Об определении понятия "существенные условия лицензии на пользование недрами"

ОБ ОПРЕДЕЛЕНИИ ПОНЯТИЯ "СУЩЕСТВЕННЫЕ УСЛОВИЯ ЛИЦЕНЗИИ НА ПОЛЬЗОВАНИЕ НЕДРАМИ"

В. А. МАКОВКИН

Маковкин Василий Александрович, менеджер компании "Эрнст энд Янг" (г. Москва).

В статье анализируется законодательство, касающееся геологического изучения, использования и охраны недр на территории России и ее континентального шельфа. Делается заключение о том, что правовой институт "существенные условия лицензии на пользование недрами" недостаточно урегулирован на законодательном уровне и в его отношении не сложилась стройная судебная и правоприменительная практика. Автор полагает, что одним из немногих выходов из этой ситуации является разъяснение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, которое позволило бы обозначить подход судов к определению существенных условий лицензий на пользование недрами.

Ключевые слова: использование недр, охрана недр, лицензия на пользование недрами, существенные условия лицензии, обязательные условия лицензии.

On the definition of "essential condition of the license for the use of natural resources" V. A. Makovkin

The paper analyzes the law relating to the geological study, use and protection of natural resources in Russia and its continental shelf. It is concluded that the legal institution of "essential condition of the license for the use of natural resources" not settled at the legislative level, and it did not work on slim judicial and law enforcement practice. The author believes that one of the few ways out of this situation is the explanation of the Supreme Arbitration Court of the Russian Federation, which would indicate the approach of courts to determine the essential conditions of licenses for the use of natural resources.

Key words: the use of mineral resources, protection of natural resources, the license for subsoil use, essential condition of the license, mandatory license conditions.

Сроки окупаемости многих проектов, связанных с разработкой полезных ископаемых, исчисляются годами и даже десятилетиями. Для принятия обоснованных решений по таким проектам инвесторам важно заранее определить как можно больше условий их реализации, включая условия доступа к недрам - источнику продукции, которая будет приносить доход. Между тем в современном российском законодательстве решить эту задачу зачастую затруднительно. Отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр на территории России и ее континентального шельфа, регулируются Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах), который устанавливает исключительную монополию государственной собственности на недра. Любое лицо может получить право пользования недрами только в случаях и на основаниях, разрешенных законом, и такое право оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, определяющей основные условия пользования. В соответствии со статьей 20 Закона о недрах нарушение существенных условий лицензии может привести к досрочному прекращению, приостановлению или ограничению права пользования недрами. Естественно, что четкое определение существенных условий имеет большое значение для установления "правил игры", которые были бы понятны всем недропользователям. К сожалению, существенные условия лицензии - одна из многих проблем в правовом регулировании пользования недрами, которая недостаточно полно и ясно урегулирована на законодательном уровне и в отношении которой не сложилась стройная судебная и правоприменительная практика. Попытаемся кратко описать основные аспекты существующего регулирования этим правовым институтом.

Обязательные условия лицензии

В статье 12 Закона о недрах указывается, что в лицензию на пользование недрами в обязательном порядке должны быть включены следующие условия: - данные о пользователе недр, получившем лицензию, и органах, предоставивших лицензию, а также основание предоставления лицензии; - данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами; - указание пространственных границ участка недр, предоставляемого в пользование; - указание границ земельного отвода или акватории, выделенных для ведения работ, связанных с пользованием недрами; - сроки действия лицензии и сроки начала работ (подготовки технического проекта, выхода на проектную мощность, представления геологической информации на государственную экспертизу); - условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, земельными участками, акваториями; - согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье; - соглашение о праве собственности на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами; - условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований к охране недр и окружающей природной среды, безопасному ведению работ; - условия снижения содержания взрывоопасных газов в шахте, угольных пластах и выработанном пространстве до установленных допустимых норм при добыче (переработке) угля (горючих сланцев); - порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель. Таким образом, Закон о недрах содержит закрытый список обязательных условий лицензий. Помимо Закона о недрах, требования к условиям, которые должны включаться в лицензию, содержатся в пункте 8 Положения о порядке лицензирования права пользования недрами (далее - Положение). Большая часть установленных Положением требований повторяет условия, перечисленные в статье 12 Закона о недрах, однако Положение также относит к обязательным следующие условия: - условия продления срока действия лицензии; - объемы и виды сбрасываемых в недра отходов производства и промышленных сточных вод. Два указанных законодательных акта, принятых на федеральном уровне, перечисляют все условия пользования недрами, которые должны обязательно присутствовать в лицензии. Хотя Законом о недрах или Положением прямо не установлены правовые последствия отсутствия обязательных условий в лицензии. Сложившуюся судебную практику по этому вопросу мы рассмотрим позднее.

