Правовое регулирование планировки территории искусственного земельного участка

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПЛАНИРОВКИ ТЕРРИТОРИИ ИСКУССТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА

Н. Н. МЕЛЬНИКОВ

Мельников Н. Н., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института государства и права РАН.

В настоящей статье на основе анализа действующего законодательства исследуются отношения, связанные с планировкой территории искусственных земельных участков.

Ключевые слова: земельный участок, искусственный земельный участок, земли населенных пунктов, земли промышленности и иного специального назначения, территориальное планирование, градостроительное зонирование, правила землепользования и застройки, градостроительный регламент, планировка территории.

The article is devoted to the concept of the territory planning of artificial ground area. The research is based on the analysis of the legislation of Russian Federation.

Создание и эксплуатация искусственных земельных участков осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 19 июля 2011 г. N 246-ФЗ "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1> (далее - Закон N 246-ФЗ), другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами РФ. Искусственный земельный участок - это создаваемое на водном объекте сооружение, признаваемое после ввода его в эксплуатацию также земельным участком. -------------------------------- <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 30 (часть I). Ст. 4594.

Согласно ст. 6 Закона N 246-ФЗ к числу работ, необходимых для создания искусственного земельного участка, относится подготовка документации по планировке территории в планируемых границах возводимого участка. Изготовление такой документации осуществляется до создания искусственного земельного участка и включает в себя ее разработку и утверждение в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности. Документация по планировке территории играет важную роль в отношениях, связанных с созданием искусственных земельных участков, поскольку в ней устанавливаются характеристики планируемого развития территории участка, виды его разрешенного использования и объекты капитального строительства, возводимые на участке. На основании документации по планировке территории осуществляются проведение инженерных изысканий, подготовка проектной документации искусственного земельного участка и проектной документации создаваемого на участке объекта капитального строительства. В литературе справедливо подчеркивалось, что нормы Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) о планировке территории взаимосвязаны с положениями законодательства о землеустройстве <2>. В соответствии со ст. 68 ЗК РФ землеустройство представляет собой комплекс мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации их рационального использования, охраны и описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства. Согласно ст. 41 ГрК РФ цель планировки территории определяется как устойчивое развитие территорий, под которым понимается обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов. Можно ли в данном случае говорить о совпадении предмета правового регулирования землеустроительного и градостроительного законодательства в части регламентации порядка планирования использования искусственных земельных участков? В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" <3> объектами землеустройства являются земельные участки. Искусственный земельный участок приобретает статус земельного участка с момента ввода его в эксплуатацию, после чего искусственный земельный участок подпадает под правовое регулирование Федерального закона "О землеустройстве". До ввода искусственного земельного участка в эксплуатацию планировка участка осуществляется на основании общих положений ГрК РФ и специальных правил Закона N 246-ФЗ. -------------------------------- <2> См.: Боголюбов С. А., Галиновская Е. А., Игнатюк Н. А. и др. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный). 3-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009 (автор комментария - Е. А. Галиновская). <3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 26. Ст. 2582.

