов недвижимости определяется на основе математического моделирования, а для сложных объектов может быть применена индивидуальная методика. При построении моделей оценки оценщики используют информацию о сложившемся уровне рыночных цен на рынке недвижимости. Международный опыт показывает, что в условиях зарождения и формирования рыночной экономики не стоит стремиться к очень высокой точности моделей оценки в целях налогообложения. Разумнее найти компромисс между точностью и простотой методов расчета. Под государственной кадастровой оценкой понимается совокупность последовательных действий, а именно: 1) принятие решения о проведении государственной кадастровой оценки. Орган, принявший такое решение, является заказчиком работ по определению кадастровой стоимости. В соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 года N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон об оценочной деятельности) государственная кадастровая оценка проводится по решению исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законодательством субъекта Российской Федерации, по решению органа местного самоуправления не реже чем один раз в пять лет с даты, по состоянию на которую была проведена государственная кадастровая оценка. Однако Законом об оценочной деятельности предусмотрены переходные положения, согласно которым до 2013 года функции заказчика работ по определению кадастровой стоимости реализует Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росреестр): - формирование перечня объектов недвижимости. Перечень объектов недвижимости, подлежащих государственной кадастровой оценке, формируется органом кадастрового учета (Росреестром); - отбор исполнителя работ по определению кадастровой стоимости и заключение с ним договора на проведение оценки. Учитывая, что финансирование работ осуществляется за счет средств федерального бюджета, отбор исполнителя и заключение контракта осуществляются в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"; 2) определение кадастровой стоимости и составление отчета об определении кадастровой стоимости. Определение кадастровой стоимости осуществляется оценщиками в соответствии с требованиями Закона об оценочной деятельности, актами Министерства экономического развития Российской Федерации, а также стандартами и правилами оценочной деятельности, регулирующими вопросы определения кадастровой стоимости. До подписания договора на проведение оценки исполнитель работ по определению кадастровой стоимости обязан заключить договор страхования ответственности за причинение ущерба в результате осуществления такой деятельности на страховую сумму в размере не менее чем 30 миллионов рублей. После определения кадастровой стоимости отчет об оценке должен быть составлен оценщиком на бумажном и электронном носителях не менее чем в трех экземплярах. Далее саморегулируемая организация оценщиков, членом которой является оценщик, проводивший оценку, осуществляет экспертизу отчета об оценке в течение 30 дней с даты его составления. Заказчик принимает отчет только при условии наличия экспертного заключения о соответствии оценки установленным требованиям к определению кадастровой стоимости. В течение десяти рабочих дней с даты принятия отчета заказчик утверждает результаты определения кадастровой стоимости. В пятидневный срок после утверждения заказчик направляет сведения о кадастровой стоимости и один экземпляр отчета в Росреестр. В порядке, установленном Федеральном законом от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", орган кадастрового учета вносит сведения о кадастровой стоимости в государственный кадастр недвижимости (Росреестр). В течение десяти рабочих дней с даты утверждения результатов определения кадастровой стоимости заказчик публикует информацию об утвержденных результатах, в том числе о кадастровой стоимости и дате проведения последней кадастровой оценки. Следующее принципиальное новшество - законодательно установленная возможность досудебного оспаривания государственной кадастровой оценки. Для этого при территориальных органах Росреестра должны быть созданы специальные комиссии, в которые войдут представители как органов власти, так и профессионального сообщества оценщиков. Ранее оспаривание кадастровой оценки было возможно только посредством обращения в суд. В соответствии с Законом об оценочной деятельности Росреестр также осуществляет ведение фонда данных государственной кадастровой оценки путем обеспечения сбора исходных данных, сведений о результатах проведения государственной кадастровой оценки, а также посредством проведения мониторинга рынка недвижимости. ФСО N 4 предполагает при расчетах базироваться на рыночной стоимости объектов, а это подразумевает определение наилучшего использования объекта. По мнению специалистов, это некорректно, необходимо использовать текущее использование, а проблему эффективности использования объектов решать через налоговые ставки. Не вызывает сомнения, что процедурные и правовые вопросы, связанные с внедрением системы государственной кадастровой (массовой) оценки недвижимости для целей налогообложения, будут урегулированы и такая система будет успешно реализована на основе нового государственного кадастра недвижимости. Таким образом, основная сфера использования кадастровой стоимости - создание базы для налогообложения земельных участков, а в перспективе - и других объектов недвижимости. В настоящее время продолжаются работы по массовой оценке объектов недвижимости для введения комплексного налога на недвижимость вместо раздельных налогов на землю и имущество физических и юридических лиц. Это гораздо более ответственная, с точки зрения анализа объективности полученных результатов, работа. Ее результаты, их справедливость и обоснованность, сопоставимость стоимости объектов недвижимости с различными характеристиками, на основе которых будет формироваться налогообложение, окажутся еще более болезненными для граждан, чем неточности и ошибки земельного налогообложения. Результатом справедливой оценки станет сохранение, во-первых, стабильности в обществе, что сегодня, возможно, самое главное, и, во-вторых, надежное и устойчивое наполнение местных бюджетов.

Литература

1. Весели Р., Ланкин А. Государственная кадастровая (массовая) оценка для целей налогообложения - российский и зарубежный опыт // Экономические стратегии. 2008. N 2. 2. Петров В. И. Оценка стоимости земельных участков / Под ред. М. А. Федотовой. М.: КНОРУС, 2008. 3. Федеральный закон от 29 июля 1998 года N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации". 4. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 22 октября 2010 года N 508 "Федеральный стандарт оценки "Определение кадастровой стоимости объектов недвижимости" (ФСО N 4)". 5. Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". 6. Федеральный закон от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости".

Название документа