Существенные условия лицензии

Что касается существенных условий лицензии, то ни Закон о недрах, ни Положение о порядке лицензирования пользования недрами не определяют это понятие. Как Закон, так и Положение упоминают существенные условия в контексте последствий их нарушения, не конкретизируя, в чем заключаются существенные условия, и не давая какой-либо отсылки к подзаконным актам. На уровне подзаконных нормативных актов федеральных органов власти также отсутствуют какие-либо определения существенных условий лицензии. В некоторых действующих нормативных актах содержатся требования, связанные с соблюдением существенных условий. Например, в пункте 26.1 Правил геофизических исследований и работ в нефтяных и газовых скважинах (далее - Правила), утвержденных Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации N 323, Министерства топлива и энергетики Российской Федерации N 445 от 28 декабря 1999 года указывается, что "Соблюдение недропользователем требований настоящих Правил при выполнении работ по лицензии относится к обязательным условиям лицензионных соглашений". При этом неясны как механизм исполнения указанного пункта (прямое действие или необходимость включения этого требования в текст лицензии), так и последствия его нарушения (будет ли нарушение Правил считаться нарушением существенных условий). В соответствии с Конституцией Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, однако современное региональное законодательство не добавляет ясности в вопрос определения существенных условий лицензии на право пользования недрами. В существующем законодательстве субъектов Российской Федерации автору удалось обнаружить лишь одно положение, каким-то образом связанное с обязательными или существенными условиями лицензии. Оно содержится в статье 16 Областного закона Ленинградской области "О порядке предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых на территории Ленинградской области" и не добавляет какой-либо ясности в определение любого из названных терминов: "Обязательные условия лицензии помещаются непосредственно в лицензии либо в приложениях к ней. Договорные условия лицензии указываются в лицензионном соглашении". Однако, учитывая тенденцию последних лет к унификации законодательства в области недропользования, для поиска необходимых определений целесообразно обратиться к более ранним законодательным актам субъектов Российской Федерации, которые в настоящее время утратили силу в связи с приведением в соответствие с федеральным законодательством. Например, в пункте 3 раздела 3 Положения о порядке досрочного прекращения права пользования недрами на территории Республики Коми, принятого в 1998 году, непосредственно перечислялись все существенные условия лицензии, нарушение которых могло привести к досрочному прекращению права пользования недрами, а именно: - сроки подготовки и начала реализации проектов по использованию объектов недропользования, представления геологической информации на государственную экспертизу; - технология разработки месторождений, выхода на проектную мощность; - обязательства, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, земельными участками, лесами, водными объектами; - установленные уровни добычи минерального сырья; - соглашение о праве собственности на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами; - требования к охране недр и окружающей природной среды, безопасному ведению работ; - порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель. Таким образом, с одной стороны, была предпринята попытка конкретизировать понятие существенных условий лицензии, но с другой - в них были включены весьма размытые условия, например, касающиеся охраны окружающей среды. Еще одним примером может послужить Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 1997 года "О недрах и недропользовании в Ямало-Ненецком автономном округе", статья 4 которого определяла, что недропользование основано на принципе законодательного закрепления перечня существенных (обязательных) условий недропользования в лицензионном соглашении, а статья 56 перечисляла такие условия: - основные условия конкурса (аукциона), на основании которого недропользователь признается победителем; - форма собственности на добытые полезные ископаемые после их раздела между пользователем недр и государством (при добыче полезных ископаемых); - формы, сроки и условия платежей за право пользования недрами; - обязательства по соблюдению условий технического проекта эксплуатации недр; - последствия за нарушение проектных решений, повлекшие экологическое загрязнение и сверхнормативные потери полезных ископаемых при их добыче; - условия, сроки и объемы представляемой информации о недрах и о выполнении условий лицензии и договора (лицензионного соглашения); - наличие измерительного (замерного) оборудования, порядок его работы, профилактики и замены; - условия раздела добытых полезных ископаемых; - условия распоряжения добытыми полезными ископаемыми; - условия и место перехода права собственности на добытые полезные ископаемые; - конкретная программа экологического оздоровления территории лицензионного участка. Рассмотренный нормативный акт необходимо признать более успешной попыткой конкретизировать существенные условия лицензии. Однако в части оснований прекращения пользования недрами Закон Ямало-Ненецкого автономного округа делал отсылку к Закону о недрах Российской Федерации, чем добавлял некоторую неопределенность в части применения собственных положений о существенных условиях лицензии. Тем не менее очевидно, что на уровне субъектов Российской Федерации предпринимались достаточно успешные попытки конкретизировать условия пользования недрами, и остается только сожалеть, что они не были восприняты на уровне федерального законодательства.