В ст. 41 ГрК РФ под документацией по планировке территории понимаются проекты планировки территории, проекты межевания территории и градостроительные планы земельных участков. Градостроительный кодекс РФ не предусматривает специальных норм, регулирующих порядок и условия подготовки документации по планировке территории искусственных земельных участков, поэтому применению подлежат положения главы 5 ГрК РФ "Планировка территории" и ст. 9 Закона N 246-ФЗ о том, что в отношении искусственного земельного участка разрабатываются проекты планировки и межевания территории, требования к составу и содержанию которых определяются ГрК РФ, принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ. Проект планировки территории искусственного земельного участка необходим для установления предполагаемых элементов планировочной структуры участка, параметров их развития, зон планируемого размещения на участке объектов федерального, регионального и местного значения и иных объектов. Проект планировки является основой для подготовки проекта межевания участка, который в соответствии со ст. 43 ГрК РФ разрабатывается применительно к застроенным или подлежащим застройке территориям в пределах элементов планировочной структуры с целью установления границ незастроенных земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства, а также границ участков, выделяемых для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения. Иными словами, на основе проекта межевания осуществляется индивидуализация земельных участков, т. е. образование новых объектов недвижимого имущества. Закон N 246-ФЗ не содержит норм, регулирующих порядок формирования земельных участков из искусственного участка, но и не исключает такой возможности. Согласно ст. 11.2 ЗК РФ образование земельных участков из искусственно созданных земельных участков осуществляется в соответствии с главой 1.1 Кодекса, т. е. путем раздела с соблюдением установленных требований к образуемым и изменяемым участкам. Впоследствии земельные участки, сформированные из искусственного земельного участка, могут быть объединены или перераспределены, а из участков, находящихся в долевой собственности, произведен выдел одного или нескольких участков. В проекте межевания искусственного земельного участка могут отображаться красные линии, линии отступа от красных линий, необходимые для определения места допустимого размещения объектов недвижимости, предполагаемые границы формируемых земельных участков, зон с особыми условиями использования территорий и зон действия публичных сервитутов и иные предусмотренные ст. 43 ГрК РФ сведения. По общему правилу в рамках проекта межевания территорий осуществляется подготовка градостроительных планов подлежащих застройке земельных участков. Согласно ст. 9 Закона N 246-ФЗ градостроительный план искусственного земельного участка не требуется, если одновременно с проектной документацией участка разрабатывается проектная документация размещаемого на нем объекта капитального строительства в составе проекта межевания искусственного земельного участка. В иных случаях градостроительный план искусственного земельного участка необходим, а его содержание должно соответствовать положениям ст. 44 ГрК РФ. Подготовка документации по планировке территории искусственного земельного участка осуществляется на основании разрешения на создание участка, содержащего сведения о его планируемом использовании и целевом назначении, с учетом положений ст. 9 Закона N 246-ФЗ, согласно которой указанная документация разрабатывается в целях установления характеристик планируемого развития участка. Наряду с разрешением на создание искусственного земельного участка основанием для разработки документации по планировке территории участка являются документы (схемы) территориального планирования. В соответствии п. 10 ст. 45 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании не только документов территориального планирования, но и правил землепользования и застройки, однако Закон N 246-ФЗ не предусматривает необходимости разработки правил землепользования и застройки искусственного земельного участка. На наш взгляд, представляется целесообразным предусмотреть в ст. 9 Закона N 246-ФЗ норму, согласно которой документация по планировке искусственного земельного участка, отнесенного разрешением на создание участка к землям населенных пунктов, может предусматривать предложения по внесению изменений в карты градостроительного зонирования и виды разрешенного использования применительно к искусственному земельному участку. Предлагаемый подход не противоречит ГрК РФ, ст. 34 которого определяет, что правила землепользования и застройки могут разрабатываться с учетом планируемых изменений границ земель различных категорий, а изменения в правила вносятся при наличии предложений об изменении границ территориальных зон и градостроительных регламентов. Следовательно, правила землепользования и застройки в отношении искусственного земельного участка могут быть приняты путем внесения изменений в действующие правила муниципального образования, граничащего с искусственным земельным участком или находящимся от него в непосредственной близости. Подготовка документации по планировке территории искусственного земельного участка осуществляется не только при отнесении участка к землям населенных пунктов, но и иных категорий; в последнем случае предложения по внесению изменений в правила землепользования и застройки не вносятся в документацию по планировке территории искусственного земельного участка. В соответствии со ст. 5 Закона N 246-ФЗ решение о подготовке документации по планировке территории в планируемых границах искусственного земельного участка принимается в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления. Однако полномочия указанных органов на принятие решения о подготовке документации по планировке территории искусственного земельного участка в Законе N 246-ФЗ четко не разграничены, а ГрК РФ не предусматривает специальных положений, регулирующих порядок и условия подготовки документации по планировке территории искусственного земельного участка. Градостроительный кодекс РФ разграничивает компетенцию уполномоченных органов на подготовку документации по планировке территории в зависимости от характеристик объектов, которые предполагается возвести на земельном участке. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъекта РФ вправе принимать решение и осуществлять подготовку документации по планировке территории на основании документов территориального планирования РФ и документов территориального планирования субъекта РФ, если такими документами предусмотрено размещение линейных объектов <4> федерального значения и регионального значения соответственно (ст. 45 ГрК РФ). -------------------------------- <4> В соответствии со ст. 1 ГрК РФ к линейным объектам относятся линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения.

Полномочия федеральных и региональных органов исполнительной власти на подготовку документации по планировке территории не ограничиваются случаями размещения линейных объектов. Согласно ст. ст. 6, 7 ГрК РФ органы государственной власти РФ и субъектов РФ полномочны утверждать документацию по планировке территории для размещения объектов федерального и регионального значения соответственно. Общее понятие объектов федерального и регионального значения предусматривается в ст. 1 ГрК РФ. Виды таких объектов, подлежащих отображению на схемах территориального планирования РФ, устанавливаются Правительством РФ, а объектов в области обороны страны и безопасности государства - Президентом РФ <5>. Виды объектов регионального значения определяются законом субъекта РФ. -------------------------------- <5> См.: Перечни видов объектов федерального значения в области федерального транспорта, энергетики, высшего профессионального образования и здравоохранения, утв. распоряжением Правительства РФ от 9 февраля 2012 г. N 162-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 8. Ст. 1050.