Сложившиеся подходы государственных органов к определению существенных условий лицензий

Необходимо отметить, что сегодня сложилась не самая благоприятная для недропользователей практика определения существенных условий конкретных лицензий. Зачастую лицензии, а точнее лицензионные соглашения, прямо определяют значительную часть своих положений (или даже все) в качестве существенных условий. При этом условия лицензии (лицензионного соглашения), связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, пользованием земельными участками и акваториями, выполнением установленных законодательством требований к охране недр и окружающей природной среды, безопасному ведению работ, обычно являются отсылочными, то есть говорят о необходимости соблюдения нормативных актов в конкретных областях. В результате процесс соблюдения лицензионных условий становится не только процессом соблюдения конкретных условий лицензии, но также и процессом соблюдения законодательства об охране окружающей среды, промышленной безопасности, охране труда и т. д. Как следствие, несоблюдение норм законодательства в этих областях влечет за собой не только риск санкций, предусмотренных за нарушение соответствующих требований, но и риск прекращения, приостановления или ограничения лицензии. В качестве примера такой практики можно привести Указ губернатора Красноярского края от 28 июня 2005 года N 56-уг (в настоящее время утратил силу) <1>, которым была утверждена типовая форма лицензионного договора, заключаемого при выдаче лицензии на право пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также строительства подземных сооружений местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых, на территории Красноярского края. В пункте 1.6 типового договора указывалось: "Положения настоящего Договора являются существенными условиями лицензии, приложением к которой является настоящий договор". -------------------------------- <1> Указ губернатора Красноярского края от 28 июня 2005 года N 56-уг "Об утверждении форм бланка лицензии на право пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также строительства подземных сооружений местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых на территории Красноярского края, типового лицензионного договора, а также плана предварительных границ горного отвода и схемы расположения участка недр".

При этом типовой договор включал такие обязательства недропользователя, как: - обеспечить соответствие качества выполненных поисково-оценочных работ действующим стандартам и нормативам; - применять наиболее рациональные, эффективные и экологически чистые современные способы пользования недрами; - принимать неотложные меры по сохранению археологических находок, выявленных в процессе эксплуатации месторождения. О находках немедленно ставить в известность службу и комитет по охране и использованию памятников истории и культуры администрации Красноярского края; - проводить все работы, определенные настоящим договором, в соответствии с требованиями охраны от повреждений почвенно-растительного покрова. Иначе говоря, любое нарушение лицензионного договора, включая несвоевременное сообщение об археологической находке, могло привести к постановке вопроса об отзыве лицензии.

Судебная практика по спорам, связанным с существенными условиями лицензии

Количество судебных дел, в которых анализируется суть существенных условий лицензий на пользование недрами, достаточно ограничено. В основном судам приходится сталкиваться с двумя видами споров: связанных с отсутствием каких-либо существенных условий и связанных с их нарушением. В первой категории споров ставится вопрос о том, какие последствия наступают при отсутствии существенных условий (принимая во внимание, что в существующем законодательстве такие последствия не указаны). В одном из дел суд пришел к выводу, что "Регистрация лицензии при отсутствии графического приложения, содержащего указание пространственных границ участка недр, незаконна" <2>, подтвердив таким образом, что лицензия не может быть выдана в отсутствие обязательных условий. -------------------------------- <2> Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 2 марта 2009 года N А58-1047/08-0324-Ф02-506/09 по делу N А58-1047/08-0324.

В другом деле, по спору о том, является ли лицензионное соглашение незаключенным, суд со ссылкой на гражданское законодательство сделал вывод, что сторонами лицензионного соглашения согласованы все существенные его условия: "Согласно пункту 1 статьи 432 Гражданского кодекса Российской Федерации договор считается заключенным, если между сторонами, в требуемой в подлежащих случаях форме, достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора. Существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение. Требования к содержанию лицензии на пользование недрами установлены в статье 12 Закона Российской Федерации "О недрах" и разделе 8 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1992 N 3314-1" <3>. -------------------------------- <3> Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 18 июня 2010 года по делу N А58-9431/2009.

Целью настоящей статьи не является анализ того, насколько нормы гражданского права применимы к условиям лицензии или лицензионного соглашения, относящихся, скорее, к отрасли административного права. Однако стоит отметить, что в обоих решениях суды согласились с тем, что ставить вопрос о действительности самой лицензии можно только в случае, когда не были соблюдены требования законодательства в части ее содержания, а именно отсутствуют обязательные условия лицензии. Что касается второй категории, то сегодня судебной практикой по спорам, связанным с нарушением условий лицензий на пользование недрами и квалификацией таких условий как существенных, четких критериев определения существенных условий не выработано. Следовательно, в каждом конкретном споре у суда есть значительная свобода усмотрения, что приводит к диаметрально противоположным выводам. В одном из дел суд, также сославшись на гражданское законодательство, узко истолковал понятие существенных условий, признав таковыми только те из них, которые прямо указаны в законе: "Согласно п. 1 ст. 432 ГК РФ, существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение. Перечень существенных условий лицензий (лицензионных соглашений) на пользование недрами установлен пунктами 1 - 10 ч. 1 ст. 12 Закона Российской Федерации "О недрах" <4>. -------------------------------- <4> Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 17 мая 2007 года N 09АП-4702/2007-АК по делу N А40-71153/06-130-434.