Органы местного самоуправления осуществляют подготовку документации по планировке территории не только при условии, что документами территориального планирования муниципального района предусмотрено размещение объектов местного значения <6>, но и в случае возведения объектов капитального строительства на межселенных территориях, а также на основании генерального плана поселения, городского округа и правил землепользования и застройки. В то же время при наличии согласия органов местного самоуправления поселения или городского округа федеральные и региональные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления муниципального района вправе в соответствии с документами территориального планирования обеспечивать подготовку документации по планировке территории, предусматривающей размещение объектов федерального, регионального и местного значения (ст. 45 ГрК РФ). -------------------------------- <6> Понятие объектов местного значения предусматривается в ст. 1 ГрК РФ.

В отношении искусственного земельного участка предлагается сохранить закрепленный в ГрК РФ принцип разграничения компетенции уполномоченных органов на подготовку документации по планировке территории в зависимости от характеристик объектов, которые предполагается возвести на участке. В случае строительства на искусственном земельном участке линейных и иных объектов федерального, регионального или местного значения, решение о планировке и территории участка должно приниматься уполномоченным федеральным, региональным или местным органом соответственно, а при возведении на участке иных объектов - муниципалитетом, на территории которого создается участок. В соответствии со ст. ст. 6, 7 Закона N 246-ФЗ документацию по планировке территории изготавливает лицо, с которым заключен договор о создании участка. Данный подход не противоречит положениям ГрК РФ, согласно ст. 45 которого подготовка документации по планировке территории, в том числе предусматривающей размещение объектов федерального, регионального или местного значения, может осуществляться уполномоченным органом самостоятельно или на основании государственного или муниципального контракта либо физическими или юридическими лицами за счет их средств с последующим утверждением документации уполномоченным органом. Но при любом из указанных вариантов основанием для разработки документации по планировке территории искусственного земельного участка является решение уполномоченного органа. Такое решение само по себе не может возлагать на частных субъектов обязанности по подготовке документации, поэтому следует исходить из того, что если искусственный земельный участок создается за счет средств физических или юридических лиц, то подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании решения уполномоченного органа и договора о создании участка. При бюджетном финансировании работ по возведению участка документация по планировке территории разрабатывается уполномоченным органом самостоятельно или лицом, с которым заключен государственный или муниципальный контракт. Указанная документация подлежит утверждению уполномоченным органом после ее согласования с органами местного самоуправления поселения, применительно к территории которого такая документация готовилась. Градостроительный кодекс РФ предусматривает процедуру проверки документации по планировке территории, которая осуществляется уполномоченными органами, принявшими решение о подготовке указанной документации, в течение тридцати дней со дня ее поступления. По результатам проверки принимается решение о направлении документации на утверждение или об ее отклонении и необходимости доработки. Утверждение документации по планировке территории производится в течение четырнадцати дней со дня ее поступления уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или главой местной администрации муниципального района. Документация по планировке территории искусственного земельного участка не позднее семи дней с момента ее утверждения направляется главе поселения или главе городского округа, где планируется создание участка, для опубликования названной документации в установленном порядке и ее размещения на официальном сайте муниципального образования в сети Интернет. Документация по планировке территории может быть оспорена в суде федеральными, региональными, местными органами власти, а также физическими и юридическими лицами. Документация по планировке территории искусственного земельного участка подлежит изменению, если границы участка, предусмотренные документацией по планировке, не соответствуют фактическим границам искусственного земельного участка после ввода его в эксплуатацию. Согласно ст. 9 Закона N 246-ФЗ внесение указанных изменений в документацию по планировке территории осуществляется лицом, подготовившим эту документацию; специального решения уполномоченного органа в данном случае не требуется. Иные изменения документации по планировке территории искусственного земельного участка допускаются после ввода участка в эксплуатацию по правилам главы 5 ГрК РФ о подготовке и утверждении документации по планировке территории. В заключение необходимо отметить следующее. Основанием для подготовки документации по планировке территории искусственного земельного участка являются разрешение на создание участка и документы территориального планирования. В случае предполагаемого отнесения искусственного земельного участка к землям населенных пунктов представляется целесообразным включать в документацию по планировке территории участка положения, руководствуясь которыми после введения искусственного земельного участка в эксплуатацию правила землепользования и застройки в отношении участка принимаются путем внесения изменений в действующие правила муниципального образования, граничащего с искусственным земельным участком или находящимся от него в непосредственной близости. Применительно к искусственному земельному участку предлагается сохранить закрепленный в ГрК РФ принцип разграничения компетенции уполномоченных органов по планировке территории участка в зависимости от характеристик объектов, которые предполагается возвести на участке: в случае строительства линейных и иных объектов федерального, регионального или местного значения, решение о планировке территории участка принимается уполномоченным федеральным, региональным или местным органом соответственно. При возведении на участке иных объектов решение принимается муниципалитетом, на территории которого создается искусственный земельный участок.

Название документа