В другом деле суд склонился к противоположному мнению, согласившись с расширительным толкованием понятия существенных условий, когда к ним приравниваются любые условия лицензии: "Существенными условиями лицензии признаются как минимум условия, непосредственно прописанные в лицензионных соглашениях" <5>. -------------------------------- <5> Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 24 ноября 2010 года N КА-А40/13777-10 по делу N А40-4263/10-149-67.

Наконец, некоторые суды приняли позицию неопределенности, высказавшись в пользу того, что понятие существенных условий является оценочной категорией: "Существенность нарушений условий лицензии является оценочным фактором. В данном случае нельзя ограничиваться формальной констатацией факта нарушения обществом условий лицензии без исследования существа этих нарушений и их последствий. По смыслу законодательства нарушением существенных условий лицензии являются такие нарушения, которые носят неустранимый характер, препятствуют дальнейшей обработке месторождения либо грубо нарушают интересы государства и иных лиц" <6>. -------------------------------- <6> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 1 октября 2009 года по делу N А68-984/09; Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 19 июля 2010 года по делу N А32-54675/2009; Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 2 февраля 2009 года N КА-А40/12907-08 по делу N А40-15978/08-120-124.

Заключение

Приведенные дела подтверждают, что сложившаяся судебная практика не дает недропользователям четкого ответа на вопрос, какие условия лицензии могут быть признаны существенными. Всегда сохраняется риск того, что суд истолкует понятие существенных условий расширительным образом, подтвердив возможность отзыва лицензии в связи с нарушением требований отраслевого законодательства. Такое состояние дел не добавляет уверенности потенциальному или действующему недропользователю. С одной стороны, законодатель на федеральном уровне демонстрирует консервативный подход к изменению норм существующего законодательства, несмотря на имеющиеся пробелы в части определения существенных условий лицензии. С другой стороны, сложившаяся практика лицензирующих органов и судов не привела к выработке четких критериев определения существенности тех или иных условий лицензии. Представляется, что одним из немногих выходов из этой ситуации является разъяснение судебной практики на уровне Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, которое позволило бы обозначить подход судов к определению существенных условий лицензий на пользование недрами. Как уже отмечалось, обширная судебная практика по рассмотренной тематике отсутствует, однако разъяснение высшего судебного органа видится наиболее сбалансированным способом озвучить более ясные правила для недропользователей. С одной стороны, это не потребует тех усилий, которые необходимы для внесения изменений в Закон о недрах, а с другой - будет обладать достаточной значимостью для того, чтобы суды и связанные с недропользованием государственные органы приняли его во внимание.

Литература

1. Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах". 2. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 года N 3314-1 "Положение о порядке лицензирования права пользования недрами". 3. Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации N 323, Министерства топлива и энергетики Российской Федерации N 445 от 28 декабря 1999 года "Об утверждении правил геофизических исследований и работ в нефтяных и газовых скважинах". 4. Конституция Российской Федерации: принята 12 декабря 1993 года в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 года N 1633 "О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации". 5. Областной закон Ленинградской области от 30 мая 2000 года N 13-оз "О порядке предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых на территории Ленинградской области" (в редакции от 28 июля 2009 года). 6. Указ Главы Республики Коми от 4 декабря 1998 года N 429 "О порядке пользования недрами на территории Республики Коми". 7. Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 10 февраля 1997 года N 5 "О недрах и недропользовании в Ямало-Ненецком автономном округе". 8. Указ губернатора Красноярского края от 28 июня 2005 года N 56-уг "Об утверждении форм бланка лицензии на право пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также строительства подземных сооружений местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых на территории Красноярского края, типового лицензионного договора, а также плана предварительных границ горного отвода и схемы расположения участка недр". 9. Федеральный закон от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ "Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)". 10. Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 2 марта 2009 года N А58-1047/08-0324-Ф02-506/09 по делу N А58-1047/08-0324. 11. Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 18 июня 2010 года по делу N А58-9431/2009. 12. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 17 мая 2007 года N 09АП-4702/2007-АК по делу N А40-71153/06-130-434. 13. Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 24 ноября 2010 года N КА-А40/13777-10 по делу N А40-4263/10-149-67. 14. Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 1 сентября 2009 года по делу N А68-984/09. 15. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 19 июля 2010 года по делу N А32-54675/2009. 16. Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 2 февраля 2009 года N КА-А40/12907-08 по делу N А40-15978/08-120-124.

Название документа